Data Journalism: เจาะการแก้วิกฤต PM2.5 จากการเผาภาคเกษตร ต้นเหตุเกิดจากใคร ทางออกคืออะไร?

ฤดูร้อนผ่านไปอีกปีพร้อมปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็กกว่า 2.5 ไมครอน (PM2.5) ที่ยังคงมีอยู่ ความเดิมตอนที่แล้ว THE STANDARD ชวนคุณทบทวนสถานการณ์ PM2.5 ในกรุงเทพมหานครและปริมณฑลใน 3 ฤดูหนาว และตรวจการบ้านเรื่องการแก้ไขปัญหาฝุ่นในภาคการขนส่งทางถนนและผังเมืองกันไปแล้ว

ในตอนนี้ เราอยากชวนคุณไป ‘ตรวจการบ้าน’ การแก้ปัญหา PM2.5 จาก ‘การเผาในภาคการเกษตร’ ซึ่งแม้จะไม่ใช่เพียงสาเหตุเดียวของปัญหาฝุ่นพิษและหมอกควันในไทย แต่ก็ถูกกล่าวถึงอย่างต่อเนื่องในฐานะต้นตอหนึ่งของฝุ่น PM2.5 โดยมีพืช 3 ชนิดสำคัญที่มีประเด็นเรื่องการเผา ได้แก่ อ้อย ข้าว และข้าวโพด

ข้อมูลที่ได้จากดาวเทียมในระบบ VIIRS เพื่อการติดตามจุดความร้อนบนพื้นผิวโลกบอกกับเราว่า จุดความร้อนจากพื้นที่ที่ถูกจัดว่าเป็นพื้นที่เกษตรประเภทข้าว อ้อย และข้าวโพด (พร้อมไร่หมุนเวียน) คิดเป็นอย่างน้อยร้อยละ 26.8 ของจุดความร้อนทั้งหมดในประเทศไทยในช่วง 4 เดือนแรกของปี 2564 และหากรวมจุดความร้อนจากพื้นที่เกษตรอื่นเข้าไปด้วย สัดส่วนนี้จะเพิ่มเป็นอย่างน้อยร้อยละ 35.9 หรือกว่า 1 ใน 3 ของจุดความร้อนทั้งหมด

ส่วนข้อมูลจากดาวเทียมในระบบ MODIS จะให้สัดส่วนที่มากกว่านี้ นอกจากนี้ จุดความร้อนจากพื้นที่ที่ถูกระบุเป็นนาข้าวและไร่อ้อยส่วนใหญ่นั้นเป็นพื้นที่ซึ่งเมื่อแบ่งตามความรับผิดชอบของหน่วยงานที่ดูแลแล้ว จะถือเป็นพื้นที่เกษตรและเขต สปก. (หมายถึงพื้นที่ที่สำนักงานปฏิรูปเพื่อเกษตรกรรม หรือ สปก. ได้รับมอบพื้นที่จากกรมป่าไม้ และพื้นที่ที่ สปก. จัดหามาเพื่อนำมาจัดสรรพื้นที่ให้เกษตรกร) ขณะที่จุดความร้อนจากพื้นที่ที่ถูกระบุเป็นพื้นที่ปลูกข้าวโพดและไร่หมุนเวียนส่วนใหญ่อยู่ในป่าสงวนแห่งชาติ และมักพบในภาคเหนือ

เมื่อดูแนวโน้มจากปี 2557 เป็นต้นมา แม้ว่าพื้นที่ที่เป็น ‘พื้นที่เกษตร’ ในภาคเหนือจะพบจุดความร้อนขึ้นน้อยลงในบางจังหวัด เช่น เชียงใหม่ น่าน หรือแม่ฮ่องสอน แต่สำหรับอีก 26 จังหวัดที่กรมส่งเสริมการเกษตรระบุว่ามีการเผาในพื้นที่เกษตรสูง ยังไม่เห็นความเปลี่ยนแปลงของแนวโน้มการเกิดจุดความร้อนในพื้นที่ที่ถูกจัดให้เป็น ‘พื้นที่เกษตร’ ชัดเจนนัก และบางจังหวัดกลับพบแนวโน้มการเกิดจุดความร้อนในพื้นที่ที่ถูกจัดให้เป็น ‘เขต สปก.’ สูงขึ้นด้วย ส่วนข้อมูลพื้นที่เผาไหม้ที่ได้ข้อมูลจากดาวเทียม LANDSAT-8 พบว่าในปี 2563 มี 4 จาก 9 จังหวัดภาคเหนือตอนบน* ที่มีพื้นที่เผาไหม้สะสมที่ถูกจัดเป็นพื้นที่เกษตรลดลง

ทั้งนี้ ระบบ VIIRS สามารถตรวจจับจุดความร้อนด้วยความละเอียดสูงกว่าระบบ MODIS จึงทำให้ได้จำนวนจุดความร้อนที่มากกว่า แต่ดาวเทียมในระบบ MODIS มีสองดวง จึงมีจำนวนครั้งในการโคจรผ่านประเทศไทยต่อวันที่มากกว่าดาวเทียมในระบบ VIIRS หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงใช้ประโยชน์จากข้อมูลที่มาจากสองระบบนี้ร่วมกันในการป้องกันไฟป่าให้รวดเร็วยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม จำนวน ‘จุดความร้อน’ ในที่นี้ไม่เท่ากับ ‘จำนวนพื้นที่’ ที่เกิดความร้อนจริง เพราะหากพื้นที่มีขนาดใหญ่ก็อาจตรวจจับเป็นจุดความร้อนได้หลายจุดเช่นกัน

และข้อมูลและการพูดคุยที่จะได้อ่านนับจากนี้ไป อาจทำให้เราเข้าใจปัญหา การแก้ปัญหา ตลอดจนอุปสรรคที่เกิดขึ้นในภาคการเกษตร ทั้งจากเกษตรกร เอกชน ไปจนถึงระดับนโยบายดียิ่งขึ้น

เจาะสถานการณ์การเผา ‘อ้อย-ข้าว-ข้าวโพด’

เราเริ่มต้นจากการพูดคุยกับ เอกชัย อริยมงคลชัย เลขาธิการสมาคมกลุ่มชาวไร่อ้อยเขต 7 เมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา เอกชัยบอกกับเราว่าไม่อยากให้มองว่าการเผาอ้อยเป็นต้นเหตุของปัญหาฝุ่นละอองเพียงอย่างเดียว แต่ยังมีไอเสียรถยนต์อีกด้วย เขายังระบุว่าช่วงที่ยังไม่ได้เปิดหีบอ้อย (ฤดูเปิดรับผลผลิตอ้อย) ก็มีฝุ่นละอองที่เกิดขึ้นในกรุงเทพฯ และจังหวัดใกล้เคียงเช่นกัน ส่วนช่วงของการเปิดหีบใน จ.กาญจนบุรี ก็ไม่ได้มีปริมาณฝุ่นมากนัก

“เรื่องมันเกิดจากการเผาเพราะอะไร อ้อยเราก็มีประมาณ 40-50 ล้านตัน ย้อนไปเมื่อ 5-6 ปีก่อน มันเกิดการย้าย ขยายโรงงานอย่างมโหฬาร มันก็ทำให้เกิดการส่งเสริมอ้อยขึ้นมาเป็นที่ระดับร้อยกว่าล้านตัน ทีนี้มันไม่ได้เตรียมการเอาไว้ว่าจะต้องใช้แรงงานเท่าไรในการเก็บเกี่ยวอ้อยให้ได้อ้อยสด ถ้าอ้อยอยู่ในระดับ 30-40 ล้านตัน มันก็ตัดอ้อยสดเกือบ 100% ได้ไม่ใช่ปัญหา แต่ทีนี้ พอขึ้นไป 137 เกือบ 140 ล้านตัน มันก็เก็บเกี่ยวไม่ได้ ก็ต้องใช้การเผา เพราะฤดูกาลเก็บเกี่ยวจะเริ่มตั้งแต่ปลายธันวาคมไปจนถึงมกราคม กุมภาพันธ์ มีนาคม มันจะมีเวลาไม่เกิน 4 เดือน ถ้าเมษายนปุ๊บ ฝนมาปุ๊บ ทุกอย่างจบ รถจะเข้าไปเก็บอ้อยในไร่ก็ไม่ได้แล้ว ถ้าอ้อยปริมาณมาก อ้อยไฟไหม้จะต้องมากขึ้นเป็นเงาตามตัว” เอกชัยระบุ

อย่างไรก็ตาม เรื่องนี้ THE STANDARD เคยนำเสนอไปในตอนที่ 1 ของบทความในซีรีส์นี้แล้วเกี่ยวกับผลการศึกษาแหล่งกำเนิดฝุ่นละออง และได้รายงานว่ากรมควบคุมมลพิษสามารถแยกแยะแหล่งกำเนิดฝุ่นเฉพาะช่วงเวลาได้แล้วจากการใช้แบบจำลอง โดยนำข้อมูลต่างๆ ที่เกี่ยวกับภูมิอากาศและการลอยตัวของหมอกควันเข้ามาใช้เพื่อดูการก่อตัวของฝุ่น PM2.5 ทำให้รู้ได้ว่าฝุ่นที่เกิดขึ้นในแต่ละบริเวณและช่วงเวลาน่าจะเกิดจากสาเหตุใด ดังนั้นฝุ่นในช่วงเวลาที่ต่างกันจึงไม่จำเป็นต้องมีสาเหตุอย่างเดียวกัน

เอกชัยยังบอกต่อไปว่าปัญหาคือการขาดแคลนแรงงาน เพราะคนรุ่นใหม่มักไม่นิยมทำงานลักษณะนี้

“ส่วนเราจะจ้างแพงๆ มันก็ไม่คุ้มทุนชาวไร่อีก เพราะต้นทุนเราอยู่ประมาณ 1,200 บาท อย่างปีนี้เราได้ราคาอ้อยที่ 920 บาท ปีที่แล้วเราได้ที่ 750 บาท” ซึ่งเขาขยายความว่า ด้วยราคาระดับนี้ จะมีเกษตรกรบางคนที่อยู่ได้ แต่ต้องเป็นเกษตรกรที่มีระบบการชลประทานดี ทำให้มีผลผลิตต่อตันสูงกว่าคนอื่นๆ

เขาอธิบายเหตุผลต่อไปว่าทำไมชาวไร่อ้อยยังอยู่ได้ ซึ่งสาเหตุก็คือระบบเงินอุดหนุนจากโรงงานที่ให้มาล่วงหน้า หรือที่เรียกว่า ‘เงินเกี๊ยว’ เขาบอกว่าโรงงานก็เปรียบเสมือนนายทุนให้ชาวไร่อ้อยอยู่ได้ และเมื่อแรงงานไม่มี สิ่งจำเป็นสำหรับชาวไร่อ้อยจึงกลายเป็น ‘รถตัดอ้อย’ ทว่า เงินที่รัฐจัดมาให้สำหรับการซื้อรถเหล่านี้กลับยัง ‘เข้าถึงได้ยาก’ สำหรับเกษตรกรรายย่อย

“ให้ ธกส. ผ่านเงินมาซื้อเครื่องจักร ถามว่าเครื่องจักรมันช่วยก็ได้ระดับหนึ่งเท่านั้นเพราะราคารถใหม่คันหนึ่ง 12 ล้านบาท มันจะต้องเป็นเกษตรกรรายใหญ่ๆ ที่จะมีกำลังในการซื้อ โรงงานต้องเป็นคนค้ำประกัน ถ้าเกิดว่าเป็นรายเล็กๆ โรงงานเขาจะไม่ค้ำประกัน เพราะว่าคณะรัฐมนตรีเขากำหนดเกณฑ์มาเลยว่าการจะรับประกัน ต้องให้โรงงานเป็นคนค้ำประกันเท่านั้น ทีนี้รายกลางๆ เล็กๆ ที่ปลูกอ้อยสองสามพันตัน ก็ไม่ได้รับการส่งเสริมในด้านนี้

“ถามว่าถ้าเกิดแรงงานไม่มี แล้วต้องใช้รถอีกกี่คันถึงจะตัดอ้อยในระดับร้อยล้านตัน คุณต้องใช้รถอีกสองพันคันน่ะ มันก็ไม่ใช่เรื่องง่ายๆ ในศักยภาพที่ชาวไร่อ้อยจะซื้อรถเพิ่มขึ้นมาได้ขนาดนี้” เอกชัยกล่าว

เราลองถามถึงบริการเช่ารถตัดอ้อยที่อาจจะช่วยให้เกษตรกรเข้าถึงรถตัดอ้อยได้ง่ายขึ้น เอกชัยบอกว่าบริการดังกล่าวนั้นมี แต่น้อยมาก โดยรถตัดอ้อยทั่วประเทศมีราวพันคัน ส่วนหนึ่งเป็นของชาวไร่อ้อย และอีกส่วนหนึ่งเป็นของโรงงานซึ่งมีการใช้งานเต็มที่แล้ว จึงถือว่าช่วยได้ในระดับหนึ่ง แต่เขาเชื่อว่าบริการเหล่านี้มีไม่มากรายจึงไม่สามารถช่วยอะไรได้มากนัก

เขายังยกตัวอย่างให้เราฟังว่า หากอ้อยขายได้ราคาตันละ 920 บาท ถ้าใช้การจ้างรถตัดอ้อยแล้วขนไปที่โรงงาน จะมีค่าใช้จ่ายที่เป็นต้นทุนในส่วนนี้ตกตันละ 350-400 บาท และเมื่อหักต้นทุนต่างๆ ในการปลูกที่ต้องลงทุนอีกตลอดทั้งปี เช่น น้ำ ปุ๋ย การคุมวัชพืช ชาวไร่อ้อยจึงแทบไม่เหลืออะไร เงินที่เหลืออาจไม่เพียงพอในการนำไปผ่อนรถตัดอ้อย และยังเล่าว่าขั้นตอนการตัดอ้อยสดนั้นซับซ้อนกว่าอ้อยไฟไหม้ โดยเปรียบเทียบว่าคนหนึ่งคนสามารถตัดอ้อยไฟไหม้ได้วันละ 5-10 ตัน แต่หากเปลี่ยนเป็นอ้อยสดจะตัดได้ไม่เกินวันละ 1-2 ตันเท่านั้น

เมื่อพูดถึงการปรับตัวของชาวไร่อ้อย เอกชัยถามเราว่า “คุณรู้ไหมทำอย่างไร?”

“จากอ้อย 137 ล้านกว่าเกือบ 138 ล้านตัน ปีนี้จะเหลืออ้อยอยู่สักประมาณ 60 กว่าล้านตัน หายไปครึ่งหนึ่ง เขาก็หนี เขาก็ไม่ปลูกอ้อย เขาหนีไปปลูกมัน ไปปลูกข้าวโพด ไปปลูกอย่างอื่นกันมากมายที่มันไม่ต้องมีความผิดตามกฎหมาย จุด (ไฟ) ทรัพย์สินของตัวเองก็ไม่ได้ เพราะกฎหมายตราเอาไว้ว่าจุดพืชผลทางการเกษตรก็ผิด”

อีกวิธีที่เปลี่ยนไปตามสภาพความกดดันที่พวกเขาต้องประสบก็คือ การเปลี่ยนจากการทยอยเผาทีละส่วน เป็นการเผาครั้งเดียวแล้ว ‘หนี’

“วันนี้คนที่มีความจำเป็นจริงๆ ที่ไม่มีทางเลือกจริงๆ เขาจุดไฟแล้วเขากลับบ้านเลย เขาหนีเลย เพราะว่าการจุดมันมีความผิดใช่ไหม ถ้าคุณไปอยู่ในที่เกิดเหตุปุ๊บ คุณไปดูแล้ว เอ้า ตำรวจ ทหารมา ผู้ใหญ่บ้าน กำนันมา คุณถูกจับ คุณมีความผิดทันที”

เอกชัยบอกต่อไปว่า วิธีนี้ยังมีผลกระทบเพราะหากไม่มีคนเฝ้าหรือไม่มีการกันไฟ ผลที่ตามมาคือไฟอาจลามข้ามแปลงไปเป็นร้อยเป็นพันไร่ เนื่องจากอ้อยมักอยู่ติดกัน และสภาพอากาศที่แห้งก็ทำให้เกิดไฟได้ง่าย

เขายังระบุว่าเงินช่วยเหลือที่เหมาะสมต่อการช่วยเหลือชาวไร่อ้อยควรอยู่ที่ราว 1 หมื่นล้านบาทต่อปี หากต้องการเห็นปริมาณอ้อยสดเพิ่มมากขึ้น เขายังยกตัวอย่างต้นทุนด้านแรงงานที่เพิ่มขึ้นจากการตัดอ้อยสด แต่เขายืนยันว่าแม้ต้นทุนจะสูงขึ้นแต่ก็จำเป็นต้องทำ เพราะเกษตรกรต้องมองถึงภาพรวมและสังคมรอบข้างซึ่งมีความกังวลเรื่องการเผาด้วย

และเมื่อถามถึงวิธีการแก้ปัญหาที่ยั่งยืน เอกชัยนิ่งไปสักครู่ก่อนจะตอบกับเราว่า ‘ยาก’

“มันจะต้องหาเครื่องจักรมาให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ ต้องทำให้ชาวไร่อ้อยเข้าถึงได้” เขากล่าว และเล่าว่าเคยพยายามสร้างการรวมกลุ่มของเกษตรกรแต่ก็ประสบปัญหา เขาเชื่อว่าการรวมกลุ่มของเกษตรกรในประเทศไทยมักไม่ค่อยประสบความสำเร็จเท่าที่ควร

ปัญหารายได้ของเกษตรกรจากการตัดอ้อยสดยังนำไปสู่การร้องขอพักชำระเงินต้นและขยายเวลาชำระหนี้ต่างๆ ซึ่งเอกชัยบอกว่า ครม. มีมติอนุมัติเป็นที่เรียบร้อย ทว่า เขาเห็นว่าภาครัฐควรนำงบประมาณที่ใช้อัดฉีดกระตุ้นเศรษฐกิจส่วนหนึ่งมาสนับสนุนภาคการเกษตรเพื่อการปรับปรุงคุณภาพและพัฒนาเทคโนโลยีต่างๆ ด้วย

พืชชนิดต่อมาที่ก็ถูกกล่าวถึงว่ามีกระบวนการเผาตอซัง นั่นคือ ‘ข้าว’ ซึ่งหนึ่งในผู้ปลูกข้าวและนายกสมาคมชาวนาและเกษตรกรไทยอย่าง ปราโมทย์ เจริญศิลป์ พยายามสื่อสารกับเราว่าชาวนามีการ ‘ปรับตัว’ ไปมาก เมื่อเกี่ยวเสร็จก็จะมีผู้ที่มาตีฟางเพื่อนำไปทำฟางก้อนหรือฟางท่อน เพื่อนำไปใช้ประโยชน์ เช่น ใช้เลี้ยงสัตว์ ทำกระดาษ เป็นต้น ส่วนที่ยังมีการเผาอยู่นั้นเขาบอกว่า ‘เป็นส่วนน้อย’ นอกจากนี้ การนำฟางไปหมักก็จะเป็นปุ๋ย ซึ่งสามารถลดต้นทุนได้มากด้วย

เมื่อถามว่าเหตุผลใดทำให้คนส่วนหนึ่งยังเลือกที่จะ ‘เผา’ ปราโมทย์ระบุว่าเป็นเพราะการทำตามที่เคยทำมา

แฟ้มภาพการเผาในนาข้าวที่เกิดขึ้นในอดีต (PORNCHAI KITTIWONGSAKUL/AFP via Getty Images)

“ที่เขาเผาเนี่ยคือเขาทำมาโดยตลอด แต่เราก็เตือนว่าการเผาซังเนี่ยมันไม่ดี แต่ที่เขาเผาเพราะต้องการให้นาเขาเตียน เพื่อให้เวลาไถมันจะได้ง่าย” เขาระบุ “แต่สมัยนี้ไม่มีไถแล้วล่ะ ส่วนมากเขาจะใช้รถตีดินเอา”

เขาย้ำว่าแม้เครื่องจักรตีดินในปัจจุบันจะมีราคาแพงหลักแสนบาท แต่เกษตรกรส่วนใหญ่ก็ใช้วิธีการจ้างผู้รับตีดินไร่ละ 150-200 บาท เขาบอกว่าราคาระดับนี้ไม่เกินกำลังของเกษตรกรที่จะจ้างได้ และยังเร็วกว่าวิธีการไถที่ใช้ในอดีตอยู่มาก

เขาบอกว่าปัจจุบันอยู่ระหว่างการหาผู้รับซื้อฟางข้าวร่วมกับหน่วยงานภาครัฐ และยกตัวอย่างว่าปัจจุบันมีการนำฟางข้าวไปใช้ในการทำกระดาษ เช่น โรงงานใน จ.พระนครศรีอยุธยานั้นรับซื้อฟางไปเป็นจำนวนมาก จึงเชื่อว่าจะได้เห็นความคืบหน้าต่อไปอีก

แต่เมื่อถามต่อไปถึงกรณีที่ยังปรากฎข่าวการเผาอยู่ตามที่ต่างๆ ปราโมทย์บอกว่า เขาเชื่อว่าปัญหา PM2.5 ไม่ได้มาจากชาวนาโดยตรง และอยากให้มองไปที่ปัญหาจากโรงงานอุตสาหกรรมและรถยนต์ด้วย

“ท่านคิดไหมว่าชาวนาไม่ได้เผาทั้งวัน ไม่ได้เผากันทั้งปี อย่างรถวิ่งไม่มีวันหยุด โรงงานอุตสาหกรรมนี่ทำทุกวัน แต่ชาวนาที่ทำหนเดียวเผาหนเดียว สมมตินะ เผาหนเดียววันสองวันก็หาย มันไม่เป็นค่า PM หรอก ผมเชื่อ” เขากล่าว “อย่าให้ชาวนาผมเป็นแพะรับบาปอยู่ตลอดไปเลย ชาวนาไม่มีปากมีเสียง เขาก็จะพูดว่าชาวนานี่แหละเป็นคนทำ เกษตรกรเป็นคนทำ

“การทำนาแต่ละที่ทำไม่เหมือนกัน ที่ไหนมีน้ำเขาก็ทำก่อน แล้วชาวนาไม่ได้ทำพร้อมกันหมดทั้งประเทศ พอเวลาเกี่ยวเสร็จ สมมติว่าเผานะ เขาก็จะเผาแค่พื้นที่นา 20 ไร่ มันก็ไม่เกิน 20-30 นาทีหรอก ก็หมดแล้ว ถามว่ามันไปไหน คือมันก็เป็นควันนั่นแหละ เขาก็โทษชาวนาว่าเป็นค่า PM2.5 แต่จริงๆ ผมมองไปที่อุตสาหกรรมมากที่สุด โรงงาน กับรถที่เราวิ่งกันอยู่ทุกวันนี้ รถวิ่งกันอยู่ทั้งวันๆ ไม่ต้องไปโทษใคร กรุงเทพฯ มีการเผาฟางไหม ไม่มี แต่ทำไมมี PM2.5 เยอะ รถทั้งนั้น ใช่ไหม รัฐบาลและส่วนที่เกี่ยวข้องต้องไปมองตรงนั้น อย่าโทษชาวนาเลย ผมสงสารชาวนามากกว่า พวกชาวนานี่รณรงค์กันมากที่สุด เรื่องเผาฟางตอนนี้เริ่มรณรงค์กันมากที่สุด อะไรที่ไม่จำเป็นเขาก็ฝัง เขาไม่เผากันแล้วเดี๋ยวนี้ คือเขารักชีวิตลูกหลานมากกว่า”

ตัดภาพไปที่ภาคเหนือ สถานการณ์หมอกควันและฝุ่น PM2.5 ที่ส่งผลกระทบอย่างหนักในช่วงต้นปี แม้จะมีที่มาจากหลายสาเหตุ ทั้งจากไฟป่าหรือการเผาประเภทต่างๆ แต่วันนี้เนื่องจากเราจะโฟกัสเฉพาะที่การเผาในภาคเกษตร เราจึงต้องพูดถึงพืชชนิดที่ถูกกล่าวถึงว่าเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดการเผา นั่นคือ ‘ข้าวโพด’

ปัญหาการเผาในพื้นที่ปลูกข้าวโพดถูกระบุในสื่อต่างๆ มาเป็นเวลานานพอสมควร และเมื่อปีที่แล้ว กรีนพีซ ประเทศไทย ได้เผยแพร่รายงานผลการวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงพื้นที่ปลูกข้าวโพด จุดความร้อน และร่องรอยพื้นที่เผาไหม้จากภาพถ่ายดาวเทียมระหว่างปี พ.ศ. 2558-2562 ในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (ภาคเหนือตอนบนของไทย ตอนบนของ สปป.ลาว และรัฐฉานของเมียนมา) ร่วมกับศูนย์ภูมิภาคเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (ภาคเหนือ) คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ โดยสะท้อนความสำคัญว่าจุดความร้อนในพื้นที่ปลูกข้าวโพดนั้นคิดเป็นร้อยละ 30 ของจุดความร้อนทั้งหมดในพื้นที่ดังกล่าว ส่วนจุดความร้อนที่เหลือพบในพื้นที่ป่าไม้และพื้นที่เกษตรอื่นที่ไม่ใช่พื้นที่ปลูกข้าวโพด ซึ่งผลการวิเคราะห์นี้ถูกนำเสนอในรายงานของกรีนพีซ และเป็นอีกหนึ่งหลักฐานแสดงถึงปัญหาหมอกควันข้ามแดน

รายงานของกรีนพีซยังกล่าวถึงอุตสาหกรรมอาหารและปศุสัตว์ที่มีความต้องการใช้ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และกล่าวถึงหลายบริษัทในธุรกิจนี้ แต่ที่ดูจะถูกกล่าวถึงมากในรายงานดังกล่าวคือเครือเจริญโภคภัณฑ์ (ซีพี) ในฐานะผู้ผลิตอาหารสัตว์รายใหญ่ ที่มีความสำคัญตั้งแต่เรื่องเมล็ดพันธุ์ อาหารสัตว์สำเร็จรูป ไปจนถึงอุตสาหกรรมสุกร ไก่ไข่ ไก่เนื้อ และเนื้อสัตว์แปรรูป รวมถึงระบุด้วยว่าบริษัทในเครือมีการขยายการลงทุนเข้าไปในเมียนมา ซึ่งเรื่องการขยายการลงทุนนี้เองที่รายงานของกรีนพีซได้อ้างถึงงานวิจัยของ เควิน วูดส์ เมื่อปี 2558 ที่เผยแพร่โดย BRICS Initiative for Critical Agrarian Studies ในความร่วมมือกับสถาบันการศึกษาใน 5 ประเทศ ว่าซีพีมีการทำเกษตรพันธสัญญาในพืชประเภทข้าวโพดในรัฐฉานของเมียนมา ซึ่งพื้นที่เพาะปลูกและปริมาณการผลิตมีการขยายตัวอย่างรวดเร็ว ข้อมูลจากการวิจัยในขณะนั้นระบุว่าซีพีเป็นผู้ผลิตอาหารสัตว์รายใหญ่ที่สุดในเมียนมา และเมื่อตรวจสอบข้อมูลจากรายงานของกระทรวงเกษตรของสหรัฐฯ ล่าสุดเมื่อปี 2563 พบว่ารัฐฉานยังคงเป็นพื้นที่ที่มีการผลิตข้าวโพดมากที่สุดในเมียนมา และปริมาณการผลิตข้าวโพดในเมียนมาน่าจะสูงขึ้นไปอยู่ที่ 2.35 ล้านตันในปีการผลิต 2563/64 จากที่ลดลงมาในปีการผลิตก่อนหน้าอยู่ที่ 2.3 ล้านตัน

อย่างไรก็ตาม เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา บริษัท เจริญโภคภัณฑ์อาหาร จำกัด (มหาชน) หรือซีพีเอฟ มีข่าวประชาสัมพันธ์ออกมาหนึ่งชิ้น รวมถึงต่อมาก็ปรากฏข่าวในเว็บไซต์กรุงเทพธุรกิจเมื่อเดือนพฤษภาคม เพื่อชี้แจงว่าบริษัทได้ทำโครงการต่างๆ เพื่อสร้างความตระหนักและส่งเสริมให้เกษตรกรลดการเผา ตลอดจนได้ใช้ระบบตรวจสอบย้อนกลับแหล่งปลูกได้ (Corn Traceability) เพื่อระบุผลผลิตข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่ซื้อต้องไม่ได้มาจากแหล่งปลูกพื้นที่ป่า และการเผาเพื่อเตรียมพื้นที่เพาะปลูกมาตั้งแต่ปี 2559 และร่วมมือกับคู่ค้า ตลอดจนผู้รวบรวมข้าวโพดในการติดตั้งระบบ GPS เพื่อติดตามข้อมูลแบบเรียลไทม์ในการขนส่งข้าวโพดสู่โรงงานอาหารสัตว์ของซีพีเอฟในไทย และนำไปขยายผลในเมียนมา โดยรับซื้อผลผลิตข้าวโพดในเขตประเทศเมียนมาจากแหล่งผลิตที่มีเอกสารสิทธิ์ถูกต้องภายใต้ระบบตรวจสอบย้อนกลับเท่านั้น ส่วนในรายงานความยั่งยืนของซีพีเอฟระบุว่า มีการพัฒนาระบบตรวจจับการเผาแปลงเพาะปลูกด้วยภาพถ่ายดาวเทียม ทำให้รู้ได้ว่าแปลงเพาะปลูกของเกษตรกรที่อยู่ในห่วงโซ่อุปทานของบริษัทมีการเผาแปลงเพาะปลูกหรือไม่

ส่วนแหล่งข่าวที่ไม่ขอเปิดเผยชื่อจาก ซีพี เมียนมา ระบุว่าทางบริษัทไม่ได้ลงไปติดต่อกับเกษตรกรโดยตรง แต่ขายเมล็ดพันธุ์ให้กับพ่อค้าคนกลางและผู้ซื้อมีอิสระที่จะเลือกซื้อเมล็ดพันธุ์ยี่ห้อใดก็ได้ รวมถึงจะขายผลผลิตให้พ่อค้าที่รับซื้อรายใดก็ได้ แต่ยอมรับว่าพ่อค้าเหล่านี้ ‘ก็คงอยากขายให้ซีพี’ แม้ซีพีจะรับซื้อได้อย่างจำกัดจากนโยบายการรับซื้อเฉพาะพื้นที่ที่มีเอกสารสิทธิ์

ทว่า กรีนพีซก็มีข้อเรียกร้องในอุตสาหกรรมการผลิตข้าวโพดผ่านรายงานฉบับดังกล่าว โดยเสนอว่าการเพิ่มและปรับปรุงนโยบายความโปร่งใส และมาตรการทางกฎหมายที่เอาผิดบริษัทอุตสาหกรรมที่เชื่อมโยงกับการเปลี่ยนแปลงผืนป่าและก่อหมอกควันพิษตลอดห่วงโซ่อุปทานการผลิต และสามารถให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลดังกล่าว คือทางออกที่ทั้งทางรัฐบาลและภาคอุตสาหกรรมเนื้อสัตว์จำเป็นต้องดำเนินการร่วมกัน รวมถึงเสนอให้ออกกฎหมายติดฉลากผลิตภัณฑ์เนื้อสัตว์ โดยเปิดเผยถึงข้อมูลการเลี้ยงสัตว์ รวมถึงที่มาอาหารสัตว์ว่าเชื่อมโยงกับการทำลายป่าและก่อหมอกควันพิษหรือไม่ตลอดห่วงโซ่การผลิตทุกขั้นตอน

จากตรงนี้ เราลองสำรวจระบบตรวจสอบย้อนกลับตามที่ พรศิลป์ พัชรินทร์ตนะกุล นายกสมาคมผู้ผลิตอาหารสัตว์ไทย เปิดเผยกับเราว่า เท่าที่เขาทราบ ซีพีและเบทาโกรได้เริ่มทำระบบตรวจสอบย้อนกลับแล้ว และแต่ละบริษัทจะมีระบบที่แตกต่างกันซึ่งเขาเองไม่ทรายรายละเอียด โดยเราสำรวจสินค้าประเภทเนื้อไก่และเนื้อหมูที่จำหน่ายในห้างสรรพสินค้าแห่งหนึ่งในเดือนพฤษภาคม 2564 พบว่าทั้งของซีพีและเบทาโกรมีระบบตรวจสอบย้อนกลับในสินค้าบางรายการที่ผู้บริโภคสามารถสแกน QR Code บนฉลากสินค้าหรือกรอกรหัสล็อตสินค้าได้ เมื่อสแกนแล้วจะพบคำอธิบายกระบวนการผลิตในระดับหนึ่ง รวมถึงที่ตั้งโรงงานและฟาร์ม แต่ยังไม่พบข้อมูลเกี่ยวกับแหล่งปลูกข้าวโพดหรืออาหารที่ใช้เลี้ยงสัตว์ ส่วนฝ่ายสื่อสารองค์กรของเบทาโกรที่ให้ข้อมูลกับเราบอกว่าระบบตรวจสอบย้อนกลับภายในของบริษัทมีข้อมูลเรื่องอาหารสัตว์อยู่แล้ว แต่ในส่วนของระบบตรวจสอบย้อนกลับที่ผู้บริโภคสามารถเข้าถึงได้ยังไม่ได้บรรจุข้อมูลในส่วนนี้ไว้

พรศิลป์ยังระบุกับเราว่าโดยภาพรวมในอุตสาหกรรมนี้ ยังพบปัญหาที่พ่อค้าชายแดนนำข้าวโพดเข้ามาโดยปะปนกันและไม่สามารถระบุสถานที่ปลูกที่แน่นอนในต่างประเทศได้ ส่วนสมาชิกสมาคมฯ ก็ได้ตกลงกันว่าจะไม่รับซื้อข้าวโพดที่ไม่ได้มาตรฐานการปฏิบัติทางการเกษตรที่ดี (GAP) ซึ่งมีมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมเป็นส่วนหนึ่งในนั้น แต่เขาระบุว่าไม่เห็นความคืบหน้าจากรัฐในส่วนนี้เลย ทั้งที่พูดเรื่องนี้มาหลายปีแล้ว

ทั้งนี้ เราจึงติดต่อไปยังสำนักงานมาตรฐานสินค้าเกษตรและอาหารแห่งชาติ (มกอช.) และได้รับข้อมูลว่ามาตรฐาน GAP ในข้าวโพดเมล็ดแห้งยังเป็นมาตรฐาน ‘ภาคสมัครใจ’ ไม่ใช่ภาคบังคับ โดยในปี 2559 พื้นที่ปลูกข้าวโพดที่ถูกกฎหมายกว่า 4.1 ล้านไร่นั้นมีการรับรองมาตรฐาน GAP เพียง 13,000 ไร่ และระหว่าง 28 กันยายน 2560 – 11 เมษายน 2563 มีเกษตรกรในพื้นที่ สปก. ที่ได้รับการรับรองมาตรฐานดังกล่าวทั้งสิ้น 291 ราย คิดเป็นพื้นที่เกือบ 4,800 ไร่ แต่มีการตั้งเป้าในปี 2562 ว่าภายใน 5 ปี ต้องมีพื้นที่ปลูกอย่างถูกกฎหมายที่ได้รับการรับรองให้ได้ 2 ล้านไร่

จากตรงนี้เราลองไปหาคำตอบในเชิงวิชาการกันต่อว่าประเด็นข้าวโพด ข้าว และอ้อย ตลอดจนปัญหาหมอกควันข้ามแดนกับกลไกของอาเซียน จะมีทางออกได้อย่างไรบ้าง

ภาควิชาการมองอย่างไร?

เราพูดคุยกับนักวิชาการสามคน คนแรกคือ ศ.ดร.ศิวัช พงศ์เพียจันทร์ ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยและพัฒนาการป้องกันและจัดการภัยพิบัติ คณะพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) และโฆษกของศูนย์แก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศ (ศกพ.) ให้ความเห็นว่าสาเหตุของการเผาใน 9 จังหวัดภาคเหนือตอนบนนั้นได้แก่ การเผาล่าสัตว์หรือหาของป่า, การเผาเพื่อธุรกิจการเกษตร, การเผาเพื่อรุกพื้นที่ป่า, การ ‘เผาการเมือง’ ที่ ศ.ศิวัชบอกว่าเกิดขึ้นระหว่างการเลือกตั้งปี 2562 ที่ฝ่ายความมั่นคงเคยวิเคราะห์ว่าเป็นการเผาในจุดที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนและไม่ใช่การเผาหาของป่า, การ ‘เผาเพื่อเอางบ’ ที่เขาตั้งข้อสังเกตว่าเป็นการเผาเพื่อให้ได้งบประมาณ ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของการเผาการเมือง, การเผาเชิงสัญลักษณ์ เช่น การเผาใกล้กับบ้านพักข้าราชการตุลาการศาลอุทธรณ์ภาค 5 หรือ ‘หมู่บ้านป่าแหว่ง’ ที่เคยเป็นประเด็นเมื่อหลายปีก่อน ที่เขาวิเคราะห์ว่าเป็นการเผาในเชิงสัญลักษณ์เพื่อสร้างการรับรู้ถึงประเด็นหมู่บ้านป่าแหว่ง

อย่างไรก็ตาม ศ.ศิวัช ตั้งคำถามไปถึงปริมาณงานวิจัยในเชิง ‘สังคมศาสตร์’ หรือ ‘พฤติกรรมศาสตร์’ ที่วิเคราะห์เชิงลึกว่าสาเหตุของการเผาในแต่ละจังหวัด (หรือในจังหวัดเดียวกันแต่ต่างช่วงเวลา) มาจากแต่ละสาเหตุในสัดส่วนมากน้อยต่างกันอย่างไร โดยเขาบอกว่างานวิจัยประเภทนี้ยังมีอยู่น้อยมาก โดยการศึกษาที่มีอยู่ในปัจจุบันนั้นมักเป็นการศึกษาในเชิง ‘วิทยาศาสตร์’ ที่อาศัยการจำแนกแหล่งกำเนิดฝุ่น (Source Apportionment) ว่าฝุ่นที่เก็บตัวอย่างได้นั้นมาจากแหล่งกำเนิดประเภทใดในปริมาณเท่าใด

และสำหรับการศึกษาในเชิง ‘วิทยาศาสตร์’ นี้ เขาระบุว่าเคยทำการศึกษาเอาไว้เองด้วย และได้ผลว่าหากมองจากทั้งปีรวมกัน แหล่งกำเนิด PM2.5 ใน จ.เชียงใหม่ เกือบ 50% จะมาจากไอเสียยานพาหนะ รองลงมาคือการเผาชีวมวล แต่ถ้าโฟกัสเฉพาะช่วงเดือนอันตราย สาเหตุอันดับหนึ่งก็คือการเผาชีวมวล

“แต่ที่ผมกำลังพูดไม่ใช่การจำแนกแหล่งกำเนิดฝุ่น PM2.5 ผมกำลังบอกว่าจำนวน Hotspot ทั้งหมด โดยประมาณหนึ่งแสนจุดที่เป็นการรวมกันตั้งแต่เดือนมกราคม-มีนาคม ห้าหมื่นจุดเป็นการเผาเพราะเหตุผลไหน อีกสองหมื่นพันจุดเป็นการเผาเพราะเหตุผลอะไร มีใครทำวิจัยแบบนี้มาแล้วหรือยัง” เขายังบอกต่อไปว่า เมื่อยังไม่ทราบสัดส่วนของการเผาในแต่ละสาเหตุ จึงเกิดการตำหนิไล่เรียงกันไปตั้งแต่ธุรกิจการเกษตร การเผาของป่า เผาเป็นประเพณี หรืออื่นๆ และจึงเป็นการยากที่รัฐบาลจะ ‘เกาให้ถูกที่คัน’ ได้

แม้ว่าจะยังไม่ทราบสัดส่วนการเผาจากแต่ละสาเหตุอย่างแน่ชัด แต่สำหรับการแก้ปัญหาการเผาในภาคการเกษตร เขาเสนอแนวคิด ‘Food Traceability’ ว่า ให้บริษัทธุรกิจการเกษตรระบุปริมาณการผลิตเนื้อสัตว์ และปริมาณการใช้ข้าวโพดจากการผลิตเนื้อสัตว์นั้น รวมถึงพื้นที่ที่ใช้ปลูกข้าวโพดจำนวนนี้ว่าใช้ไปกี่ไร่

“เพื่อให้ได้ไก่เท่านี้ตัน ต้องใช้ข้าวโพดกี่ตัน และเพื่อให้ได้ข้าวโพดเท่านี้ตัน คุณต้องใช้พื้นที่กี่ไร่ มันต้องคำนวณได้” เขากล่าว “แล้วถามต่อไปอีกว่า คุณระบุพิกัดมาเลย Food Traceability คือตรงนี้ คุณต้องระบุพิกัดให้ได้ว่าข้าวโพดที่คุณเอามาใช้เลี้ยงไก่ปลูกตรงไหน และระยะเวลาใด ถ้าคุณระบุพิกัดได้ว่าปลูกตรงไหนและระยะเวลาใด เราเอาช่วงเวลาดังกล่าวไปเทียบกับแผนที่จุดความร้อน (Hotspot) ของ GISTDA จบครับ ถ้าช่วงนั้นมีจุดความร้อนเมื่อไร นั่นแหละฝีมือคุณ” เขากล่าวกับเรา

เราถามต่อไปถึงข้อโต้แย้งที่อาจเกิดขึ้นได้ว่าจุดความร้อนที่ตรวจพบอาจจะไม่ได้ถึงไฟเสมอไป แต่อาจจะเป็นเพียงจุดที่ร้อนมากๆ แต่ยังไม่เกิดไฟก็ได้ ศ.ศิวัช ยืนยันว่าดาวเทียมที่มีความไว (Sensitivity) สูง สามารถคัดกรองอุณหภูมิได้อยู่แล้ว เขายังสรุปว่านี่คือความโปร่งใส ธรรมาภิบาล และความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมขององค์กรอย่างแท้จริง ว่าสิ่งที่นำมาใช้เลี้ยงสัตว์ไม่ได้ทำลายทรัพยากรธรรมชาติและไม่ได้ส่งผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชน และวิธีนี้ยังพิสูจน์ไปถึงกรณีหมอกควันข้ามแดนได้อีกด้วย

(แฟ้มภาพ – ฐานิส สุดโต/THE STANDARD)

เขายังเสนอให้มีการปรับวิธีคิดให้มีการปรับการปลูกข้าวโพดสำหรับเลี้ยงสัตว์สู่การเกษตรแบบอื่นๆ เช่น การทำวนเกษตร หรือการปลูกหญ้าเนเปียร์ ซึ่งเป็นหญ้าที่ช่วยฟื้นฟูสภาพดินในพื้นที่ภูเขาหัวโล้นพร้อมการเลี้ยงสัตว์ ทิ้งระยะไว้ 5-10 ปี เพื่อให้ธรรมชาติได้ฟื้นฟูตัวเอง และหญ้าเนเปียร์ยังสามารถนำมาใช้หมักเป็นเมทานอล หรือใช้เป็นเชื้อเพลิงสำหรับโรงไฟฟ้าชีวมวลระดับชุมชนเพื่อรองรับเทคโนโลยีในอนาคต เช่น รถยนต์ไฟฟ้า ไปจนถึงการปลูกพืชชั้นสูง เช่น กาแฟ ชาอัสสัม โกโก้ ซึ่งจะทำให้ได้กำไรและเม็ดเงินในระดับเดิม ซึ่งต้องอาศัยความตระหนักร่วมกันของภาครัฐและภาคธุรกิจการเกษตร เขายังพูดต่อเนื่องไปถึงวิธีคิดของรัฐบาล ที่สำหรับเขาแล้ว ‘ควรต้องเปลี่ยน’ จากการเป็นผู้ส่งออกอันดับต้นในเชิงปริมาณ สู่การเป็นผู้ส่งออกอันดับต้นในเชิงคุณภาพ ทำให้คนอยากซื้อเพราะจุดเด่นด้านการปลอดสารพิษ หรือไม่ทำลายสภาพแวดล้อม

อีกคำถามที่ ศ.ศิวัช ตั้งไว้คือ หากไม่ให้เกษตรกรเผาแล้ว ‘จะให้เขาทำอะไร’ เนื่องจาก ศ.ศิวัช มองว่าการเผานั้นมาจากปัญหาปากท้องที่ทุกคนล้วนมีความต้องการในการดำรงชีพ แต่ศักยภาพในการหารายได้นั้นไม่เหมือนกัน เขาเสนอแนวคิดให้ใช้งบประมาณจ้างคนเพื่อไม่ให้เผา รักษาพื้นที่ป่า และให้ตัวชี้วัดเป็นพื้นที่ป่าที่รักษาไว้ได้ ซึ่งเมื่อเพิ่มพื้นที่ป่าก็จะช่วยลดภัยพิบัติอื่นที่จะต้องใช้งบประมาณมาแก้ปัญหาได้ เช่น น้ำท่วม โคลนถล่ม

“ลองให้นักเศรษฐศาสตร์ประเมินสิว่าเงินที่รัฐบาลเสียไปตรงนี้ กับความคุ้มค่าที่จะได้มา แลกกันแล้วเราได้กำไรหรือเปล่า อันนี้คือหลักคิดที่ว่า ‘ขาดทุนคือกำไร’ ดูเหมือนขาดทุนนะ เอาเงินไปละเลงไปจ้างอะไรก็ไม่รู้ แต่สิ่งที่ได้มาคือพื้นที่ป่าที่เพิ่มมากขึ้น มลพิษทางอากาศที่หายไป สุขภาพของประชาชนที่ดีขึ้น รัฐไม่ต้องไปจ่ายในระบบสาธารณสุข” ถึงจุดนี้ เขาย้ำว่าต้นทุนสิ่งแวดล้อมไม่ใช่ ‘ของฟรี’ แต่อย่างใด

ศ.ศิวัชยังวิเคราะห์ว่า ‘ปฐมเหตุ’ ของการเผาทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นสาเหตุใดนั้นเป็นเรื่องของการกระจายอำนาจและทรัพยากรลงสู่ท้องถิ่น เขาเสนอให้ทรัพยากรถูกกระจายสู่ท้องถิ่นมากขึ้น ใช้ตัวชี้วัดด้านการปลอดจุดความร้อนเพื่อให้รางวัลเจ้าหน้าที่ ลาดตระเวนเชิงรุก หรือใช้กองทัพโดรนจำนวนมากติดอุปกรณ์ที่เป็นสารเคมีเข้าไประดมดับไฟก่อนลุกลาม เขาบอกว่าการ ‘ป้องกัน’ เช่นนี้จะดีกว่าการ ‘รักษา’ และทำให้รัฐบาลประหยัดจำนวนเงินมหาศาล ทั้งได้รายได้จากการท่องเที่ยวและประหยัดงบประมาณด้านสาธารณสุขด้วย หรือแม้กระทั่งการสร้างแพลตฟอร์มสำหรับรับเงินบริจาคจากผู้ที่ต้องการบริจาคช่วยดับไฟป่าหากรัฐบาลบอกว่าหางบมาจัดการไม่ได้

ส่วนประเด็นหมอกควันข้ามแดนทางภาคเหนือของไทย เขายืนยันว่าการข้ามแดนเป็นเรื่องที่ปกติมาก และตามนิยามจะครอบคลุมระยะไกลถึง 5,000 กิโลเมตร ซึ่งไทยสามารถเป็นได้ทั้งผู้รับและผู้ปล่อยมลพิษ ขึ้นอยู่กับทิศทางลมในช่วงเวลาต่างๆ และก็ชัดเจนว่าเขาไม่คาดหวังใดๆ กับกลไกที่มีอยู่ในปัจจุบันของอาเซียนในการแก้ไขปัญหาหมอกควันข้ามแดน อันเนื่องมาจากหลักการไม่ยุ่งเกี่ยวกับกิจการภายในซึ่งกันและกันของอาเซียน

“กลไกอาเซียนเลิกพูดไปเลย เพราะมันทำไม่ได้” ศ.ศิวัชกล่าว โดยระบุถึงหลักการไม่ยุ่งเกี่ยวกับกิจการภายในซึ่งกันและกันของอาเซียน “เพราะฉะนั้นสิ่งที่รัฐบาลทำได้คือแค่ส่งจดหมายเตือนแค่นั้นเอง เราต้องใช้กลไกทางเศรษฐกิจในการแก้ครับ และถ้าทำได้สำเร็จเมื่อไร ชุมชนที่ไหนสักที่มีความเข้มแข็งและสามารถบริหารจัดการได้เอง และเขาสร้างความร่ำรวยได้เมื่อไร ขอให้ทำได้สักที่หนึ่งแล้วเป็นแบบอย่างนะ ที่อื่นก็จะทำตามกัน” เขาสรุป

ในเรื่องหมอกควันข้ามแดนยังมีความเห็นจาก รศ.ดร.กิตติ ประเสริฐสุข อาจารย์สาขาวิชาการระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และผู้ประสานงานโครงการ ‘จับตาอาเซียน’ ของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) เขาเล่าว่าอาเซียนเริ่มพูดคุยเกี่ยวกับปัญหานี้มาตั้งแต่ปี 2538 และนำมาสู่ข้อตกลงเกี่ยวกับหมอกควันข้ามแดนในปี 2545 และมีอินโดนีเซียเป็นชาติที่ให้สัตยาบันภายหลังสุด

“แต่ก่อนเราพูดถึงคำว่าหมอกควัน (Haze) เฉยๆ ส่วนใหญ่มันจะเกิดขึ้นทางตอนใต้ เป็นไฟป่าหรือการเผาไร่จากอินโดนีเซีย และควันไฟก็มาที่สิงคโปร์ มาเลเซีย และภาคใต้ของไทย อันนั้นเป็นปัญหาเบื้องต้นของอาเซียน แต่หลังๆ ก็พบว่าการเผาในด้านการเกษตรมันเกิดในอาเซียนทั่วไป แล้วก็มีปัญหาในภาคพื้นทวีปมากขึ้นด้วย ยิ่งประจวบเหมาะกับปัญหา PM2.5 ตอนนี้ปัญหาหมอกควันและฝุ่นพิษก็กลายเป็นปัญหาที่ผนวกกันเข้ามาก็ยิ่งหนักหนาสาหัสขึ้นสำหรับอาเซียน” เขาเล่า

เมื่อถามถึงพัฒนาการของอาเซียนในการรับมือกับปัญหานี้ตลอด 18-19 ปี เขาบอกว่าก็เห็นพัฒนาการ โดยมีการตั้งตัวชี้วัดด้านดัชนีคุณภาพอากาศ จุดความร้อน ตลอดจนข้อตกลงเพิ่มเติมในการจัดการป่าพรุ และมีการประชุมอย่างต่อเนื่อง แต่ปัญหาสำคัญของอาเซียนคือการบังคับใช้กฎหมาย ปัญหาในเชิงปฏิบัติ และสมรรถนะของรัฐในการจัดการปัญหา การตรวจสอบของเจ้าหน้าที่อาจทำไม่ได้เต็มที่ หรืออาจมีเอกชนที่ทำกิจการใหญ่ๆ เข้ามาเกี่ยวข้องซึ่งรัฐจัดการได้ลำบาก ซึ่งโดยภาพรวมมีปัญหาเกือบทุกประเทศ แต่ว่าแต่ละประเทศก็อาจจะมีสมรรถนะของรัฐที่ไม่เท่ากัน

“ซึ่งเราไม่สามารถคาดหวังกับอาเซียนได้มากนัก” เขาระบุ สิ่งที่ประเทศที่ประสบปัญหาสามารถทำได้คือการขอความช่วยเหลือ หรือร้องขอให้ประเทศต้นทางช่วยจัดการ และแม้จะมีอีกกลไกคือศูนย์ประสานงานอาเซียนเพื่อความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมและการจัดการภัยพิบัติ (AHA) แต่หน้าที่ส่วนใหญ่จะเป็นการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร แต่การขอความช่วยเหลือหรือขอความร่วมมืออย่างเป็นรูปธรรมยังมีน้อย เขาเสนอว่าควรมีการขอความช่วยเหลือจากต่างประเทศที่มีสมรรถนะสูงกว่าหรือลดจุดความร้อน ลดการเผาได้มากกว่า แต่ก็ติดปัญหาอีกว่าปัญหาควันไฟเป็นปัญหาภายใน ซึ่งแต่ละประเทศก็อาจไม่ต้องการให้ประเทศอื่นเข้ามายุ่งมากนัก

เราตั้งคำถามถึงการประชุมระหว่างชาติสมาชิกอาเซียนด้านหมอกควันข้ามแดนที่เกิดขึ้นเป็นประจำ ว่าการประชุมดังกล่าวเห็นผลอย่างไรหรือไม่ รศ.ดร.กิตติตอบว่า การประชุมส่วนใหญ่เป็นการแลกเปลี่ยนข่าวสารและให้คำมั่นว่าจะปฏิบัติตามข้อตกลง ซึ่งขั้นตอนเหล่านี้สำหรับเขานี่เปรียบเสมือน ‘สัญลักษณ์’ ของอาเซียนไปแล้ว

“แต่ปฏิบัติได้จริงมันก็น้อยกว่าที่พูดไว้เยอะน่ะครับ ซึ่งมันติดขัดที่สมรรถนะของรัฐ โดยความสามารถตรงนี้ ก็ต้องยอมรับในข้อจำกัดตรงนั้นด้วย” เขาระบุ

รศ.ดร.กิตติบอกว่าปัญหาการแพร่ระบาดของโควิด ทำให้ปัญหาด้านฝุ่นพิษและหมอกควันถูกลดลำดับความสำคัญลง ขณะที่ผลกระทบทางเศรษฐกิจอันเกิดจากโควิด ก็อาจจะทำให้การห้ามเผาเพื่อเพาะปลูกทำได้ยากขึ้นอีก และแม้เราจะจัดการปัญหาการเผาในภาคการเกษตรได้ ก็ใช่ว่าปัญหาหมอกควันข้ามแดนจะหมดสิ้นไปเสียทีเดียว รศ.ดร.กิตติชี้ว่าปัญหาฝุ่นก็ยังมาจากการก่อสร้าง การจราจร และภาคอุตสาหกรรมอีกส่วนหนึ่ง

เมื่อเราถาม รศ.ดร.กิตติ ว่า วิสัยทัศน์ ‘อาเซียนปลอดหมอกควันข้ามแดน’ หรือ ‘Transboundary Haze-Free ASEAN by 2020’ ที่อาเซียนกำหนดไว้ในปี 2563 ที่ผ่านมาถือว่าล้มเหลวหรือไม่ เขาบอกว่าถ้าดูในข้อเท็จจริงในผลลัพธ์ว่าปัญหาลดลงหรือไม่ เขาคิดว่ายังไม่สำเร็จ

“แต่ว่ามีก็ดีกว่าไม่มี แล้วก็ต้องทำงานไปสู่เป้าหมายนั้น เพียงแต่ว่าเป้าหมายนั้น ถ้าพูดอย่างเดียวไม่ได้ มันก็ต้องปฏิบัติ มีแผน ตัวชี้วัดอย่างชัดเจนมากขึ้น แล้วก็จริงจังมากขึ้น” เขาสรุป

มาต่อกันที่ข้าวและอ้อยในมุมมองวิชาการ ซึ่งเราคุยกับ รศ.วิษณุ อรรถวานิช อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ไว้เมื่อช่วงเดือนมกราคม เขาระบุว่าเหตุผลที่เกษตรกรหลายคนยังมีความจำเป็นต้องเผาคือ ‘ต้นทุนการผลิต ปากท้อง และกำไร’

“เรื่องเดียวเลยครับ ต้นทุนการผลิต ปากท้อง กำไร ถ้าเขาไม่เผา เขาต้องจ่ายเงินมากขึ้นถูกไหม ถ้าเผาใช้ไม้ขีดก้านเดียว แต่ถ้าเกิดผมไม่เผา ผมต้องไปเช่าเครื่องจักร ผมต้องไปจ้างแรงงาน ผมมีต้นทุนเพิ่ม ต้นทุนเพิ่มหมายความว่าอย่างไร ถ้าผมขายอ้อยได้เท่าเดิม รายได้ผมไม่มี ถูกไหม” เขาเน้นย้ำว่าวิธีแก้คือจำเป็นต้องเติมรายได้ให้เกษตรกร ซึ่งเป็นสิ่งที่เรากำลังจะคุยกันถัดจากนี้

เราถามต่อไปถึงพัฒนาการในการแก้ปัญหา เขาตอบเราว่า แม้ว่าจะเห็นพัฒนาการในการแก้ไขปัญหา แต่ก็ยังถือว่าช้ากว่าที่ควร เขาตั้งคำถามถึงการตั้งเป้าหมายในการลดจำนวนอ้อยไฟไหม้ที่ตั้งเป้าให้ในปีการผลิตนี้อยู่ที่ไม่เกินร้อยละ 20 ซึ่งเขา ‘เชื่อว่า’ สุดท้ายเป้าหมายดังกล่าวเป็นไปได้ยาก และอาจจะต้องเกิดการต่อรอง ประนีประนอมขึ้น

สำหรับประเด็นเรื่องข้าว รศ.วิษณุบอกว่า แม้จะมีการเริ่มปรับปรุงกระบวนการแล้ว แต่คำถามคือทำแล้ว ‘มากน้อยเพียงใด’ และการใช้วิธีขอความร่วมมือจากภาครัฐนั้นอาจ ‘ไม่เพียงพอ’

“จะบอกว่าทำแล้วผมไม่ได้ว่านะ แต่ทำแล้วทำมากน้อยแค่ไหน สิ่งที่เกิดขึ้นคือทำแล้วก็ดี แต่ว่าการขยายผลให้เกิดขึ้นในวงกว้างเป็นสิ่งที่ยาก” เขาระบุ และชี้ว่าการ ‘ขอความร่วมมือ’ อาจไม่ใช่คำตอบ “แล้วก็นโยบายภาครัฐตอนนี้ที่ออกมาโดยส่วนใหญ่ก็คือการขอความร่วมมืองดเผา คือการขอความร่วมมือในเชิงเศรษฐศาสตร์มันไม่เกิดผลครับ มันไร้ประสิทธิภาพมาก หน้าที่ของภาครัฐจะต้องออกกฎเกณฑ์ โดยเฉพาะมาตรการที่เรียกว่าแรงจูงใจ คือใครทำดีคุณมีรางวัลให้ คุณทำไม่ดีมันมีโทษ”

เราถามถึงความรู้สึกที่ชาวนารู้สึกว่าตนเป็นแพะรับบาป รศ.วิษณุกล่าวถึงเรื่องนี้โดยอธิบายว่า ชาวนาไม่ควรต้องรับผิดชอบอยู่เพียงฝ่ายเดียว เขาอธิบายหลักการสำคัญให้เราฟังอยู่สามหลัก ได้แก่

Producer Pay Principle คือ ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย เช่น ชาวนา

Extended Producer Responsibility คือ ความรับผิดชอบต้องขยายขอบเขตออกไปนอกเหนือจากผู้ก่อหรือผู้ผลิต นั่นคือ ถ้าโรงงานเป็นผู้รับซื้ออ้อย โรงงานได้ประโยชน์จากการผลิตอ้อย ฉะนั้นโรงงานควรจะต้องรับภาระด้วย ไม่ใช่แค่เกษตรกรรับภาระอย่างเดียว

Beneficially Pay Principle คือ ผู้ได้รับประโยชน์เป็นผู้จ่าย เช่น สามารถนำเงินภาษีของคนที่จะได้รับประโยชน์จากการไม่เผาไปช่วยเหลือเกษตรกรเพื่อให้ลดการเผาได้ แต่เป็นการช่วยเหลือเพียงชั่วคราวแบบมีกำหนดระยะเวลาเท่านั้น เนื่องจากเกษตรกรบางคนอาจไม่ได้มีฐานะพร้อมสำหรับการปรับตัว ทว่าเขาบอกว่าปัจจุบันภาครัฐมักช่วยเหลือแบบไม่มีเงื่อนไข คือให้เงินไปโดยไม่กำหนดว่าต้องเปลี่ยนพฤติกรรม

เขาสรุปว่าสุดท้ายแล้วภาครัฐจำเป็นต้องหากลไกที่ทุกคนร่วมลงทุน ร่วมจ่าย เพราะนี่ถือเป็นผลประโยชน์ของสังคม

“คือต้องยอมรับว่าปัญหาปัจจุบันมันเหมือนกับไก่กับไข่ คนกรุงเทพฯ ไปบอกว่าเกษตรกรก่อมลพิษ แต่คำถามคือเกษตรกรเขาก็ปลูกผลผลิตมานานแล้วนะ คนกรุงเทพฯ เพิ่งมาอยู่หรือคนเมืองเพิ่งมาอยู่เกิดเจอปัญหาใช่ไหม จะบอกว่าเป็นเพราะชาวนาก็ไม่ถูก มันเหมือนกับว่า ไม่มีใครผิดใครถูก คือมันก็เป็นวัฒนธรรมของเขานะครับ ผมว่านาทีนี้จะมาเกี่ยงกันว่าใครเป็นคนจ่ายหรือชาวนาเป็นแพะรับบาป มันไม่ได้แล้ว ผมว่าทุกคนจะต้องร่วมมือช่วยกัน และที่สำคัญครับภาครัฐจะต้องออกแบบกลไก กลไกสำคัญมากที่สุดนะครับ ต้องเปิดข้อมูล คิดกลไกที่ทุกคนร่วมลงทุน ร่วมกันที่จะจ่าย เพราะมันคือผลประโยชน์ของสังคม” รศ.วิษณุ ระบุ

นอกจากนี้ รศ.วิษณุยังเสนอให้มีการส่งเสริมตลาดเช่าบริการเครื่องจักรกลทางการเกษตร ด้วยสาเหตุที่ว่าปัจจุบันค่าเช่าเครื่องจักรกลทางการเกษตรมีราคาแพง บางเครื่องราคาอาจสูงถึง 12 ล้านบาท หรือราคามือสองก็อาจจะอยู่ที่ 6-7 ล้านบาท และบางที่ยังหาเครื่องจักรไม่ได้ เครื่องจักรเข้าไม่ถึง สุดท้ายก็ต้องเผาเพราะการขาดแคลนแรงงาน

“หน้าที่ของภาครัฐคือสร้างตลาดให้กับเครื่องจักรกลการเกษตร ทำอย่างไรให้มันมีทั่วถึงทุกพื้นที่ ทำอย่างไรให้ราคามันเข้าถึงได้ ก็คือถ้าสร้างกลไก คือการแข่งขันให้ในพื้นที่มีหลายๆ เจ้าในการให้บริการ การแข่งขันเกิดขึ้น เกษตรกรก็สามารถเข้าถึงได้ อย่างนี้วินไม่รู้กี่ต่อนะ นอกจากงดเผาอ้อย เกษตรกรต้นทุนในการผลิตถูกลง ขีดความสามารถในการแข่งขันในการปลูกข้าวปลูกอ้อยเพิ่มขึ้น ส่งออกได้มากขึ้น ได้สิ่งแวดล้อมกลับคืนมาด้วย” เขาบอกว่าสุดท้ายแล้วนี่เป็นหัวใจสำคัญที่จะทำให้ปัญหาการเผาในภาคเกษตรจบทั้งหมด ไม่ใช่เพียงแค่อ้อยเท่านั้น

อีกแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่เขาเสนอในเรื่องเครื่องจักรกลทางการเกษตร เรียกว่า ‘การประหยัดต่อขนาด’ ซึ่งฟังชื่อแล้วอาจไม่คุ้นหู แต่จริงๆ แล้วแนวคิดนี้คือการซื้อเครื่องจักรที่มีราคาแพงมาใช้ประโยชน์ให้มากที่สุด เพื่อให้ต้นทุนต่อหน่วยลดลงเรื่อยๆ โดยให้บริษัทที่ทำงานเรื่องเครื่องจักรกลทางเกษตรซื้อเครื่องจักรโดยตรง แล้วให้เกษตรกรรายต่างๆ ติดต่อไปให้บริษัทเหล่านี้มาให้บริการได้ เพื่อให้เครื่องจักรถูกใช้งานมากที่สุด และจะทำให้ค่าบริการถูกลง ซึ่งภาครัฐควรเข้ามาส่งเสริมให้เกิดตลาดของบริการแนวนี้ และควรส่งเสริมหรือให้แต้มต่อเพื่อให้ผู้ให้บริการรายเล็กแข่งขันกับรายใหญ่ได้โดยตลาดไม่ถูกผูกขาด

ส่วนกรณีการให้ส่วนต่างระหว่างราคาอ้อยสดและอ้อยไฟไหม้ที่มีการดำเนินการกันอยู่ รศ.วิษณุชี้ว่ามาตรการดังกล่าวยังไม่จูงใจมากพอ เสมือนเป็นมาตรการแสดงความรับผิดชอบต่อสังคม แต่ยังทำไม่ได้จริงในเชิงปฏิบัติ

“มีงานศึกษาเยอะแยะเลยที่เขาบอกว่าส่วนต่างระหว่างอ้อยสดกับอ้อยไฟไหม้มันควรจะต้องอย่างน้อย 200 บาทต่อตัน 250 ด้วยซ้ำไป แต่ภาครัฐให้ 30 บาท คำถามคือมันเวิร์กไหมล่ะ ถ้าสมมติมันเวิร์กป่านนี้มันไม่มีการเผาแล้วถูกไหม” เขาระบุ และสะท้อนว่าเรื่องนี้อาจมองไปไกลได้ถึงผลประโยชน์ที่เกษตรกรควรได้จากผลผลิตที่เกิดจากการแปรรูปผลิตภัณฑ์อ้อย “จริงๆ วันนี้มันก็ไม่แฟร์อีก อย่างที่นำเรียน ปัจจุบันนี้เกษตรกรรับกรรมคนเดียวถูกไหม คำถามคือจะโรงงานมาช่วยอะไรไหม ปีนี้เพิ่งได้เริ่มเห็นที่เขาเพิ่งให้โรงงานได้รับส่วนช่วยคือ ถ้าโรงงานไหนรับอ้อยไฟไหม้เกิน 50% เขาจะถูกตัดเงิน ก็เริ่มดีขึ้น แต่มันยังไม่ใช่ทางออก ทางออกคืออะไร ถ้าคิดเรื่องผลประโยชน์ แล้วเอาแนวคิดที่ผมพูดนะ Extended Producer Responsibility มันต้องคิดผลประโยชน์ของเอกชนตลอดทั้งห่วงโซ่

“ผลประโยชน์ที่โรงงานจะมาแบ่งให้ตัวเกษตรกรที่ร่วมกันเนี่ยมันจบอยู่แค่ เอาอ้อยมาเป็นน้ำตาล แต่ถามว่าถ้าการแปรรูปอ้อย มันสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มอย่างอื่นได้เยอะมากครับนอกจากน้ำตาล เพราะฉะนั้นเรายังไม่คุยเลยว่าข้างหลัง คือโรงงานที่เข้าแปรรูปผลิตภัณฑ์อ้อย เขาได้ประโยชน์มากมายมหาศาลขนาดไหน แต่เราพูดถึงผลประโยชน์จบแค่น้ำตาล เพราะฉะนั้นการแก้ปัญหามันเหมือนเรามองผลประโยชน์ไม่ครบน่ะ โรงงานได้ผลประโยชน์ร้อยหนึ่ง แต่โรงงานบอกว่าได้ยี่สิบ เรา Contribute ยี่สิบนะ คำถามคือ มันแฟร์กับเกษตรกรหรือเปล่า โดยหลักของเศรษฐศาสตร์คือ ถ้าคุณจะออกแบบนโยบายให้รอบคอบรัดกุม คุณต้องคิดผลประโยชน์ให้หมดทุกอย่าง ต้นทุนทั้งหมดให้ครบทุกอย่าง แล้วมาเปิดโต๊ะดูว่าสุดท้ายผลประโยชน์ของการผลิตอ้อยทั้งระบบมันสร้างมูลค่าเพิ่มเท่าไร แล้วใครจะเป็นคนจ่ายเท่าไรเพื่อช่วยกันแก้ปัญหา” รศ.วิษณุบอกด้วยว่านี่เป็นเรื่องของการเมืองและการเจรจาต่อรอง

อีกเรื่องหนึ่งที่เขาบอกว่าขาดไม่ได้ คือเรื่องการส่งเสริมตลาดวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร เช่น ใบอ้อย ตอซังข้าวโพด ฟางข้าว ซึ่งแม้จะเริ่มเห็นโรงงานมีการรับซื้อวัสดุเหล่านี้ แต่เรากำลังพูดถึงวัสดุเหลือใช้ในระดับหลายล้านตัน ดังนั้นจึงเป็นความท้าทายที่ภาครัฐต้องขยายขอบเขตการใช้วัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรให้ได้มากที่สุด ซึ่งบางครั้งก็ติดปัญหาอยู่ที่ต้นทุนในการขนส่งวัสดุเหล่านี้ไปยังโรงงานอาจจะไม่คุ้มต่อราคาที่ขายได้ ซึ่งภาครัฐอาจต้องไปคิดว่าจะพัฒนาระบบโลจิสติกส์ หรือช่วยเหลือค่าขนส่งอย่างไร

“ถ้าใบอ้อยมีราคา จะมีใครเผาเงินไหมครับ” เขาตั้งคำถาม “คือทุกอย่างต้องมานั่งดูว่าต้นทุนเขาเท่าไร ผลประโยชน์ที่เขาได้รับคือเท่าไร แล้วให้ค่าชดเชยลงไป สุดท้ายตลาดทำงานของมันเองครับ”

รศ.วิษณุกล่าวเพิ่มเติมว่า แม้จะเห็นความคืบหน้าในการจัดการการเผา แต่มาตรการทั้งหลายจำเป็นต้องถูกใช้ร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพ มีความยืดหยุ่น สอดคล้องกับบริบทของแต่ละพื้นที่ และยังต้องเพิ่มการมีส่วนร่วมของคนในพื้นที่ด้วย

แล้วภาครัฐทำอะไรไปถึงไหนกับประเด็นเหล่านี้?

เพื่อให้ได้คำตอบ เราตามไปหาพูดคุยกับสองหน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องนี้อย่างกรมส่งเสริมการเกษตร และสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย

นฤมล ลดาวัลย์ ณ อยุธยา ผู้อำนวยการกลุ่มวิศวกรรมเกษตร กองส่งเสริมโครงการพระราชดำริ การจัดการพื้นที่และวิศวกรรมเกษตร กรมส่งเสริมการเกษตร เผยกับเราว่า กรมส่งเสริมการเกษตรได้บูรณาการกับหลายหน่วยงานในการส่งเสริมการปลูกไม้ผล ไม้ยืนต้น และพืชเศรษฐกิจในพื้นที่สูง เช่น กาแฟ อะโวคาโด มะม่วง กล้วย โดยเป็นการปลูกเสริมหรือทดแทนการปลูกข้าวโพด และเน้นการส่งเสริมการใช้ประโยชน์จากเศษวัสดุทางการเกษตรประเภทต่างๆ เช่น การไถกลบฟางข้าวหรือนำฟางข้าวไปทำเป็นปุ๋ยอินทรีย์ ปุ๋ยหมัก วัสดุปลูก ตลอดจนฟางอัดก้อนสำหรับใช้เป็นอาหารสัตว์ การนำใบอ้อยและฟางข้าวไปเป็นเชื้อเพลิงให้กับโรงไฟฟ้าชีวมวล นำซังข้าวโพดไปทำถ่านอัดแท่ง เชื้อเพลิงชีวมวล เป็นต้น ทั้งนี้ การไถกลบซังข้าวโพดให้เป็นปุ๋ยก็สามารถทำได้ เพียงแต่ยังไม่มีงานวิจัยว่าหากใช้เป็นปุ๋ยแล้วจะคิดเป็นมูลค่ามากน้อยเพียงใดต่อขนาดพื้นที่

อย่างไรก็ตาม เธอยอมรับว่าการนำวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์อื่นย่อมทำให้เกิดต้นทุนของเกษตรกรตามมาในบางกรณี ซึ่งเธอยกตัวอย่างกรณีที่จำเป็นต้องมีต้นทุนเพิ่ม เช่น ค่าไถ เครื่องอัดฟาง หรือเตาผลิตถ่านอัดแท่ง และบอกว่าเพราะเหตุนี้จึงต้องทำพื้นที่ต้นแบบสำหรับให้เกษตรกรได้เรียนรู้และนำกลับไปขยายผลต่อในพื้นที่ของตนเอง พร้อมกับทำซ้ำๆ มากกว่าหนึ่งปี โดยอาศัยงบประมาณจากท้องถิ่น นอกจากนี้ยังต้องสร้างความตระหนักถึงผลกระทบทางสุขภาพจากการเผา

แต่เมื่อเราถามถึงมาตรการทางการเงินที่เป็นการ ‘ชดเชยต้นทุนให้เกษตรกรโดยตรง’ และถามถึงความเหมาะสมในการให้งบประมาณส่วนนี้จากมุมมองของราชการ นฤมลยอมรับว่าทางกรมพยายามของบประมาณในส่วนนี้ แต่ไม่ได้รับการอนุมัติ จึงต้องอาศัยงบจากแต่ละจังหวัดมาช่วยเหลือแทน

“จริงๆ มันเหมาะนะ เพราะว่ามันเป็นจุดเริ่มต้น กรมส่งเสริมการเกษตรพยายามของบประมาณ งบอุดหนุนตรงนี้ไปบ่อยมากเลย เช่น ค่าไถ ให้เกษตรกรไถให้เลย เป็นงบอุดหนุน แต่มันก็ไม่ผ่านการพิจารณาจากสำนักงบประมาณ ตรงนี้มันก็เลยเป็นข้อเสนอลงไปในพื้นที่ว่า แต่ละจังหวัด ถ้าเขาเห็นความสำคัญตรงนี้ก็ขอให้ทางจังหวัดให้การช่วยเหลือ ซึ่งก็มีหลายๆ ที่เขาก็ทำให้เหมือนกัน ก็เป็นลักษณะของการช่วยค่าไถ แต่ถ้าในส่วนกลางจริงๆ งบตรงนี้เราก็พยายามขอ แต่เรายังไม่ได้รับการอนุมัติ”

อีกมาตรการหนึ่งที่เธอบอกว่าถูกนำมาใช้คือการตั้งชุมชนเป้าหมายให้เป็นเครือข่ายเกษตรกรปลอดการเผา มีการระดมความเห็น ทำความเข้าใจ ถอดบทเรียนในแต่ละชุมชน ทำสัตยาบันและใช้มาตรการทางสังคมเข้ามาช่วย ทั้งนี้ นฤมลบอกว่าการดำเนินการดังกล่าวได้รับงบประมาณสำหรับดำเนินการปีละ ‘ร้อยกว่าชุมชน’ ทำให้ยังไม่ครอบคลุมทั้งประเทศ แต่เริ่มมีการดำเนินการแล้วในภาคเหนือ และกำลังขยายมาสู่ภาคกลาง ภาคตะวันออก และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เธอยืนยันว่ามาตรการนี้ได้ผลและเกษตรกรก็ให้ความสำคัญ รวมถึงทยอยปรับตัว

นฤมลอธิบายว่าสาเหตุหนึ่งที่มาตรการนี้ถูกนำมาใช้ เพราะในแต่ละปีช่วงเวลาที่มีการประกาศห้ามเผานั้นอาจจะไม่นานนัก ทำให้นอกเหนือจากช่วงเวลาดังกล่าว การบังคับใช้กฎหมายโดยเจ้าพนักงานที่เกี่ยวข้อง เช่น การจับกุมผู้ลักลอบเผา ไม่สามารถทำได้เต็มที่มากนักและอาจต้องไปใช้กฎหมายอื่นแทน เช่น การเป็นเหตุรำคาญ เธอบอกว่าช่วงเวลาที่ประกาศห้ามเผาควรจะยาวขึ้นและสอดคล้องกับสภาพอากาศที่เอื้อต่อการเกิดฝุ่นควัน จะเอื้อต่อการดำเนินการจับกุมผู้กระทำผิดมากขึ้น

เธอย้ำว่าหากพิจารณาข้อมูลจากดาวเทียม จุดความร้อนในภาคเหนือในพื้นที่เกษตรนั้นมีแนวโน้มลดลงหลังดำเนินโครงการส่งเสริมการหยุดเผาในพื้นที่เกษตร แต่การขยายผลต่อไปยังพื้นที่อื่นยังต้องใช้ระยะเวลาอีกพอสมควร เพราะในพื้นที่อื่นยังเพิ่งเริ่มต้นได้ไม่นาน ในอนาคตเธอบอกว่าเมื่อการเกษตรแบบปลอดการเผามีความต้องการในพื้นที่สูง ก็จะส่งเสริมให้เกิดเป็นการทำการตลาดเพื่อให้เอกชนเข้ามาช่วย เช่น ให้บริการไถมากขึ้นในค่าบริการไถที่ถูกลง เป็นต้น

นฤมลยังบอกกับเราว่าที่ผ่านมาการแก้ไขปัญหาใน 10 จังหวัดภาคเหนือใช้เวลา 6 ปี นับว่าสำเร็จสำหรับเธอ แต่กับพื้นที่อื่นๆ แม้ว่าแนวโน้มปัญหาการเผาในภาคเกษตรจะดีขึ้น เธอก็ยังมองว่า ‘ตอบยาก’ หากจะถามว่าต้องใช้เวลาเท่าไรถึงจะแก้ปัญหานี้ได้อย่างสมบูรณ์

“ภาคเหนือสิบจังหวัดเราใช้เวลาหกปี ถือว่าสำเร็จนะ อันนี้สิบจังหวัดนะ แต่ที่เหลือเนี่ย ยังเผาเยอะมากเลย ก็คิดว่ามันตอบเป็นเวลายาก น่าจะอีกพอสมควรค่ะ แต่แนวโน้มมันดีขึ้น อย่างเทียบภาพรวมจากปีที่แล้วกับปีนี้ ในช่วงระยะเวลาเดียวกันตั้งแต่มกราคมจนถึงปัจจุบัน การเผาเนี่ยลดลง 40%” เธอสรุป

และสำหรับอ้อยนั้น ประสิทธิ์ วงษาเทียม ผู้อำนวยการกองอุตสาหกรรมอ้อย น้ำตาลทราย และอุตสาหกรรมต่อเนื่อง สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย กระทรวงอุตสาหกรรม บอกกับเราว่าสำนักงานไม่ได้นิ่งนอนใจกับปัญหาที่เกิดขึ้น โดยมีความพยายามกำหนดสัดส่วนของอ้อยสดต่ออ้อยไฟไหม้ในปีการผลิต 2562/63 อยู่ที่ร้อยละ 70:30 แต่ปรากฏว่าเมื่ออัตราส่วนนี้เข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) ก็มีการต่อรองเกิดขึ้น ด้วยเหตุผลว่าเป็นปีแรกของนโยบายและเพื่อให้เกษตรกรมีระยะเวลาปรับตัว และในที่สุดผลก็ปรากฏว่าอัตราส่วนของอ้อยสดที่เข้าหีบทั้งสิ้น 51% และอ้อยไฟไหม้อยู่ที่ 49% ซึ่งถือว่ามีอ้อยไฟไหม้ลดลงจากปีก่อน ส่วนปีการผลิตนี้ (2563/64) มีการขยับสัดส่วนอ้อยสดต่ออ้อยไฟไหม้ไปอยู่ที่ร้อยละ 80:20

ปรากฏว่าหลังการสัมภาษณ์ดังกล่าว เมื่อมีการปิดหีบการผลิตอ้อยไปช่วงสิ้นเดือนมีนาคม ผลที่ได้คือปีการผลิตนี้มีอ้อยสดอยู่ที่ 73.58% ซึ่งสัดส่วนนี้มากขึ้นกว่าปีก่อนหน้า แต่ก็ต่ำกว่าเป้าหมายที่กำหนดว่าปีการผลิตนี้จะต้องมีอ้อยสดในสัดส่วน 80% อยู่เล็กน้อย และคงต้องจับตาต่อไปว่าในปีการผลิตหน้า (2564/65) เป้าหมายที่ต้องการให้มีอ้อยสดมากถึง 95% จะทำได้จริงมากน้อยแค่ไหน

ประสิทธิ์ระบุว่า นอกจากการกำหนดเป้าหมายเพื่อลดอ้อยไฟไหม้ ยังมีการให้ยืมเครื่องสางใบอ้อยอีก 112 เครื่องกระจายไปยังทั่วประเทศ เพื่อช่วยอำนวยความสะดวกให้เกษตรกรรายย่อยที่ใช้กำลังแรงงานในการตัดอ้อยสามารถตัดอ้อยได้สะดวกยิ่งขึ้น เขาบอกว่าตัวเลข 112 เครื่องนั้นเป็นตัวเลขที่ ‘น้อยไป’ จากผลตอบรับที่ดีที่ได้กลับมา และจะพยายามนำเสนอของบประมาณเพิ่มเติมก่อนจะพัฒนาไปถึงการสนับสนุนเครื่องจักรขนาดใหญ่ นอกจากนั้นยังมีการหักเงินชาวไร่อ้อยที่นำส่งอ้อยไฟไหม้ไว้ตันละ 30 บาท ซึ่งดำเนินการมาเป็นเวลานานแล้ว และการสนับสนุนเงินช่วยเหลือด้านปัจจัยการผลิตสำหรับผู้นำส่งอ้อยสด ซึ่งจะได้อยู่ที่ตันละ 120 บาท และล่าสุดเงินสนับสนุนส่วนนี้ได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเมื่อ 11 พฤษภาคมที่ผ่านมา ส่วนการให้เช่าเครื่องจักรกลทางการเกษตรทั้งจากภาครัฐและเอกชน ประสิทธิ์ตอบว่าเป็นแนวคิดที่ดี แต่ส่วนของสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายยังไม่มีให้เช่า

“โอกาสต่อไปมีแน่นอน” เขาระบุ

ด้านการให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำเพื่อให้ชาวไร่อ้อยเข้าถึงเครื่องจักรกลทางการเกษตร ที่มีเกษตรกรสะท้อนปัญหาว่าเกษตรกรรายย่อยไม่อาจเข้าถึงสินเชื่อนี้ได้ เพราะโรงงานจะยอมค้ำประกันเฉพาะเกษตรกรรายใหญ่เท่านั้น ประสิทธิ์ก็ระบุว่ารับทราบและได้ยินปัญหานี้เป็นประจำเมื่อลงพื้นที่ ยอมรับว่าเครื่องจักรที่ใช้ในการเก็บเกี่ยวอ้อย โดยเฉพาะรถตัดอ้อยนั้นมีราคาสูงจนชาวไร่อ้อยรายเล็กเข้าถึงได้ยาก แต่ก็บอกว่ามีบางประเภทที่เกษตรกรรายเล็กสามารถเข้าถึงได้ เช่น เครื่องสางใบ หรือเครื่องตัดอ้อยแบบลำและแบบล้ม เขายังยอมรับด้วยว่าโรงงานหรือ ธกส. เองก็ต้อง ‘ป้องกันความเสี่ยง’ เช่นกัน

“ในการค้ำประกันก็เป็นส่วนหนึ่ง เพราะว่าโรงงานหรือ ธกส. เองก็ต้องป้องกันความเสี่ยงในตรงนี้ เขาก็ต้องดูประวัติชาวไร่ที่มาขอเข้าร่วมโครงการว่ามีการส่งอ้อยครบถ้วนตามสัญญาไหม มีการบิดเบือน มีการไม่ส่งไหม ซึ่งตรงนี้ทางสำนักงานอ้อยก็เข้าใจนะครับ พยายามที่จะปรับแก้ไขตรงนี้ว่าทำอย่างไรถึงจะทำให้ชาวไร่อ้อยรายเล็กเข้าถึงได้ อาจจะรวมกันเป็นแบบกลุ่มไหม” เขาระบุ พร้อมตั้งข้อสังเกตว่าการกู้เงินแบบกลุ่มยังมีค่อนข้างน้อย และเป็นหนทางหนึ่งที่อาจใช้ขยายโครงการได้ในอนาคต

และเมื่อเราถามถึงรายได้ที่เกษตรกรชาวไร่อ้อยสะท้อนกับเราว่า ‘เสี่ยงขาดทุน’ หากเทียบกับต้นทุนที่มีอยู่ ประสิทธิ์ระบุว่าคงไม่ใช่ทุกรายที่จะขาดทุน เพราะการปลูกอ้อยหนึ่งครั้งนั้นสามารถไว้ตออ้อยได้หลายปีแล้วแต่สภาพพื้นที่ ฉะนั้นเขามองว่าต้นทุนหรือกำไรขึ้นอยู่กับสภาพอากาศและการบริหารจัดการ อาทิ การให้ปุ๋ย แต่ราคาขั้นต้นที่ประกาศไว้ที่ 920 บาทนั้นเป็นราคาเฉลี่ย เขายังชี้ว่าภาวะแล้งส่งผลถึงปริมาณผลผลิตอ้อยโดยรวมและการขาดทุนของเกษตรกร และเมื่อถามต่อไปว่ามีทางใดที่จะช่วยเหลือเกษตรกรในเรื่องนี้ คำตอบที่ได้ก็คือการหาพื้นที่ที่เหมาะสมในการปลูก การช่วยเหลือทางวิชาการ ช่วยเหลือปัจจัยการผลิต แต่หากเกิดภาวะแล้งซ้ำซากก็อาจต้องแนะนำให้เกษตรกรหันไปปลูกพืชอย่างอื่นแทน

และการสร้างส่วนต่างราคาระหว่างอ้อยสดและอ้อยไฟไหม้ ซึ่งนักวิชาการสะท้อนว่ายังไม่จูงใจให้เกิดการตัดอ้อยสดมากพอ ประสิทธิ์ตอบเราโดยมุ่งเน้นไปที่การหักเงินอ้อยไฟไหม้ตันละ 30 บาทไปให้กับผู้ตัดอ้อยสด เขายืนยันว่าภาครัฐมีความพยายามจะเพิ่มการหักในส่วนนี้ขึ้นเป็น 50 บาท แต่เนื่องจากการตัดสินใจใดๆ จำเป็นต้องเข้าคณะกรรมการที่เกี่ยวข้อง ซึ่งก็มักจะมีกระบวนการเจรจาเกิดขึ้นด้วยเหตุผลด้านความเดือดร้อนของเกษตรกรจากประเด็นต่างๆ เช่น ต้นทุนและภัยแล้ง

“ผมเสนอไปบอร์ดใหญ่ พี่น้องชาวไร่อ้อยก็บอกว่าเดือดร้อน ขอเถอะ ปีหน้าค่อยสี่สิบห้าสิบอะไรพวกนี้ ค่อยๆ ปรับตัวกันได้ไหม เราในฐานะภาครัฐก็อยากแก้ไขปัญหา ในฐานะก็มองมุมมองความเดือดร้อนของพี่น้องเกษตรกรด้วย” เขาระบุ

ประเด็นท้ายสุดของการสนทนาที่เราถามหาความคืบหน้า คือการใช้ประโยชน์จากวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร ประสิทธิ์ระบุว่ากำลังอยู่ระหว่างการแก้ไขกฎหมายเพื่อเปิดทางให้นำน้ำอ้อยไปทำผลิตภัณฑ์อื่นได้โดยไม่ต้องทำให้เป็นน้ำตาลก่อน อีกประการหนึ่งคือการนำใบอ้อยไปผลิตเป็นเชื้อเพลิง ซึ่งมีการลงนาม MOU กับภาคเอกชนไปบ้างแล้ว ส่วนปัญหาต้นทุนการขนส่งเศษวัสดุทางการเกษตรนั้น เขาระบุว่าในอนาคตเมื่อมีเอกชนรับซื้อก็จะมีการตั้งจุดรับซื้อเช่นเดียวกับสถานีขนถ่ายอ้อย ก็จะลดปัญหาระยะทางในการขนส่งลงได้

อย่างไรก็ตาม เมื่อมองในภาพรวม ประสิทธิ์บอกว่าการนำใบอ้อยไปใช้ประโยชน์ยังมีสัดส่วนที่น้อยอยู่หากเทียบกับปริมาณที่มีทั้งหมด แต่เชื่อว่าใบอ้อยจะมีมูลค่าในอนาคต

อนึ่ง กฎหมายที่กำลังถูกแก้ไขตามที่ประสิทธิ์ระบุก็คือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย ซึ่งสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยระบุไว้เมื่อปลายปี 2563 ว่าเป็นการแก้ไขโดยผลพวงจากการที่รัฐบาลบราซิลแจ้งต่อองค์การการค้าโลก (WTO) ว่าจะฟ้องรัฐบาลไทยกรณีการอุดหนุนการส่งออกน้ำตาล ทำให้เกิดการเจรจาระหว่างไทยและบราซิล และนำไปสู่การออกคำสั่ง คสช. และระเบียบขึ้นมาเป็นกติกาชั่วคราว ตลอดจนการร่าง พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฉบับใหม่ขึ้นมาทดแทน ซึ่งเดิมมีการเสนอร่างกฎหมายฉบับแก้ไขไว้หลายร่าง ทว่าเมื่อเดือนเมษายน ประชาชาติธุรกิจรายงานว่าความพยายามเสนอแก้ไขกฎหมายจากฝ่ายรัฐในบางจุดยังถูกคัดค้านจากเอกชนและยังไม่มีข้อสรุป ซึ่งจุดที่มีการคัดค้านนี้ รวมถึงการกำหนดนิยามน้ำตาลทรายให้ครอบคลุมผลิตภัณฑ์อื่น (ที่ไม่ใช่น้ำตาลทราย) ที่ผลิตได้จากอ้อย น้ำอ้อย หรือน้ำตาลทรายด้วย จึงยังเป็นประเด็นที่ต้องจับตากันต่อไป