จับตา ‘ใบหย่า’ UK-EU กับร่างข้อตกลง Brexit ฉบับผ่าทางตัน

ในขณะที่เส้นตายวันที่สหราชอาณาจักร (UK) เตรียมก้าวพ้นจากสถานภาพรัฐสมาชิกของสหภาพยุโรป (EU) ในเดือนมีนาคมปีหน้ากำลังงวดเข้ามาเรื่อยๆ ก็เกิดคำที่แวดวงการทูตมักใช้กันบนโต๊ะเจรจา นั่นก็คือ Breakthrough หรือความคืบหน้าที่สำคัญ เมื่อคณะเจรจาของสองฝ่ายเห็นพ้องในเนื้อหาข้อตกลง Brexit ฉบับร่าง หลังจากที่การเจรจายืดเยื้อนานกว่า 2 ปี นับจากวันที่ชาวสหราชอาณาจักรลงประชามติขอแยกตัวจากสหภาพยุโรป

เทเรซา เมย์ นายกรัฐมนตรีแห่งทำเนียบบ้านเลขที่ 10 ถนนดาวนิงสตรีท ยกข้อตกลงที่เปรียบเสมือน ‘ใบหย่า’ นี้ว่าเป็นชัยชนะของประชาชนสหราชอาณาจักร ขณะที่ มิเชล บาร์นิเยร์ ผู้แทนฝ่ายสหภาพยุโรปที่ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมาธิการยุโรปให้เป็นหัวหน้าคณะเจรจากับรัฐบาลอังกฤษมาโดยตลอดระบุว่าเป็นความคืบหน้าที่ ‘แน่วแน่เด็ดเดี่ยว’

สารัตถะของข้อตกลงฉบับร่างที่ความยาว 585 หน้านี้มีอะไรบ้าง

ปัญหาพรมแดนไอร์แลนด์

หนึ่งในประเด็นละเอียดอ่อนที่ทำให้การเจรจายืดเยื้อคือปัญหาพรมแดนระหว่างไอร์แลนด์เหนือ ซึ่งเป็นดินแดนส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักรกับสาธารณรัฐไอร์แลนด์ รัฐสมาชิกของสหภาพยุโรป

ทั้งสองฝ่ายพยายามหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิด Hard Border หรือพรมแดนที่มีมาตรการคุมเข้มต่อกัน ด้วยเหตุนี้จึงต้องแสวงหาทางออกเกี่ยวกับขั้นตอนการตรวจคนเข้าเมืองและระบบศุลกากรตามแนวพรมแดนทางบกระหว่างไอร์แลนด์และไอร์แลนด์เหนือที่ดีกับทุกฝ่าย

ร่างเอกสาร Brexit ระบุว่าทั้งสองฝ่ายจะ ‘เพียรพยายาม’ จนถึงที่สุดเพื่อคลอดข้อตกลงการค้าระหว่างสหภาพยุโรปกับสหราชอาณาจักรภายใน 6 เดือน ก่อนสิ้นสุดระยะเวลาของกระบวนการเปลี่ยนผ่าน Brexit ในเดือนธันวาคม ปี 2020 แต่ถ้าไม่ทันการ สหภาพยุโรปและสหราชอาณาจักรเห็นพ้องที่จะขยายเวลาของกระบวนการเปลี่ยนผ่านโดยที่ยังไม่กำหนดกรอบเวลาใหม่ที่แน่นอน

กระนั้นหากไม่เป็นไปตามเงื่อนไขข้างต้น สองฝ่ายจะเลือกทางออกที่เรียกว่า Backstop เพื่อป้องกันปัญหา Hard Border โดย Backstop คือนโยบายละมุนละม่อมที่ใช้ระบบศุลกากรร่วมระหว่างสหภาพยุโรปและสหราชอาณาจักรนับจากวันสิ้นสุดระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน นอกเสียจากว่าจะมีข้อตกลงใหม่ที่มาบังคับใช้แทนที่ในภายหลัง

ระบบศุลกากรร่วมนี้จะครอบคลุมสินค้าเกือบทุกชนิด ยกเว้นสินค้าประมง และมีข้อกำหนดให้ทุกฝ่ายแข่งขันกันอย่างเสรีและยุติธรรม รวมถึงจัดตั้งกลไกบังคับกฎหมายที่เหมาะสมเพื่อสร้างหลักประกันว่าจะเกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมระหว่างสหราชอาณาจักรกับสมาชิกสหภาพยุโรป 27 ประเทศ

ส่วนกรณีการยกเลิก Backstop นั้น ร่างข้อตกลง Brexit ระบุว่าเมื่อใดก็ตามที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเห็นว่า Backstop ไม่จำเป็นอีกต่อไปก็สามารถแจ้งอีกฝ่ายด้วยเหตุผลอันควร จากนั้นคณะกรรมาธิการร่วมจะประชุมหารือกันภายใน 6 เดือนเพื่อตกลงยุติเงื่อนไข Backstop

อย่างไรก็ตาม นักการเมืองหัวอนุรักษนิยมที่ต้องการแยกตัวจากสหภาพยุโรปอย่างเด็ดขาดกลับไม่เห็นด้วยกับเงื่อนไขข้างต้น เพราะมองว่าสหราชอาณาจักรควรสงวนสิทธิ์ที่จะยกเลิกข้อตกลงศุลกากรร่วมเมื่อใดก็ได้ตามที่ต้องการ เพื่อที่จะสามารถทำข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศอื่นๆ ได้ทั่วโลก

การแข่งขันที่ยุติธรรม

นอกจากความได้เปรียบเสียเปรียบในเรื่องภาษีสินค้านำเข้าและส่งออกแล้ว ข้อตกลงดังกล่าวยังกำหนดให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรมในเรื่องการจ้างงาน การรับความช่วยเหลือหรืออุดหนุนจากรัฐ ตลอดจนมาตรฐานกฎเกณฑ์ด้านสิ่งแวดล้อมเพื่อสร้างหลักประกันว่าองค์กรธุรกิจในสหราชอาณาจักรจะไม่กุมความได้เปรียบเหนืออุตสาหกรรมสหภาพยุโรป

ส่วนสภาพแวดล้อมทางการแข่งขันนั้นมีการกำหนดเงื่อนไขห้ามลดทอน เพื่อป้องกันไม่ให้สหราชอาณาจักรออกกฎเกณฑ์ด้านสังคม สิ่งแวดล้อม และตลาดแรงงานที่มีมาตรฐานต่ำกว่าสหภาพยุโรป ซึ่งรวมถึงชั่วโมงการทำงานด้วย

ข้อตกลงการค้าในอนาคต

ข้อตกลงการค้าระหว่างสหภาพยุโรปและสหราชอาณาจักรเป็นอีกหนึ่งประเด็นที่หลายฝ่ายจับตาว่าจะออกมาในรูปใด ซึ่งตรงนี้ขึ้นอยู่กับความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างสหภาพยุโรปกับสหราชอาณาจักรในอนาคต และการจะไปถึงจุดนั้นได้ สองฝ่ายต้องกระชับความสัมพันธ์ให้แน่นแฟ้นยิ่งขึ้น โดยเฉพาะในภาคบริการ เช่น บริการทางการเงิน ตลอดจนการลงทุนและความร่วมมือในอุตสาหกรรมต่างๆ

สิทธิ์ในการเข้าถึงตลาดเงินของสหภาพยุโรปขั้นพื้นฐาน

หลังจากที่กระบวนการ Brexit เสร็จสมบูรณ์ ลอนดอนซึ่งเป็นศูนย์กลางทางการเงินจะสามารถเข้าถึงตลาดเงินของสหภาพยุโรปได้เพียงระดับขั้นพื้นฐานเท่านั้น ซึ่งเป็นสิทธิ์ระดับเดียวกับที่บริษัทจากสหรัฐฯ และญี่ปุ่นได้รับบนพื้นฐานของความเท่าเทียม (Equivalence) ในตลาด

ค่าหย่า

ที่ผ่านมากรณีเงินชดเชยที่รัฐบาลอังกฤษต้องจ่ายเพื่อแยกทางกับสหภาพยุโรปเป็นปัญหาคาราคาซังบนโต๊ะเจรจาที่ตกลงกันไม่ได้เสียที แต่ล่าสุดสหราชอาณาจักรยอมแบกรับภาระค่าใช้จ่ายจากผลพวงของ Brexit โดยที่ประเทศในยูโรโซนไม่ต้องออกเงินเพิ่มแม้แต่ยูโรเดียว

ในข้อตกลงฉบับนี้ สหราชอาณาจักรจะจัดสรรเงินส่วนหนึ่งเข้าไปในงบประมาณของสหภาพยุโรปสำหรับปีงบประมาณ 2019 และ 2020 ซึ่งจากการประมาณการของกระทรวงการคลังของสหราชอาณาจักรคาดว่าค่าใช้จ่ายในส่วนนี้อาจอยู่ในช่วง 4-4.5 หมื่นล้านยูโร ขณะที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินประเมินไว้ว่าอาจสูงถึง 6 หมื่นล้านยูโร รวมถึงหนี้สินที่อาจเกิดขึ้นอีกราว 1.4 หมื่นล้านยูโร

นอกจากนี้ภาระค่าใช้จ่ายบางอย่างอาจมีต่อเนื่องไปจนถึงปี 2064 เช่น เงินสมทบเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญของเจ้าหน้าที่สหภาพยุโรปด้วย

สิทธิของพลเมือง

ภายใต้ข้อตกลงฉบับร่าง พลเมืองสหภาพยุโรปในสหราชอาณาจักรกว่า 3 ล้านคนจะยังสามารถอาศัยอยู่ในสหราชอาณาจักรได้ พร้อมได้รับการคุ้มครองสิทธิในด้านความปลอดภัย เช่นเดียวกับพลเมืองสหราชอาณาจักรที่อาศัยอยู่ในยุโรปก็จะได้รับการปฏิบัติที่คล้ายคลึงกัน

ส่วนในรายละเอียดปลีกย่อยนั้น ข้อตกลงนี้อนุญาตให้พลเมืองในสหภาพยุโรปสามารถยื่นหนังสือขออยู่อาศัยในสหราชอาณาจักรอย่างถาวร และสงวนสิทธิ์ในการอยู่กับสมาชิกครอบครัวอย่างพร้อมหน้า นอกจากนี้หากคุณสมบัติผ่านเกณฑ์ พวกเขาจะได้รับสิทธิประโยชน์เหมือนกับชาวสหราชอาณาจักรทั่วไปด้วย อย่างไรก็ตาม สิทธิครอบครัวของชาวสหภาพยุโรปในอังกฤษบางประการจะถูกจำกัดให้เทียบเท่ากับพลเมืองสหราชอาณาจักรที่ต้องการแต่งงานกับชาวต่างชาติ

ระยะเวลาเปลี่ยนผ่านช่วง Brexit

อย่างที่กล่าวไว้ข้างต้น ระยะเวลาเปลี่ยนผ่านจะดำเนินต่อเนื่องไปจนถึงสิ้นปี 2020 แต่สามารถขยายเวลาต่อได้ภายใต้ข้อตกลงร่วมกัน

แต่การขยายเวลาหรือไม่ขึ้นอยู่กับข้อตกลงที่สหราชอาณาจักรเห็นพ้องในการจ่ายเงินให้สหภาพยุโรปเพิ่มเติมสำหรับค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น ซึ่งสหภาพยุโรปคำนวณว่าอาจสูงถึง 1-1.5 หมื่นล้านยูโรต่อปี

ในระหว่างการเปลี่ยนผ่าน สหราชอาณาจักรจะถอนตัวจากการเป็นสมาชิกหรือข้อผูกมัดทางกฎหมายในสถาบันการเมืองของสหภาพยุโรป ซึ่งจะทำให้สหราชอาณาจักรหมดสิทธิ์ออกเสียงหรือตัดสินใจเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ต่างๆ ของสหภาพยุโรปได้อีก

แต่หลังจากนั้น รัฐสภาสหราชอาณาจักรสามารถผลักดันกฎหมายสหภาพยุโรปเพื่อนำมาบังคับใช้ในประเทศต่อได้ ซึ่งเป็นหนึ่งในข้อเรียกร้องของสหภาพยุโรปที่ต้องการให้สหราชอาณาจักรคัดลอกกฎเกณฑ์ของสหภาพยุโรปเหมือนกับการ ‘ตัดแปะ’ (Cut and Paste) หลังจากที่กระบวนการ Brexit สิ้นสุดลงแล้ว ซึ่งจะเป็นผลดีคือส่งผลกระทบต่อการทำธุรกิจและดำเนินชีวิตของประชาชนไม่มาก เพราะกฎเกณฑ์บางอย่างจะมีการเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อย เช่น กฎการเคลื่อนย้ายในสหภาพยุโรปได้อย่างเสรี

ธรรมาภิบาล

การกำกับตรวจสอบกระบวนการถอนตัวจากสหภาพยุโรปให้เป็นไปตามข้อตกลงนั้นเป็นประเด็นที่มีความซับซ้อนและละเอียดอ่อน โดยศาลยุติธรรมสหภาพยุโรป (ECJ) จะมีอำนาจสูงสุดในการตัดสินเกี่ยวกับกฎหมายสหภาพยุโรป เพื่อให้แน่ใจว่าทั้งประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปและสหราชอาณาจักรจะไม่มีข้อผูกมัดภายใต้ขอบเขตอำนาจการพิจารณาคดีของศาลอื่นๆ เมื่อมีข้อพิพาทเกี่ยวกับการตีความในข้อตกลง

โดยหลังจากที่กระบวนการ Brexit สิ้นสุดลง ข้อตกลงการถอนตัวฉบับสุดท้ายจะถูกควบคุมโดยกลไกคณะกรรมาธิการร่วมที่จะตัดสินใจในประเด็นต่างๆ ซึ่งคำชี้ขาดจากคณะกรรมาธิการชุดนี้จะมีผลผูกพันตามกฎหมาย

เมื่อมีปัญหาพิพาทเกิดขึ้น คณะอนุญาโตตุลาการที่ประกอบด้วยสมาชิก 5 คนจะประชุมเพื่อจัดการกับปัญหา แต่หากเป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายสหภาพยุโรป คณะอนุญาโตตุลาการชุดนี้จะไม่มีอำนาจตัดสินใจ และต้องส่งต่อให้ศาลยุติธรรมสหภาพยุโรปเป็นผู้วินิจฉัยตัดสิน

จากนี้ไปกระบวนการ Brexit จะเป็นอย่างไรต้องติดตามต่อไปอย่างใกล้ชิด แม้ว่าข้อตกลงถอนตัวจะมีความชัดเจนมากที่สุดนับตั้งแต่เริ่มเจรจาเมื่อ 2 ปีก่อน แต่ภาระหนักอึ้งของเทเรซา เมย์ หลังจากนี้คือการโน้มน้าวให้รัฐสภาเห็นชอบกับร่างข้อตกลงดังกล่าว ซึ่งก็ไม่ง่ายนัก เมื่อเมย์กำลังเผชิญกับแรงกดดันรอบด้านท่ามกลางกระแสข่าวว่าเธอกำลังถูกยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจจากรัฐสภา ซึ่งอาจส่งผลให้ข้อตกลง Brexit ต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนอีกระลอก

พิสูจน์อักษร: ภาสิณี เพิ่มพันธุ์พงศ์

อ้างอิง: