รู้จัก ‘เงินชดเชยความสูญเสียและความเสียหายจากโลกรวน’ คืออะไร และใครจ่าย

การประชุมรัฐภาคีกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ครั้งที่ 27 หรือ COP27 ได้เปิดฉากขึ้นแล้ววานนี้ (6 พฤศจิกายน) โดยมีผู้แทนจากเกือบ 200 ชาติเข้าร่วมการประชุมที่อียิปต์ โดยหนึ่งในหัวข้อใหญ่ของการประชุมครั้งนี้คือการหาข้อสรุปที่ว่า ประเทศร่ำรวยควรต้องจ่ายเงินชดเชยความสูญเสียและความเสียหาย (Loss and Damage) เพื่อช่วยประเทศยากจนที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตโลกรวนหรือไม่ อย่างไร

ปี 2022 ถือเป็นปีที่ท้าทายสำหรับการประชุม COP27 เนื่องจากตั้งแต่ช่วงต้นปีที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน โลกของเราเผชิญกับมหันตภัยมากมายอย่างที่ทุกคนได้เห็น ไล่เรียงตั้งแต่น้ำท่วมใหญ่ในปากีสถาน ที่คร่าชีวิตผู้บริสุทธิ์ไปกว่า 1,700 คน ไปจนถึงภัยแล้ง ที่ทำให้พืชผลในจีน แอฟริกา และทางตะวันตกของสหรัฐอเมริกาได้รับความเสียหายหนัก ฉะนั้นปัญหาที่เกิดขึ้นจึงเป็นสิ่งที่กระทุ้งให้บรรดาประเทศกำลังพัฒนาออกมาเรียกร้องให้ประเทศที่ร่ำรวยจ่ายเงินชดเชยความเสียหายดังกล่าวอีกครั้ง และดูเหมือนว่าเสียงเรียกร้องในปีนี้จะดังขึ้นกว่าในอดีตที่ผ่านมา

Loss and Damage คืออะไร?

ประเด็นเรื่อง Loss and Damage หรือความสูญเสียและความเสียหาย เป็นถ้อยคำที่หลายคนได้ยินบ่อยคู่เคียงกันมากับคำว่าภาวะโลกรวน โดยหมายถึงความสูญเสียและความเสียหายอันเป็นผลกระทบที่เกิดจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ ซึ่งประเทศต่างๆ ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ เช่น มูลค่าทางเศรษฐกิจที่ต้องสูญเสียไปจากภัยพิบัติ และความเสียหายเชิงกายภาพต่อทรัพย์สินต่างๆ ที่จำเป็นต้องใช้เงินเพื่อซ่อมแซมหรือสร้างขึ้นมาใหม่ โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศเปราะบางที่ขาดแคลนเงินทุน

ตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน เงินทุนสำหรับแก้ไขปัญหาโลกรวนนั้นจะมุ่งเน้นนำไปใช้เพื่อลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ออกสู่ชั้นบรรยากาศ ขณะที่เงินทุนราว 1 ใน 3 จะถูกจัดสรรไปยังโครงการต่างๆ ที่มุ่งช่วยเหลือชุมชนให้สามารถปรับตัวเพื่อเตรียมรับมือกับผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตข้างหน้า

แต่สำหรับเงินชดเชยด้าน Loss and Damage นั้นจะต่างออกไป เพราะจะเป็นเงินก้อนที่จัดสรรมาเพื่อชดเชยค่าความเสียหายให้กับประเทศต่างๆ ที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงหรือปรับตัวต่อผลพวงจากภาวะโลกรวนได้โดยเฉพาะ

อย่างไรก็ตาม ตอนนี้นานาประเทศยังไม่สามารถบรรลุข้อตกลงได้ว่า สิ่งใดบ้างที่ควรนับเป็น ‘ความสูญเสียและความเสียหาย’ ที่เกิดขึ้นจากภัยพิบัติด้านสภาพอากาศ เพราะการกำหนดขอบเขตของความเสียหายนั้นทำได้ยาก เนื่องจากมีทั้งความสูญเสียในแง่เศรษฐกิจ เช่น ความเสียหายที่เกิดกับสภาพชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนหรืออาคารบ้านเรือนต่างๆ รวมถึงความสูญเสียและความเสียหายนอกภาคเศรษฐกิจ เช่น การที่มีคนเสียชีวิต หรือระบบนิเวศทางธรรมชาติล่มสลายอย่างถาวร

เมื่อเดือนมิถุนายน 55 ประเทศกลุ่มเปราะบางได้เปิดเผยรายงานว่า มูลค่าความสูญเสียที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศในช่วง 20 ปีที่ผ่านมารวมกันแล้วคาดว่าอยู่ที่ราว 5.25 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือมากถึง 20% ของ GDP ของประเทศทั้งหมดรวมกัน ขณะที่ผลการวิจัยบางส่วนชี้ว่า ภายในปี 2030 มูลค่าความสูญเสียอาจพุ่งแตะ 5.80 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี

ใครต้องจ่าย?

คำถามนี้เป็นประเด็นที่กำลังถกเถียงกันอย่างมาก

ในฝั่งของประเทศในกลุ่มเปราะบางและนักเคลื่อนไหวด้านสิ่งแวดล้อมมองว่า ประเทศร่ำรวยเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้เกิดปัญหาโลกรวน เนื่องจากมีอัตราการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สูงเป็นประวัติการณ์ต่อเนื่องมานานหลายปี พวกเขาจึงสมควรที่จะต้องจ่ายเงินค่าชดเชยให้กับประเทศกำลังพัฒนา ที่มียอดการปล่อยคาร์บอนต่ำกว่ามาก

ยกตัวอย่างเช่น มัลดีฟส์ มียอดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพียง 0.03% ของโลก แต่ระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้นนั้นสร้างความเสี่ยงอย่างมากให้กับประชาชน เพราะ 4 ใน 5 ของหมู่เกาะในประเทศสูงเหนือระดับน้ำทะเลแค่เมตรเดียว

อีกตัวอย่างที่ชัดเจนคือทวีปแอฟริกา ซึ่งมีอัตราการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแค่ 3.8% ของโลก แต่กลับเป็นภูมิภาคที่มีความเปราะบางต่อผลกระทบด้านสภาพอากาศมากที่สุด รวมถึงมีปัญหาด้าน Loss and Damage ที่หนักหนาด้วย

นอกจากนี้ยังมีกลุ่มประชาสังคมบางส่วนที่เรียกร้องให้มีการเก็บภาษีอุตสาหกรรมที่ปล่อยมลพิษสูง เช่น ภาคการบิน และบริษัทด้านพลังงานฟอสซิล เพื่อช่วยเหลือประเทศที่ได้รับผลกระทบ

อะไรคืออุปสรรค?

อย่างไรก็ตาม มีประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศที่แสดงความกังวลเกี่ยวกับการจัดตั้งเงินทุนดังกล่าว รวมถึงขอบเขตความรับผิดชอบในการจ่ายเงินชดเชยด้าน Loss and Damage ที่คาดว่าจะมีค่าใช้จ่ายพุ่งแตะ 1 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐภายในปี 2050

นักการเมืองบางคนกังวลว่า การแสดงความรับผิดชอบในการจ่ายเงินชดเชยดังกล่าวอาจนำไปสู่การฟ้องร้องของบรรดาประเทศยากจน รวมถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในประเทศ

ขณะที่ผู้เชี่ยวชาญบางส่วนโต้ว่า การหารือด้านสภาพภูมิอากาศในเวทีระดับโลกได้ก้าวข้ามเรื่องการจ่ายเงินชดเชยไปตั้งแต่ปี 2015 แล้ว ซึ่งปัจจุบันจะเน้นไปที่การเตรียมการสนับสนุนด้านเทคนิคและการเงินมากกว่า

ขณะเดียวกัน ประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ขนาดใหญ่หลายประเทศก็มีส่วนต้องรับผิดชอบต่อสัดส่วนการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เพิ่มขึ้น ซึ่งถึงแม้ประเทศเหล่านี้จะสนับสนุนการเรียกร้องให้จ่ายเงินชดเชยก็จริง แต่พวกเขาก็ต้องเผชิญกับคำถามเกี่ยวกับสถานการณ์ปัจจุบัน รวมถึงกิจกรรมในอนาคตที่อาจนำไปสู่ภาวะโลกร้อนด้วยเช่นกัน

ในท้ายที่สุด หากประเทศต่างๆ เห็นพ้องให้มีการจัดตั้งกองทุนขึ้นมาจริง ก็จะต้องมีกระบวนการหารือเพื่อกำหนดแนวทางที่ชัดเจนอีกหลายอย่าง เช่น แหล่งที่มาของเงินทุน ประเทศร่ำรวยแต่ละชาติควรต้องจ่ายเท่าไร ประเทศใดบ้างที่เข้าเกณฑ์รับเงินดังกล่าว หรือภัยพิบัติใดที่นับว่าจะต้องมีการจ่ายเงินชดเชยให้

ซึ่งในการประชุมด้านสภาพอากาศเมื่อปีที่ผ่านมานั้น สหภาพยุโรปและสหรัฐฯ ได้คัดค้านข้อเสนอที่จะให้มีการจัดตั้งเงินทุนดังกล่าว แต่ก็ได้เห็นพ้องที่จะ ‘เปิดการเจรจา’ แม้จะไม่มีการระบุเป้าหมายที่ชัดเจน อย่างไรก็ดี ในช่วงเดือนตุลาคมที่ผ่านมา สหรัฐฯ และสหภาพยุโรป ได้ส่งสัญญาณเปิดกว้างเกี่ยวกับการเจรจาเรื่องเงินชดเชย Loss and Damage มากขึ้นในการประชุม COP27 ปีนี้ แต่ก็ยังระมัดระวังที่จะเลี่ยงการจัดตั้งกองทุนโดยตรง

ปัจจุบันมีรัฐบาลเพียงไม่กี่ประเทศที่ให้คำมั่นสัญญาว่าจะจ่ายเงินชดเชยความเสียหายจากสภาพอากาศ ซึ่งได้แก่ เดนมาร์ก สกอตแลนด์ รวมถึงภูมิภาควอลโลเนีย (Wallonia) ของเบลเยียม ซึ่งถึงแม้ยอดเงินจะจำนวนไม่มากนัก แต่ก็ถือเป็นการแสดงออกเชิงสัญลักษณ์ที่มีความก้าวหน้ามากขึ้นกว่าที่เคย

นอกจากนี้ เงินทุนของ UN และจากธนาคารเพื่อการพัฒนาบางแห่ง ก็ช่วยให้หลายประเทศสามารถรับมือกับความสูญเสียและความเสียหายอยู่บ้าง แม้จะไม่ได้มีการประกาศอย่างเป็นทางการว่านำไปใช้เพื่อเป้าหมายดังกล่าว

จะเกิดอะไรขึ้นในการประชุม COP27?

สำหรับการประชุมปีนี้ บรรดาประเทศกำลังพัฒนาได้เสนอให้ที่ประชุมหยิบยกประเด็นด้านการชดเชยความสูญเสียและความเสียหายเป็นหนึ่งในวาระสำคัญ และหวังว่าจะสามารถร่วมกันเรียกร้องให้มีการจัดตั้งกองทุนนี้ขึ้นอย่างเป็นทางการได้ในการประชุม COP27

ตัวอย่างของประเทศที่เรียกร้องให้มีการจัดตั้งกองทุน ได้แก่ มัลดีฟส์ จาเมกา รวมถึงจีน ซึ่งรายท้ายสุดนี้เป็นประเทศที่ปล่อยคาร์บอนสูงเป็นอันดับ 2 ของโลก ในประเด็นนี้เจ้าหน้าที่ของยุโรปบางคนได้แย้งว่า จีนเป็นชาติที่ควรออกมาจัดสรรเงินทุนช่วยเหลือประเทศอื่นด้วย ไม่ใช่รับบทเป็นผู้เรียกร้องอย่างประเทศกลุ่มเปราะบาง

ด้วยความที่ยังหาฉันทามติเกี่ยวกับลักษณะของกองทุนไม่ลงตัว ฉะนั้นถึงแม้จะสามารถผลักดันให้มีการจัดตั้งกองทุนได้ในการประชุม COP27 แต่ก็คงจะต้องใช้เวลาอีก 2-3 ปีกว่าที่จะมีการกระจายเงินทุนออกไปให้กับประเทศที่ได้รับผลกระทบ

ด้านกลุ่มรัฐเกาะขนาดเล็ก (Alliance of Small Island States) เสนอว่า ที่ประชุม COP27 ควรบรรลุข้อตกลงร่วมกันเพื่อจัดตั้ง ‘กองทุนตอบสนอง’ โดยมี UN เป็นเจ้าภาพ เพื่อระดมเงินทุนจากหลายๆ แหล่งนำไปมอบให้กับประเทศที่ได้รับผลกระทบ

ส่วนในฝั่งของสหภาพยุโรปได้เสนอแนะให้จัดสรรงบประมาณในกองทุนระหว่างประเทศที่มีอยู่แล้ว เพื่อจัดการกับการสูญเสียและความเสียหาย แทนที่จะเปิดตัวกองทุนใหม่

อย่างไรก็ตาม ผู้เชี่ยวชาญบางคนแย้งว่า หากไม่จัดตั้งกองทุนใหม่ออกมาให้รูปธรรม ก็จะมีปัญหาเรื่องของความล่าช้าในการเบิกจ่าย ซึ่งไม่ทันการณ์สำหรับประเทศที่ต้องการความช่วยเหลือเร่งด่วน

แฟ้มภาพ: DisobeyArt Via Shutterstock

อ้างอิง: