กลยุทธ์หยุด Bank Run

‘It has been more than 115 years since the panic of 1907, which led to the establishment of the Federal Reserve System. New technologies have made panics and bank runs easier. But the consequences can be even more severe.’ Joseph E. Stiglitz

ในปี 1907 F. Augustus Heinze และ Charles W. Morse นักธุรกิจชาวสหรัฐฯ เข้าซื้อหุ้นของบริษัท United Copper เพื่อปั่นราคาหุ้นให้สูงขึ้น และเก็งกำไรจากนักลงทุนที่ Short Sell อย่างไรก็ตาม การเก็งกำไรไม่เป็นผลสำเร็จ ส่งผลให้ Heinze และ Morse ประสบปัญหาทางการเงินและสูญเสียชื่อเสียง เนื่องจากนักธุรกิจทั้งสองเป็นกรรมการบริหารของสถาบันการเงินหลายแห่งในนิวยอร์ก การปั่นหุ้นจึงส่งผลให้คนขาดความเชื่อมั่นในสถาบันการเงินที่เกี่ยวข้อง และแห่ถอนเงินฝากออกไปเป็นจำนวนมาก (Bank Run) จนส่งผลให้สถาบันการเงินหลายแห่งล้มละลาย

เพื่อหยุดการแห่ถอนเงินฝาก สมาคม New York Clearing House ซึ่งประกอบด้วยสถาบันการเงินขนาดใหญ่ในนิวยอร์กได้ออก Loan Certificate เพื่อปล่อยกู้สภาพคล่องสะสมของสมาคมให้สถาบันการเงินที่ประสบปัญหานำไปชำระคืนเงินฝาก และนำเข้าทองคำมาสะสมไว้เป็นทุนสำรอง

Tallmand and Moen (2012, Journal of Financial Stability) พบว่าอัตราดอกเบี้ยเงินกู้เมื่อทวงถามในตลาดเงินปรับสูงขึ้นจาก 2.25-10% ในสัปดาห์ที่ 3 ขึ้นไปอยู่ที่ 5-125% ในสัปดาห์สุดท้ายของเดือนตุลาคมปี 1907 แต่หลังจากเริ่มออก Loan Certificate อัตราดอกเบี้ยก็ปรับลดลงมาอยู่ที่ประมาณ 5-15% ภายในเวลา 1 เดือน และเมื่อหยุดออก Loan Certificate ใหม่แล้ว ปรากฏว่าการขาดดุลเงินสำรองของสถาบันการเงินในนิวยอร์กก็ทยอยลดลง จากทองคำสะสมที่เพิ่มขึ้น และจากการที่คนในระบบเศรษฐกิจเริ่มเชื่อมั่นและหยุดถอนเงินฝาก จนกระทั่งเงินสำรองกลับมาสู่ระดับปกติในช่วงต้นปี 1908

เหตุการณ์ Bank Run ในปี 1907 นำไปสู่การก่อตั้งธนาคารกลางสหรัฐฯ หรือ Federal Reserve เพื่อทำหน้าที่เป็น Lender of Last Resort ให้กับระบบสถาบันการเงิน ขณะที่ Loan Certificate กลายเป็นต้นแบบของ ‘หน้าต่างคิดลด’ ซึ่งเป็นช่องทางจำหน่ายสภาพคล่องให้กับสถาบันการเงินในภาวะวิกฤต

‘สถานการณ์ Silicon Valley Bank’ หรือสถานการณ์การยื่นล้มละลายของ Silicon Valley Bank และปัญหาทางการเงินของสถาบันการเงินหลายแห่งที่ตามมาจุดความสนใจเกี่ยวกับเหตุการณ์ Bank Run กลับขึ้นมาอีกครั้ง มีงานศึกษาและบทความจำนวนมากที่กล่าวถึงสาเหตุและผลกระทบของการเกิด Bank Run แต่ยังมีคำถามที่น่าสนใจไม่แพ้กันนั่นคือ หากเกิดขึ้นแล้วเราจะสามารถ ‘ตั้งรับ’ Bank Run ได้อย่างไร ผู้ดำเนินนโยบายจะต้องวางกลยุทธ์และใช้เครื่องมือชุดใดบ้างที่จะหยุดการไหลออกของเงินฝาก บทความนี้จะพยายามตอบคำถามเหล่านี้ครับ

Bank Run ขึ้นกับความเชื่อมั่น และสามารถลุกลามอย่างรวดเร็วผ่านการไหลเวียนของข้อมูลข่าวสาร

Bank Run หมายถึงสถานการณ์ที่ผู้ฝากเงินแห่ถอนเงินฝากออกจากธนาคาร เพราะตื่นตระหนกกับความเสี่ยงที่สถาบันการเงินอาจล้มละลาย เมื่อเกิด Bank Run ธนาคารจะเร่งระดมสภาพคล่อง โดยการขายสินทรัพย์ทางการเงินที่มีอยู่ออกไปที่ราคาขาดทุน ส่งผลให้ฐานะทางการเงินด้อยลงอีก กลายเป็นวงจรที่นำไปสู่การล้มละลาย

Bank Run สามารถลุกลามจากสถาบันการเงินหนึ่งไปสู่อีกแห่งผ่านความเชื่อมโยงทางการเงิน ในเชิงประจักษ์ Mitchener and Richardson (2019, Journal of Political Economy) ศึกษาพฤติกรรมของสถาบันการเงินในช่วง The Great Depression (1929-39) โดยพบว่าสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาสภาพคล่องจะถอนสภาพคล่องออกจากตลาด Interbank ทำให้สถาบันการเงินอื่นในตลาดประสบปัญหาสภาพคล่องตามไปด้วย

Trautmann Vlahu Brown (2014, ECB Working Paper) ศึกษาการลุกลามของ Bank Run โดยทำการทดลองทางเศรษฐศาสตร์เพื่อติดตามพฤติกรรมของผู้ฝากเงินในสถานการณ์ Bank Run ที่จำลองขึ้น ผลการศึกษาพบว่า ผู้ฝากอาจถอนเงินออกจากสถาบันการเงินที่ไม่ได้ประสบปัญหาโดยตรง แต่มีความเชื่อมโยงกับสถาบันการเงินที่ประสบปัญหา จากความเชื่อที่ว่า ‘ผู้ฝากเงินรายอื่นอาจจะถอนเงินออกเช่นกัน’

Bank Run สามารถลุกลามไปถึงสถาบันการเงินที่ไม่ได้เชื่อมโยงกับสถาบันการเงินที่มีปัญหาได้เช่นกัน Iyer and Puri (2012, American Economic Review) ศึกษาข้อมูลการถอนเงินรายนาทีจากธนาคารสหกรณ์ (Cooperative Banks) ในคุชราต ประเทศอินเดีย หลังมีการเปิดเผยข้อมูลการฉ้อโกงของธนาคารสหกรณ์ขนาดใหญ่แห่งหนึ่งในภูมิภาค ผลการศึกษาพบว่าเกิด Bank Run แม้จากธนาคารสหกรณ์ที่มีพื้นฐานที่ดี และไม่เกี่ยวข้องกับธนาคารสหกรณ์ที่ฉ้อโกง โดยการถอนเงินส่งต่อผ่านโครงข่ายความสัมพันธ์ทางสังคมของผู้ฝากเงิน กล่าวคือ ถ้ามีใครที่อยู่ในแวดวงสังคมเดียวกันถอนเงิน ผู้ฝากก็จะถอนเงินตาม

ตัวอย่างข้างต้นสะท้อนว่า การไหลเวียนของ ‘ข้อมูลข่าวสาร’ มีนัยต่อ ‘ความเชื่อมั่น’ ของคนในระบบเศรษฐกิจที่มีต่อสถาบันการเงิน ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญต่อการดำรงอยู่ของสถาบันการเงิน ยิ่งปัจจุบัน ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับฐานะและความเสี่ยงของสถาบันการเงินสามารถแพร่กระจายออกไปในวงกว้างในเวลาอันรวดเร็ว Bank Run จึงสามารถลุกลามอย่างฉับพลันและรุนแรงกว่าในอดีต ดังนั้น การตั้งรับ Bank Run จะต้องเร่งสร้างความเชื่อมั่นให้กับคนในระบบเศรษฐกิจให้ทันก่อนที่ Bank Run จะลุกลาม

สร้างความเชื่อมั่นในระบบสถาบันการเงินด้วย Financial Safety Net

ระบบสถาบันการเงินในหลายประเทศทั่วโลกมีกลไกที่เรียกว่า ‘โครงข่ายการคุ้มครองทางการเงิน’ (Financial Safety Net) เป็นกลไกหลักที่ช่วยประคับประคองระบบสถาบันการเงิน และสร้างความเชื่อมั่นของผู้ฝากเงินในภาวะวิกฤต โดยภายใน Financial Safety Net มีชุดเครื่องมือที่สำคัญอยู่ 3 ชุด ได้แก่

1. การปรับโครงสร้างทางธุรกิจของสถาบันการเงิน (Resolution Regime)

ในกรณีที่สถาบันการเงินไม่สามารถดำเนินงานต่อได้ ผู้ดำเนินนโยบายจะเข้าไปขับเคลื่อนการปรับโครงสร้างทางธุรกิจ รูปแบบของการปรับโครงสร้างขึ้นกับว่าสถาบันการเงินมีขนาดใหญ่และสำคัญต่อระบบสถาบันการเงินมากแค่ไหน และผู้ดำเนินนโยบายจะใช้เงินภาษีซึ่งเป็นทรัพยากรสาธารณะในการปรับโครงสร้างหรือไม่ และมากเพียงใด

Silicon Valley Bank ซึ่งมีปัญหาเฉพาะที่สำคัญประการหนึ่งคือ เงินฝากส่วนใหญ่เป็นเงินฝากที่ไม่ได้รับประกัน The Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) ซึ่งเป็นหน่วยงานรับประกันเงินฝากของสหรัฐอเมริกาแก้ปัญหาโดยการโยกย้ายเงินฝากของ Silicon Valley Bank ทั้งที่ได้รับและไม่ได้รับประกันไปยังสถาบันการเงินที่จัดตั้งขึ้นเฉพาะกิจภายใต้ชื่อ Silicon Valley Bridge Bank และเปิดให้ผู้ฝากเงินสามารถทำธุรกรรมทางการเงินได้ตามปกติ การก่อตั้ง Bridge Bank เหมาะสมกับสถาบันการเงินที่มีขนาดปานกลาง และมีความเสี่ยงเชิงระบบจำกัด

2. การคุ้มครองผู้ฝากเงินโดยการประกันเงินฝาก (Deposit Insurance System)

การประกันเงินฝาก หมายถึงการที่หน่วยงานภาครัฐรับประกันกับผู้ฝากเงินว่าจะปกป้องสิทธิถอนเงินฝากและรักษามูลค่าของเงินฝากไว้ ในกรณีที่สถาบันการเงินประสบปัญหาหรือล้มละลาย การประกันเงินฝากจะช่วยเพิ่มความเชื่อมั่นให้กับผู้ฝากเงิน จึงลดโอกาสที่ผู้ฝากเงินจะถอนเงินออกไปเป็นจำนวนมากในเวลาเดียวกัน โดยงานศึกษาของ Laevin and Valencia (2012, IMF Working Paper) พบว่าการประกันช่วยลดแรงกดดันด้านสภาพคล่องให้กับสถาบันการเงินในช่วงที่เกิด Bank Run ในอดีตได้อย่างมีนัยสำคัญในภาวะวิกฤต

ผู้ดำเนินนโยบายสามารถใช้การประกันเงินฝากเป็นเครื่องมือบริหารจัดการวิกฤต โดยในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจการเงินโลกปี 2008-2009 ผู้ดำเนินนโยบายในหลายประเทศทั่วโลกปรับเงื่อนไขการรับประกันเงินฝาก เช่น เพิ่มวงเงินคุ้มครอง ยกเว้นการร่วมจ่าย หรือเร่งระบบการจ่ายคืนเงินฝากให้เร็วขึ้น ในกรณีของ Silicon Valley Bank นั้น FDIC ยกเลิกเพดานวงเงินประกันเงินฝากที่เคยกำหนดไว้ที่ 250,000 ดอลลาร์ ให้สถาบันการเงินที่ประสบปัญหาเป็นการชั่วคราว เพื่อให้ความคุ้มครองมูลค่าเงินฝากเต็มจำนวน

3. การสนับสนุนสภาพคล่อง (Emergency Liquidity Assistance)

ในกรณีที่สถาบันการเงินประสบปัญหาสภาพคล่อง ผู้ดำเนินนโยบายจะทำหน้าที่เป็น ‘Lender of Last Resort’ นั่นคือ ปล่อยกู้สภาพคล่องให้กับสถาบันการเงิน ณ อัตราดอกเบี้ยต่ำ หรือไม่คิดอัตราดอกเบี้ย การสนับสนุนสภาพคล่องจะช่วยสร้างความมั่นใจให้กับผู้ฝากเงิน และระงับไม่ให้ Bank Run ลุกลาม โดยปกติแล้วธนาคารกลางสหรัฐฯ จะปล่อยกู้สภาพคล่องให้สถาบันการเงินผ่านหน้าต่างคิดลด (Discount Window) โดยสถาบันการเงินสามารถกู้เงินสดได้สูงสุดตามมูลค่าของสินทรัพย์ค้ำประกันที่อิงตามราคาตลาด และอาจปรับลดวงเงินตามความเสี่ยงของสถาบันการเงิน

สำหรับสถานการณ์ปัญหาของ Silicon Valley Bank และสถาบันการเงินหลายแห่งในสหรัฐอเมริกา สถาบันการเงินส่วนใหญ่มีปัญหาคล้ายกันคือ ต่างเผชิญผลขาดทุนทางบัญชี เนื่องจากพันธบัตรรัฐบาลและสินทรัพย์อื่นที่ถืออยู่มีมูลค่าลดลง (ตามแนวโน้มอัตราดอกเบี้ยที่ปรับสูงขึ้น) ธนาคารกลางสหรัฐฯ จึงเปิดหน้าต่างคิดลดเพิ่มอีกหนึ่งบานในชื่อ Bank Term Funding Program (BTFP) โดยสถาบันการเงินสามารถนำพันธบัตรรัฐบาลและสินทรัพย์อื่นที่มีมูลค่าลดลงมาค้ำประกันเพื่อกู้ยืมสภาพคล่องได้เป็นระยะเวลาสูงสุด 1 ปี

BTFP แตกต่างจากหน้าต่างคิดลดเนื่องจากคิดมูลค่าสินทรัพย์ค้ำประกันตามมูลค่าที่ตราไว้ (Par Value) ดังนั้น สถาบันการเงินจึงสามารถเข้าถึงสภาพคล่องโดยไม่จำเป็นต้องเทขายสินทรัพย์ที่แบบขาดทุน จึงช่วยหยุดวงจรการปรับลดลงของราคาสินทรัพย์ในยามวิกฤต

ในกรณีเลวร้าย Financial Safety Net อาจไม่สามารถหยุด Bank Run ลงได้ ผู้ดำเนินนโยบายจึงจำเป็นต้องจำกัดการถอนสภาพคล่องออกจากสถาบันการเงิน เช่น ในกรณีของกรีซและไซปรัสในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2008-2009 และช่วงวิกฤตหนี้สาธารณะของยุโรป โดยผู้ดำเนินนโยบายอาจจำกัดวงเงินที่ผู้ฝากจะสามารถถอนได้ต่อวันหรือต่อสัปดาห์ โดยพิจารณาตามสถิติการถอนเงินในช่วงเวลาปกติ ควบคู่ไปกับการพิจารณาความสามารถในการบริหารสภาพคล่องของสถาบันการเงิน อย่างไรก็ดี การจำกัดการถอนสภาพคล่องมีต้นทุนในการดำเนินการสูง และเสี่ยงที่จะทำให้คนในระบบเศรษฐกิจยิ่งขาดความเชื่อมั่นในระบบสถาบันการเงิน โดยในทางปฏิบัติ การจำกัดการถอนสภาพคล่องจะต้องรวบรวมบุคลากร ทั้งจากฝั่งผู้ดำเนินนโยบายและสถาบันการเงินมาบริหารจัดการธุรกรรมทางการเงินเป็นรายธุรกรรม หากดำเนินการล่าช้า คนในระบบเศรษฐกิจจะยิ่งสูญเสียความเชื่อมั่น และจะพยายามถอนสภาพคล่องออกจากสถาบันการเงินผ่านทางช่องโหว่ของกฎที่ผู้ดำเนินนโยบายกำหนดขึ้น ดังนั้น การจำกัดการถอนสภาพคล่องจึงเป็นทางเลือกสุดท้ายที่ผู้ดำเนินนโยบายพยายามเลี่ยง

ติดตั้ง Financial Safety Net ให้พร้อม เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้ระบบสถาบันการเงิน

Bank Run เป็นสถานการณ์ที่มีความคล้ายคลึงกับภัยธรรมชาติ เพราะแม้มีโอกาสเกิดขึ้นน้อย แต่ถ้าเกิดขึ้นแล้วจะลุกลามสร้างความเสียหายให้กับระบบเศรษฐกิจและสถาบันการเงินได้ในระยะเวลาอันสั้น ดังนั้น การเตรียมพร้อมตั้งรับ Bank Run โดยการติดตั้ง Financial Safety Net จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง

บทบาทสำคัญของ Financial Safety Net คือการสร้างความเชื่อมั่นให้กับผู้ฝากเงิน ซึ่งจะป้องกันไม่ให้เกิด Bank Run หรือระงับไม่ให้ Bank Run ลุกลาม โดย Financial Safety Net จะสัมฤทธิ์ผล หาก 1. กฎหมาย กรอบการกำกับดูแล และระเบียบปฏิบัติให้อำนาจผู้ดำเนินนโยบายใช้ชุดเครื่องมือภายใต้ Financial Safety Net ได้อย่างเต็มศักยภาพ และสามารถนำมาใช้ได้ในทันท่วงที 2. เครื่องมือมีประสิทธิภาพ และมีความยืดหยุ่นในการปรับแต่งเงื่อนไขเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ หรือปรับตามบริบทของสถานการณ์ Bank Run ที่แตกต่างกันไป หากมีโครงสร้างเชิงสถาบันและมีชุดเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพเตรียมพร้อมเอาไว้ ประชาชนจะให้ความเชื่อมั่นกับระบบสถาบันการเงิน Bank Run จึงไม่เกิดขึ้นตั้งแต่แรก เข้าทำนอง ‘ตัดไฟแต่ต้นลม’

‘If depositors are confident that they will be able to withdraw their funds, then a bank run will stop or never start in the first place.’ Christopher J. Waller, A member of the Board of Governors of the Federal Reserve

บทความที่เกี่ยวข้อง

อ้างอิง:

FYI

Silicon Valley Bank รับเงินฝากจาก Venture Capital และ Start-up ในสหรัฐอเมริกา ซึ่งส่วนใหญ่เป็นเงินฝากที่ไม่ได้รับการคุ้มครอง (Uninsured Deposits) แล้วนำเงินฝากไปลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล เมื่ออัตราดอกเบี้ยนโยบายเข้าสู่ขาขึ้น มูลค่าพันธบัตรจึงมีราคาลดลง ขณะเดียวกัน Venture Capital และ Start-up ในสหรัฐอเมริกาก็ประสบปัญหาในการระดมทุน จึงแห่ถอนเงินฝากออกไปเป็นจำนวนมาก จนส่งผลให้ Silicon Valley Bank ขาดสภาพคล่องและประกาศล้มละลาย