‘The time to repair the roof is when the sun is shining.’
John F. Kennedy
การปฏิรูปทางเศรษฐกิจเป็นประเด็นเชิงนโยบายที่อยู่กับเศรษฐกิจไทยมาอย่างยาวนาน เราพูดคุยกันถึงการปฏิรูปทุกครั้งที่เราเห็นแนวโน้มการเติบโตทางเศรษฐกิจชะลอลงในระยะยาว และพูดคุยกันทุกครั้งที่เกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจ เพราะเมื่อเศรษฐกิจหดตัว เราจะมองเห็น ‘ความอ่อนแอ’ ของเศรษฐกิจไทยที่ลดทอนความสามารถในการรองรับวิกฤตและการฟื้นตัวหลังจากวิกฤตสิ้นสุดลง
เช่นเดียวกันกับวิกฤตการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา (โควิด-19) รอบล่าสุด การระบาดและการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ตามมาส่งผลให้เศรษฐกิจไทยหดตัวอย่างรุนแรง โดยเฉพาะผลกระทบต่อผู้มีรายได้น้อยและธุรกิจขนาดเล็กที่ ‘ขาดทุนทางเศรษฐกิจ’ อันเปรียบเสมือนภูมิคุ้มกันต่อวิกฤต เราจึงเห็นการเติบโตทางเศรษฐกิจที่มีลักษณะคล้ายตัวอักษร K ที่ผู้มีรายได้สูงฟื้นตัวเร็ว ขณะที่ผู้มีรายได้น้อยจะได้รับผลกระทบรุนแรงกว่าและฟื้นตัวช้ากว่า ภาพดังกล่าวเน้นย้ำความเข้าใจที่เรามีร่วมกันมาตลอดว่าเศรษฐกิจไทยยังมี ‘ข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง’ หลายประการที่จำเป็นต้องฟื้นฟู
ทำไมการปฏิรูปที่จำเป็นหลายโครงการยังไม่เกิดขึ้นในประเทศไทย?…
…และทำไมการปฏิรูปที่เริ่มแล้วถึงขาดความต่อเนื่อง?
ในบทความฉบับนี้ เราจะพูดคุยกันถึงกุญแจสู่ความสำเร็จในการปฏิรูปผ่านมุมมองทางเศรษฐศาสตร์และประสบการณ์การปฏิรูปในต่างประเทศ โดยจะพูดคุยกันถึงคุณลักษณะอันเป็นรากฐานของการปฏิรูปที่ดีภายใต้รากฐานที่ดี เราจะพูดคุยกันต่อถึงหลักการและข้อจำกัดในการออกแบบการปฏิรูป เพื่อให้การปฏิรูปเริ่มได้จริง มีความต่อเนื่อง และก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด
การปฏิรูปเศรษฐกิจจากมุมมองของสินค้าสาธารณะ
การปฏิรูปทางเศรษฐกิจ หมายถึง การปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางเศรษฐกิจโดยเฉพาะโครงสร้างเชิงสถาบัน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานของระบบเศรษฐกิจและกระจายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้ทั่วถึงขึ้น โครงสร้างเชิงสถาบันส่งผลต่อแรงจูงใจและเงื่อนไขของคนในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะโครงสร้างเชิงสถาบันที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจจะช่วยสนับสนุนการทำงานของตลาดและลดผลกระทบจากความล้มเหลวของกลไกตลาด
Olstrom Gibson Shivakumar and Andersson (2001) อธิบายว่าการปฏิรูปมาจากการตัดสินใจร่วมกันของคนในระบบเศรษฐกิจ (Collective Action) การปฏิรูปที่ประสบความสำเร็จมีที่มาจากความต้องการร่วมกันและการมีส่วนร่วมของคนส่วนใหญ่ งานศึกษาของ OECD (2010) พบว่าการปฏิรูปภายในกลุ่มประเทศ OECD ที่ประสบความสำเร็จมีลักษณะร่วมกันคือ ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างมากในการกำหนดเป้าหมาย ออกแบบ และขับเคลื่อนการปฏิรูป โดยการมีส่วนร่วมมีความสำคัญมากเป็นพิเศษสำหรับการปฏิรูปที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อคนจำนวนมาก อาทิ การปฏิรูปตลาดแรงงาน และการปฏิรูประบบประกันสังคม
เนื่องจากการปฏิรูปเป็น Collective Action เราจึงสามารถจัดการปฏิรูปเป็นสินค้าสาธารณะได้ เราเคยพูดคุยกันในบทความเรื่อง Platform of the People: แพลตฟอร์มดิจิทัลของประชาชนเพื่อการให้บริการสาธารณะ ว่าสินค้าสาธารณะที่เหมาะสมจะเกิดขึ้นได้หากคนในระบบเศรษฐกิจสามารถแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับความต้องการซื้อขายสินค้าสาธารณะระหว่างกันได้อย่างสมบูรณ์
สำหรับการปฏิรูป ความสมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสารเกิดจากการสื่อสารที่ดีระหว่างผู้ปฏิรูปกับคนในระบบเศรษฐกิจซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การสื่อสารที่ดีช่วยให้ผู้ปฏิรูปสามารถตั้งเป้าหมายและเรียงลำดับความสำคัญของการปฏิรูปตามความต้องการของคน ขณะที่ผู้ปฏิรูปสามารถสื่อสารถึงความมุ่งมั่นและความต่อเนื่องของการปฏิรูปเพื่อขอแรงสนับสนุนจากคนในระบบเศรษฐกิจ
ความท้าทายของการปฏิรูปจากความไม่เสมอกัน 2 ประการ
ประการแรก คือ ความไม่เสมอกันระหว่างผู้ที่ได้รับและผู้ที่เสียประโยชน์จากการปฏิรูป การปฏิรูปส่วนใหญ่มีวัตถุประสงค์เพื่อขับเคลื่อนให้เกิดการจัดสรรทรัพยากรขึ้นใหม่ เพื่อให้คนได้รับทรัพยากรอย่างเท่าเทียมกันมากขึ้น ดังนั้นการปฏิรูปจึงมีทั้งคนที่ได้และเสียประโยชน์ในระยะสั้น เราสามารถแบ่งผู้เสียประโยชน์ออกเป็น 2 กลุ่ม คือ
- กลุ่มผลประโยชน์เดิม หมายถึง ผู้มีรายได้สูงหรือกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ที่ได้รับประโยชน์จากโครงสร้างทางเศรษฐกิจแบบเดิม ทฤษฎีและข้อมูลจริงระบุว่ากลุ่มผลประโยชน์มีแรงจูงใจที่จะแทรกแซงการปฏิรูปผ่านอิทธิพลทางเศรษฐกิจและการเมือง กลุ่มผลประโยชน์เดิมมีอิทธิพลต่อการริเริ่มและความต่อเนื่องของการปฏิรูปอย่างมาก เพราะผู้ขับเคลื่อนการปฏิรูปส่วนใหญ่เป็นข้าราชการทางการเมืองที่ได้รับการสนับสนุนจากกลุ่มผลประโยชน์ (Waterbury, 1989) ดังนั้นการปฏิรูปจึงต้องคำนึงถึงการจูงใจให้กลุ่มผลประโยชน์เดิมยอมรับและสนับสนุนการปฏิรูป
- ผู้ที่ขาดความสามารถในการปรับตัว การปฏิรูปบางประเภท (อาทิ การเพิ่มประสิทธิภาพของกลไกตลาด) ผลักดันให้ผู้มีรายได้น้อยหรือธุรกิจขนาดเล็กออกจากตลาด และจูงใจให้พัฒนาตนเองเพื่อกลับเข้าสู่ตลาดอีกครั้ง อย่างไรก็ดี ผู้มีรายได้น้อยมักขาดโอกาสในการสะสมทุนทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นฐานในการปรับตัว ผู้มีรายได้น้อยจึงได้รับผลกระทบจากการปฏิรูปโดยไม่มีภูมิคุ้มกัน ทั้งนี้คนกลุ่มนี้เป็นประชากรกลุ่มใหญ่ของประเทศ การปฏิรูปจึงต้องอาศัยแรงสนับสนุนจากคนกลุ่มนี้เช่นกัน
ประการที่สอง คือ ความไม่เสมอกันระหว่างเงื่อนเวลาในการจ่ายต้นทุนกับการรับประโยชน์จากการปฏิรูป โดยการปฏิรูปส่วนใหญ่มีต้นทุนจำนวนมากที่ต้องจ่ายทันที ทั้งต้นทุนทางบัญชีและค่าเสียโอกาสจากการที่ผู้ปฏิรูปสามารถโยกย้ายทรัพยากรไปใช้ในการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจในระยะสั้น ในทางตรงกันข้าม การปฏิรูปไม่ได้เกิดผลประโยชน์ทันที คนในระบบเศรษฐกิจจำเป็นต้องคาดการณ์ถึงผลประโยชน์ของการปฏิรูปภายใต้ความไม่แน่นอนที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต งานศึกษาของ Fernandez and Rodrik (1991) พบว่าผลประโยชน์ที่ไม่แน่นอนทำให้มีคนสนับสนุนการปฏิรูปน้อยลง แม้กระทั่งคนที่จะได้รับผลประโยชน์ในอนาคตก็อาจไม่มั่นใจที่จะสนับสนุน งานศึกษาดังกล่าวยังพบว่าความไม่แน่นอนของผลประโยชน์เป็นปัจจัยสำคัญที่ชะลอการเปิดเสรีทางการค้าในประเทศกำลังพัฒนา (ในอดีต) หลายประเทศ อาทิ เกาหลีใต้ในช่วงต้นทศวรรษที่ 1960 และชิลีในช่วงทศวรรษที่ 1970
ความไม่เสมอกันระหว่างเงื่อนเวลาในการจ่ายต้นทุนและการรับประโยชน์สร้างความท้าทายให้กับผู้ปฏิรูปที่ตกอยู่ภายใต้วัฏจักรทางการเมือง ผู้ปฏิรูปส่วนใหญ่เป็นข้าราชการทางการเมืองที่ขึ้นและลงจากตำแหน่งตามวัฏจักรของการเลือกตั้ง จึงมีแรงจูงใจที่เปลี่ยนแปลงไปตามวัฏจักร ความท้าทายอยู่ที่ว่าระยะเวลาในการปฏิรูปมักยาวกว่าหนึ่งรอบวัฏจักรการเลือกตั้ง ส่งผลให้แรงจูงใจทางการเมืองกับการปฏิรูปเหลื่อมกัน โดยข้าราชการทางการเมืองไม่มีแรงจูงใจที่จะขับเคลื่อนการปฏิรูปในระยะยาว นอกจากนี้ในช่วงก่อนการเลือกตั้ง ข้าราชการทางการเมืองอาจให้ความสำคัญกับการดำเนินนโยบายระยะสั้นที่เห็นผลเร็วเพื่อสร้างความนิยมทางการเมือง ส่งผลให้การปฏิรูปขาดความต่อเนื่อง
รากฐานของการปฏิรูปที่สัมฤทธิผล: คุณลักษณะ 3 ประการของการปฏิรูปที่เอาชนะความไม่เสมอกัน 2 ประการ
จากความไม่เสมอกัน 2 ประการข้างต้น การปฏิรูปที่สัมฤทธิผลควรมีลักษณะ 3 ประการดังต่อไปนี้
ประการแรก การปฏิรูปมาจากการยินยอมและการมีส่วนร่วมอย่างทั่วถึงของคนในระบบเศรษฐกิจ (OECD, 2010) โดยการมีส่วนร่วมจะเกิดขึ้นได้หากผู้ปฏิรูปและคนในระบบเศรษฐกิจมีแรงจูงใจและกลไกในการสื่อสารและทำงานร่วมกัน ทั้งการร่วมงานภายในหน่วยงานรัฐและความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับเอกชน ทั้งนี้การสื่อสารมีความจำเป็นอย่างมากในการปรับแรงจูงใจของคนในระบบเศรษฐกิจทุกคนให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน โดยเฉพาะกลุ่มผลประโยชน์เดิม
ประการที่สอง ผู้ปฏิรูปมีแรงจูงใจที่จะริเริ่มและขับเคลื่อนการปฏิรูปจนเสร็จสิ้น โดยแรงจูงใจในการปฏิรูปควรอยู่เหนือวัฏจักรทางเศรษฐกิจและวัฏจักรทางการเมือง นอกจากนี้ผู้ขับเคลื่อนการปฏิรูปควรมีอำนาจในการดำเนินการปฏิรูป (Bates and Krueger, 1993) ทั้งอำนาจในการประสานให้เกิดความร่วมมือระหว่างหน่วยงานภาครัฐและเอกชน การคานอำนาจกับกลุ่มผลประโยชน์ ตลอดจนความน่าเชื่อถือในการสื่อสารกับคนในระบบ
ประการที่สาม มีเครื่องมือปฏิรูปที่หลากหลายให้ผู้ปฏิรูปเลือกใช้ตามความเหมาะสม มีทรัพยากรทางเศรษฐกิจเพียงพอสำหรับการปฏิรูปโดยไม่ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อฐานะทางการคลังหรือเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และมีหน่วยปฏิบัติการที่มีแรงจูงใจและมีกำลังในการขับเคลื่อนการปฏิรูปในระดับปฏิบัติการ
ออกแบบและขับเคลื่อนการปฏิรูปให้สัมฤทธิผล
เมื่อระบบเศรษฐกิจมีกลไกการปฏิรูปที่มีคุณลักษณะ 3 ประการข้างต้นแล้ว ผู้ปฏิรูปสามารถออกแบบและขับเคลื่อนการปฏิรูปโดยใช้หลักการทางทฤษฎีและประสบการณ์ต่างประเทศดังต่อไปนี้
การเรียงลำดับความสำคัญ ผู้ปฏิรูปควรเรียงลำดับความสำคัญของโครงการปฏิรูปตามผลประโยชน์และต้นทุนทั้งในระยะสั้นและในระยะยาว โดยให้ความสำคัญกับโครงการที่มีผลประโยชน์ส่วนเพิ่มมากกว่าต้นทุนส่วนเพิ่มมากที่สุด โครงการปฏิรูปที่ส่งผลต่อโครงสร้างทางเศรษฐกิจโดยรวม (อาทิ การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของภาครัฐ และกลไกการทำงานของตลาดสินค้าและตลาดแรงงาน) ส่งผลกระทบต่อคนจำนวนมาก และเป็นเงื่อนไขจำเป็นต่อการปฏิรูปอื่น จึงมักมีผลประโยชน์สุทธิสูงกว่า
Rodrik (1992) เสนอวิธีการเรียงลำดับโครงการตามสัดส่วนระหว่าง ‘ประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้น’ กับ ‘การจัดสรรผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจใหม่’ ซึ่งเป็นดัชนีที่ชี้วัดแรงต้านจากกลุ่มผลประโยชน์เดิม โดยประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้นวัดจากการเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้น ขณะที่การจัดสรรผลประโยชน์ใหม่วัดจากการกระจายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ตัวอย่างของการปฏิรูปที่มีสัดส่วนประสิทธิภาพต่อการจัดสรรใหม่สูงคือการปฏิรูปการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐ
ผู้ปฏิรูปยังสามารถจับคู่ระหว่างการปฏิรูป หรือจับคู่การปฏิรูปกับการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะสั้นเพื่อเพิ่มผลสัมฤทธิ์ เช่น ผู้ปฏิรูปสามารถจับคู่การปฏิรูปการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจที่เพิ่มประสิทธิภาพได้เร็วกว่าและมีแรงต้านจากกลุ่มผลประโยชน์มากกว่า กับการปรับโครงสร้างเชิงสถาบันของตลาดสินค้าเพื่อส่งเสริมการแข่งขัน ซึ่งจะมีแรงต้านจากกลุ่มผลประโยชน์น้อยกว่า การปฏิรูปทั้งสองแบบจะชดเชยต้นทุนของกันและกัน
จังหวะเวลา Haggard and Webb (1993) สำรวจพบว่า การปฏิรูปที่ประสบความสำเร็จมักเริ่มต้นหลังการเลือกตั้ง เพราะผู้ปฏิรูปที่เข้ารับตำแหน่งต่อจากคณะบริหารชุดเดิมที่ล้มเหลวในการบริหารเศรษฐกิจสามารถใช้ความล้มเหลวดังกล่าวเพื่อจูงใจให้คนในระบบเศรษฐกิจสนับสนุนการปฏิรูป งานศึกษาของ OECD (2010) ยังแนะนำให้เริ่มปฏิรูปในช่วงวิกฤตทางเศรษฐกิจและดำเนินการต่อเนื่องมาในช่วงที่เศรษฐกิจฟื้นตัว เพราะเป็นจังหวะเวลาที่ดีที่จะชี้ปัญหาเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจและสร้างการยอมรับจากคนในระบบเศรษฐกิจ
ความเร็ว งานศึกษาส่วนใหญ่ชี้ว่าการเร่งปฏิรูปช่วยเพิ่มโอกาสที่การปฏิรูปจะสัมฤทธิผล เพราะการเร่งความเร็วช่วยให้คนในระบบเศรษฐกิจเห็นประโยชน์ของการปฏิรูปเร็วขึ้น ซึ่งจะจูงใจให้คนสนับสนุนการปฏิรูปมากขึ้นด้วย Rodrik (1989) ชี้ว่าการเร่งปฏิรูปสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชน ซึ่งจำเป็นอย่างยิ่งต่อโครงการที่ใช้เวลานานและมีความไม่แน่นอนสูง ในทางตรงกันข้าม หากผู้ปฏิรูปไม่ได้แสดงเจตนารมณ์ที่ชัดเจน การปฏิรูปจะไม่ได้รับการสนับสนุนมากพอและมีโอกาสล้มเหลวสูง การเร่งปฏิรูปเป็นเบื้องหลังความสำเร็จของการปฏิรูปเพื่อสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในอิสราเอลในปี 1985 และการเปิดเสรีทางการค้าของตุรกีในปี 1980
อย่างไรก็ตาม การเร่งปฏิรูปจะประสบความสำเร็จก็ต่อเมื่อผู้ปฏิรูปสื่อสารถึงประโยชน์และต้นทุนของการปฏิรูปกับประชาชนอย่างชัดเจนและต่อเนื่อง มิฉะนั้นคนในระบบเศรษฐกิจอาจไม่มั่นใจว่าการปฏิรูปจะคุ้มค่าหรือไม่ และอาจไม่สนับสนุนการปฏิรูป นอกจากนี้หากปฏิรูปโดยข้ามขั้นตอนสำคัญ หรือไม่รอให้คนในระบบเศรษฐกิจปรับตัวตาม คนก็อาจไม่สนับสนุนการปฏิรูปเช่นกัน
การช่วยเหลือผู้เสียประโยชน์จากการปฏิรูป ประสบการณ์การปฏิรูปในต่างประเทศชี้ว่า การช่วยเหลือผู้เสียประโยชน์จากการปฏิรูปช่วยป้องกันไม่ให้มีคนในระบบเศรษฐกิจคนใดถูกทอดทิ้งภายหลังกระบวนการปฏิรูป และช่วยจูงใจให้คนในระบบเศรษฐกิจสนับสนุนการปฏิรูปมากขึ้น
ประสบการณ์ต่างประเทศระบุว่า ผู้ปฏิรูปไม่ควรให้การชดเชยโดยตรงที่อาจบิดเบือนกลไกตลาด ซึ่งจะลดทอนประสิทธิผลของการปฏิรูปหรือสร้างปัญหาเชิงโครงสร้างอื่นๆ ตามมา ดังจะเห็นจากตัวอย่างของการปฏิรูปเศรษฐกิจในตุรกีในช่วงทศวรรษที่ 1980 ภาครัฐชดเชยให้กับเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ โดยการปรับเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำและอุดหนุนราคาสินค้าเกษตรซึ่งบิดเบือนกลไกตลาด ส่งผลให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างในตลาดสินค้าและซ้ำเติมฐานะทางการคลัง ขณะที่เกษตรกรเองก็ไม่ได้สนับสนุนรัฐบาลในการเลือกตั้งที่ตามมา
วิธีการที่เหมาะสมกว่าคือการชดเชยทางอ้อมผ่านทางการให้โอกาสทางเศรษฐกิจ และสร้างแรงจูงใจที่เหมาะสมให้กับผู้ที่เสียประโยชน์ ยกตัวอย่างเช่นการปฏิรูปทางเศรษฐกิจของสเปนในช่วงทศวรรษที่ 1980 รัฐบาลสเปนชดเชยให้ผู้ที่เสียประโยชน์โดยการมอบโอกาสในการเข้าถึงบริการสาธารณสุขและการศึกษาอย่างทั่วถึงขึ้น และขยายขอบเขตของระบบประกันสังคมให้ครอบคลุมผู้มีรายได้น้อยจำนวนมากขึ้น การชดเชยในลักษณะนี้ไม่บิดเบือนกลไกตลาด แต่ช่วยให้ผู้มีรายได้มีโอกาสสร้างภูมิคุ้มกันทางเศรษฐกิจที่จะช่วยให้พวกเขาสามารถปรับตัวตามการปฏิรูปได้ดียิ่งขึ้น
การปฏิรูปจะสัมฤทธิผล หากระบบเศรษฐกิจมีโครงสร้างแรงจูงใจและเงื่อนไขที่เหมาะสม
โดยสรุป จากการถอดทฤษฎีและบทเรียนจากการปฏิรูปในต่างประเทศ การปฏิรูปเศรษฐกิจไทยจะสัมฤทธิผลได้ภายใต้แรงจูงใจและเงื่อนไขที่จัดสรรอำนาจให้กับผู้ปฏิรูปอย่างเหมาะสม มีการสื่อสารและการมีส่วนร่วมจากคนในระบบเศรษฐกิจอย่างทั่วถึง และมีเครื่องมือปฏิรูปครบถ้วน ภายใต้ชุดแรงจูงใจและเงื่อนไขนี้ ผู้ปฏิรูปของไทยจะมีกำลังและความยืดหยุ่นในการออกแบบการปฏิรูปให้เหมาะสมกับบริบททางเศรษฐกิจของไทย และสามารถขับเคลื่อนการปฏิรูปให้สัมฤทธิผล
คำถามที่สำคัญคือระบบเศรษฐกิจและสังคมของไทยมีแรงจูงใจและเงื่อนไขที่เหมาะสมกับการปฏิรูปหรือไม่ ไทยขาดแรงจูงใจและเงื่อนไขแบบใด และเราจะปรับเปลี่ยนแรงจูงใจและเงื่อนไขในการปฏิรูปอย่างไร เพื่อให้เศรษฐกิจไทยสามารถปฏิรูปเศรษฐกิจได้อย่างสัมฤทธิผล
เรามาหาคำตอบร่วมกันในบทความฉบับต่อไปครับ
ช่องทางติดตาม THE STANDARD WEALTH
Twitter: twitter.com/standard_wealth
Instagram: instagram.com/thestandardwealth
Official Line: https://lin.ee/xfPbXUP
