เปิดพิกัดโซนนิ่ง กทม. และ ช่องโหว่เลี่ยงบาลี เมื่อกฎหมายล้าหลังเอื้อผับบาร์แปลงร่างเป็นร้านอาหาร

โศกนาฏกรรมเพลิงไหม้สถานบันเทิงในเขตลาดพร้าวที่คร่าชีวิตผู้คนไปมากกว่า 30 ราย ไม่เพียงแต่สร้างความโศกเศร้าให้กับสังคมไทย แต่ยังส่งสัญญาณเตือนภัยครั้งสำคัญถึงโครงสร้างการควบคุมความปลอดภัยและกลไกทางกฎหมายของกรุงเทพมหานคร

คำถามสำคัญที่เกิดขึ้นคือ สถานบันเทิงขนาดใหญ่เช่นนี้ไปตั้งอยู่ในจุดเกิดเหตุได้อย่างไร? ทั้งที่กรุงเทพมหานครมีกฎหมายจัดระเบียบพื้นที่ หรือ โซนนิ่ง (Zoning)ที่ประกาศใช้อย่างเข้มงวด

THE STANDARD พาไปพิจารณาตัวบทกฎหมายผังเมือง พร้อมวิเคราะห์ช่องโหว่ความล้าสมัย ของพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 ที่กลายเป็นเครื่องมือให้ผู้ประกอบการ ‘เลี่ยงบาลี’ แปลงสภาพผับบาร์ให้กลายเป็นเพียง ‘ร้านอาหารทั่วไป’ เพื่อหลุดพ้นจากทุกข้อจำกัดด้านความปลอดภัย จนนำมาสู่โศกนาฏกรรมที่ไม่ควรเกิดขึ้น

เปิดพิมพ์เขียว ‘โซนนิ่งสถานบริการ’ กทม. อนุญาตจริงแค่ 3 จุด

ตามกฎหมายปัจจุบัน กรุงเทพมหานครไม่ได้อนุญาตให้มีการตั้งสถานบริการ ได้ตามใจชอบ หากพิจารณาตาม พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตพื้นที่เพื่อการอนุญาตให้ตั้งสถานบริการในท้องที่กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2545 ได้มีการตีเส้นทางภูมิศาสตร์กำหนดพื้นที่โซนนิ่งไว้เพียง 3 บริเวณหลักเท่านั้น ได้แก่

บริเวณที่ 1 (ย่านพัฒน์พงษ์): ครอบคลุมแนวเขตบริเวณถนนนเรศ, ถนนสุรวงศ์, ถนนพระรามที่ 4, ถนนสีลม และถนนนราธิวาสราชนครินทร์

บริเวณที่ 2 (ย่านเพชรบุรีตัดใหม่): ครอบคลุมแนวเขตบริเวณถนนเพชรอุทัย, ทางพิเศษศรีรัช, คลองแสนแสบ, คลองบางกะปิ และถนนเพชรบุรีตัดใหม่

บริเวณที่ 3 (ย่านรัชดาภิเษก): ครอบคลุมแนวเขตบริเวณถนนลาดพร้าว, ถนนรัชดาภิเษก, ถนนพระราม 9 และถนนอโศก-ดินแดง

แม้พิกัดเพลิงไหม้ครั้งล่าสุดจะอยู่ในเขตลาดพร้าว และบริเวณที่ 3 จะครอบคลุมถนนลาดพร้าวบางส่วน แต่อาคารที่เกิดเหตุกลับตั้งอยู่ลึกเข้าไปในย่านชุมชน ซึ่งไม่ได้อยู่ในแนวเขตเศรษฐกิจของสถานบันเทิงตามโซนนิ่งอย่างถูกต้อง

นิยามสถานบริการ ตามกฎหมาย… แบบไหนต้องอยู่ใต้โซนนิ่ง?

คำว่าร้านเหล้า ผับ หรือบาร์ ไม่ใช่ทุกร้านที่จะต้องเข้าโซนนิ่ง 3 แห่งข้างต้น กฎหมายจะบังคับเฉพาะสถานที่ที่ตั้งขึ้นเพื่อให้บริการโดยหวังประโยชน์ทางการค้า และมีลักษณะเฉพาะตาม พ.ร.บ. สถานบริการ พ.ศ. 2509 ต่อไปนี้

• มีการปรนนิบัติใกล้ชิด: มีอาหาร สุรา หรือเครื่องดื่มจำหน่าย โดยมีผู้บำเรอสำหรับปรนนิบัติลูกค้า หรือปล่อยให้นักร้อง นักแสดง พนักงานนั่งกับลูกค้า
• กิจกรรมคาราโอเกะเชิงพาณิชย์: มีการจัดอุปกรณ์ร้องเพลง (คาราโอเกะ) และมีพนักงานขับร้องเพลงกับลูกค้า
• มีฟลอร์เต้นรำ: มีการเต้นรำ หรือจัดให้มีการแสดงการเต้นบนเวทีหรือบริเวณโต๊ะอาหาร
• มีมหรสพยามวิกาล: มีการจัดแสดงดนตรีหรือการแสดงเพื่อการบันเทิง และ เปิดทำการหลังเวลา 24.00 น.

นอกจากนี้ ยังมีพื้นที่ต้องห้ามไว้อย่างชัดเจนว่า สถานบริการต้องไม่อยู่ใกล้ชิดวัด โรงเรียน โรงพยาบาล หรือในย่านที่ประชาชนอยู่อาศัยในลักษณะที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญ

กำแพงเหล็กชั้นที่สอง: กฎหมายผังเมืองรวม กทม.

นอกเหนือจากกฎหมายสถานบริการแล้ว กฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2556 ยังสั่งห้ามใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อตั้งสถานบริการอย่างเด็ดขาดในหลายพื้นที่ เช่น

• พื้นที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อยถึงหนาแน่นมาก (สีเหลือง, สีส้ม, สีน้ำตาล)
• พื้นที่พาณิชยกรรมบางประเภท (สีแดง พ.1 ถึง พ.4)
• พื้นที่อนุรักษ์ชนบท เกษตรกรรม และอุตสาหกรรม (สีเขียวและสีม่วง)

แท็กติก ‘แปลงร่าง’ เงื่อนไขการสลัดคราบสู่ ‘ร้านอาหารทั่วไป’

เมื่อกฎหมายโซนนิ่งและผังเมืองรวมกันอย่างหนาแน่น คำถามคือทำไมร้านเหล้ากึ่งผับบาร์จึงยังโผล่ขึ้นตามย่านชุมชนได้? คำตอบคือผู้ประกอบการเลือกที่จะไม่จดทะเบียนเป็นสถานบริการ แต่ดำเนินการในฐานะร้านอาหารทั่วไปแทน ภายใต้เงื่อนไขดังนี้

• ไม่มีพนักงานนั่งดริ้งก์หรือผู้บำเรอ
• ไม่มีการเต้นรำ
• ไม่มีคาราโอเกะแฝง
• กฎเหล็กเที่ยงคืน จะต้องปิดทำการไม่เกินเวลา 24.00 น.

หากทำตามข้อจำกัดเหล่านี้ ร้านจะถูกจัดประเภทเป็นร้านอาหาร ทันที ซึ่งได้รับสิทธิ์ในการตั้งอยู่นอกเขตโซนนิ่งได้ทั่วกรุงเทพฯ

กฎหมายผังเมืองกับความกว้างถนนหน้าร้าน และข้อยกเว้นเอื้อทุน

แม้เป็นร้านอาหาร แต่กฎหมายผังเมืองจะควบคุมสิทธิ์ผ่านความกว้างของถนนสาธารณะหน้าร้านเพื่อความปลอดภัย

• ร้านขนาดเล็ก (ไม่เกิน 100 ตร.ม.): เปิดได้แทบทุกโซนสี โดยไม่มีข้อบังคับความกว้างถนน
• ร้านขนาดกลาง (100 – 300 ตร.ม.): พื้นที่สีเหลือง ย.2 ถนนต้องกว้าง 16 ม. พื้นที่อื่นเปิดได้เลย
• ร้านขนาดค่อนข้างใหญ่ถึงใหญ่มาก: จะมีการบังคับความกว้างถนนตั้งแต่ 12 ถึง 30 เมตร ตามโซนสีที่ดิน

หากร้านตั้งอยู่ภายในระยะ 500 เมตร จากบริเวณโดยรอบสถานีรถไฟฟ้า กฎหมายจะอนุโลมให้ตั้งร้านขนาดใหญ่ได้ โดยไม่ต้องนำเกณฑ์ความกว้างของถนนมาบังคับใช้

4 ช่องโหว่ความล้าสมัยของกฎหมาย

ช่องโหว่ที่ 1: นิยามที่ไม่เท่าทันโลก ตัวบทกฎหมายผูกนิยามไว้กับยุคเก่า เมื่อผู้ประกอบการทำร้านร้านอาหารกึ่งผับ จัดเต็มแสงสีเสียง แต่เช็คบิลก่อน 24.00 น. และไม่มีเด็กดริ้งก์ ก็จะหลุดพ้นจากคำว่าสถานบริการทันที

ช่องโหว่ที่ 2: มาตรการโซนนิ่งสิ้นสภาพบังคับ เมื่อเปลี่ยนเป็นร้านอาหาร ข้อบังคับ 3 โซน (พัฒน์พงษ์, เพชรบุรีตัดใหม่, รัชดาภิเษก) ก็เป็นอัมพาต ร้านกึ่งผับจึงกระจายตัวไปตั้งตามซอกซอยได้เสรี

ช่องโหว่ที่ 3: เกราะคุ้มครองพื้นที่อ่อนไหวถูกทำลาย กฎหมายห้ามตั้งใกล้วัด โรงเรียน หรือชุมชน บังคับใช้ได้ยากขึ้นเมื่อร้านจดทะเบียนเป็นแค่ร้านอาหารทั่วไป

ช่องโหว่ที่ 4: ช่องทางพิเศษในกฎหมายผังเมือง การเว้นเกณฑ์ให้ร้านขนาดเล็ก (ไม่เกิน 100 ตร.ม.) หรือร้านในรัศมีรถไฟฟ้า 500 เมตร ทำให้เกิดอาคารพาณิชย์ในซอยแคบ เมื่อเกิดเพลิงไหม้ รถดับเพลิงจึงเข้าไม่ถึง

ความสูญเสียกว่า 30 ชีวิตไม่ใช่แค่อุบัติเหตุ แต่เกิดจากโครงสร้างทางกฎหมายที่ล้าหลัง การใช้ช่องโหว่จดทะเบียนเป็นร้านอาหาร เพื่อหนีโซนนิ่ง เป็นระเบิดเวลาที่ฝังอยู่ใน กทม. ถึงเวลาแล้วที่ภาครัฐต้องปฏิรูป พ.ร.บ. สถานบริการ พ.ศ. 2509 และทบทวนกฎหมายผังเมือง โดยพิจารณาจากความเสี่ยงและพฤติกรรมการใช้งานจริง เพื่อไม่ให้มีใครต้องมาเซ่นสังเวยให้กับช่องโหว่เหล่านี้อีกต่อไป