งบประมาณปี 2570 ทำให้ชื่อ ‘กอ.รมน.’ โผล่กลับมาบนหน้าข่าวอีกครั้ง วันมูหะมัดนอร์ มะทา ตั้งคำถามตรงๆ ว่าองค์กรนี้ซ้ำซ้อนกับใครหรือไม่ นายกรัฐมนตรีในฐานะผู้อำนวยการฯ ตอบกลับทันควันว่าไม่ยุบแน่ เพราะ กอ.รมน. “อยู่คู่ชาติไทยมานาน”
ประเด็นสำคัญ
คำตอบแบบนี้ไม่ต้องแปลกใจ เพราะไม่มีองค์กรความมั่นคงแห่งไหนในโลกที่จะยอมรับว่าตัวเองไม่จำเป็น
กอ.รมน. คือรัฐซ้อนรัฐ องค์กรที่แทรกตัวขนานไปกับกลไกปกครองปกติของประเทศ ถืออำนาจ งบประมาณ และคนของตัวเอง ทำงานคาบเกี่ยวกับหน่วยงานพลเรือนแทบทุกกระทรวง แต่ไม่ต้องรับผิดชอบตามสายบังคับบัญชาปกติแบบที่หน่วยงานพลเรือนต้องรับ นี่ไม่ใช่การประเมินเกินจริง แต่เป็นข้อสรุปที่ตามมาตรงๆ จากประวัติศาสตร์ โครงสร้าง และพฤติการณ์ของมันเอง
กอ.รมน. เกิดจากกองอำนวยการป้องกันและปราบปรามคอมมิวนิสต์ (กอ.ปค.) ผลผลิตทางสถาบันความมั่นคงของสงครามเย็น สร้างมาเพื่อต้านภัยคุกคามทางอุดมการณ์ที่รัฐไทยเชื่อว่าจะทำให้รัฐไทยล่มสลาย ตอนนั้นมีเหตุผลรองรับเต็มร้อย และมีเหตุผลด้วยว่าทำไมองค์กรแบบนี้ต้องมีโครงสร้างขนานไปกับรัฐพลเรือน เพราะรัฐพลเรือนเองก็ถูกมองว่าอาจถูกแทรกซึมได้
หากทว่าสงครามเย็นจบไปหลายทศวรรษแล้ว พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยตายไปแล้ว ภูมิรัฐศาสตร์โลกเปลี่ยนโฉมหน้าไปหมดแล้ว สิ่งที่ไม่ตายไปด้วยคือโครงสร้างรัฐซ้อนรัฐที่เหลือทิ้งไว้ นี่คือแก่นของปัญหา องค์กรที่ควรมีอายุจำกัดตามภัยคุกคามที่จำกัด กลับกลายเป็นโครงสร้างถาวรที่แทรกตัวอยู่ในรัฐไทยแบบไม่มีกำหนด
Paul Pierson (2000) อธิบายเรื่องนี้ผ่านแนวคิด Path Dependence: สถาบันรัฐที่ตั้งขึ้นมาแล้วจะถักทอเครือข่ายกฎหมาย งบประมาณ ตำแหน่ง และผลประโยชน์รอบตัวมันเองไปเรื่อย ๆ จนวันหนึ่งการยกเลิกมันแพงกว่าการปล่อยให้อยู่ต่อ และไม่มีใครจะจ่ายแพง เพื่อทำให้สิ่งที่ถูกต้อง โดยเฉพาะกลุ่มคนที่มีอำนาจ สถานะทางการเมือง แม้เหตุผลตั้งต้นจะไม่เหลือแล้วก็ตาม James Mahoney กับ Kathleen Thelen (2010) เสริมว่าสถาบันแบบนี้อยู่รอดเพราะแปลงร่างไปเรื่อย ๆ แบกสร้างภารกิจใหม่ทับของเก่า แล้วอธิบายตัวเองใหม่ให้ทันสมัยอยู่ตลอด เพื่อความชอบธรรมของสถาบัน
กอ.รมน. ทำแบบเดียวกัน คือ จากปราบคอมมิวนิสต์ กลายมาเป็นปราบยาเสพติด กู้ภัยพิบัติ คุมความมั่นคงไซเบอร์ ทำปฏิบัติการข้อมูลข่าวสาร จัดกิจกรรมบันเทิง งานอาสาสมัครสารพัดรูปแบบ ทุกครั้งที่แปลงร่าง มันไม่ได้ยุบตัวเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของหน่วยงานพลเรือนที่มีอยู่แล้ว มันแค่ขยายพรมแดนของ ‘รัฐซ้อนรัฐ’ ให้กว้างขึ้นเรื่อย ๆ เอาภารกิจตัวเองไปแทรกซึมในภารกิจของหน่วยงานพลเรือน งานวิชาการที่ดีที่สุดในการอธิบายพัฒนาการและการแทรกซึมสังคม คือหนังสือ ในนามของความมั่นคงภายใน : การแทรกซึมสังคมของกองทัพไทย (พวงทอง ภวัครพันธุ์. (2024). ในนามของความมั่นคงภายใน : การแทรกซึมสังคมของกองทัพไทย. นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน.)
หลัง พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 กอ.รมน. ขยายมือไปจับงานยาเสพติด ภัยพิบัติ อาชญากรรมข้ามชาติ ความมั่นคงไซเบอร์ ปฏิบัติการข้อมูลข่าวสาร ทั้งหมดนี้มีเจ้าภาพอยู่แล้วทุกเรื่อง ไม่ว่าจะสภาความมั่นคงแห่งชาติ กระทรวงมหาดไทย สำนักงานตำรวจแห่งชาติ หรือ ศอ.บต. แต่ กอ.รมน. เข้าไปทำงานเดียวกันซ้อนอยู่ข้างบน โดยไม่ได้อยู่ใต้สายบังคับบัญชาเดียวกับหน่วยงานเหล่านั้น
นี่คือนิยามของรัฐซ้อนรัฐในทางปฏิบัติ มีอำนาจแบบรัฐ มีงบแบบรัฐ มีกำลังคนแบบรัฐ แต่ไม่ต้องเดินตามกฎการตรวจสอบแบบที่รัฐส่วนอื่นต้องเดิน เมื่อมีอะไรผิดพลาด ไม่มีใครรู้ชัดว่าใครต้องรับผิด เพราะไม่มีใครรู้ชัดตั้งแต่แรกว่าใครมีอำนาจสั่งการจริง
นี่ไม่ใช่การคาดเดาลอยๆ มีตัวอย่างเป็นที่ประจักษ์ให้ประกอบการพิจารณา
มิถุนายน 2569 ศาลอุทธรณ์ตัดสินให้ กอ.รมน. รับผิดจากการเข้าไปคุมข้อมูลบนเว็บไซต์ Pulony จนละเมิดสิทธินักปกป้องสิทธิมนุษยชน สั่งชดใช้และลบข้อความ คำพิพากษานี้พิสูจน์ว่า กอ.รมน. เคยเชื่อว่าตัวเองอยู่เหนือกฎเกณฑ์ที่หน่วยงานรัฐอื่นต้องเดินตาม จนศาลต้องเข้ามาบอกว่าไม่ใช่
ปี 2565 กรณีเบิกจ่ายค่าตอบแทนเจ้าหน้าที่ที่มาช่วยราชการใน กอ.รมน.ภาค 4 ส่วนหน้า ต่อให้หน่วยงานยืนยันว่าทำถูกระเบียบทุกอย่าง คำถามที่ยังไม่มีใครตอบได้ชัดคือ เมื่อคนจากหลายหน่วยงานมากองรวมกันในโครงสร้างที่ไม่ใช่สายบังคับบัญชาปกติแบบนี้ ใครกันแน่ที่ต้องรับผิดชอบเมื่อมีอะไรผิดพลาด คำตอบไม่ชัด เพราะโครงสร้างมันถูกออกแบบมาให้ไม่ชัดตั้งแต่ต้น
จากงานวิจัยภาคสนามเรื่องการเมืองและความขัดแย้งในชายแดนใต้ต่อเนื่องมาหลายปี สิ่งที่เห็นชัดคือ พื้นที่นี้ไม่ได้ขาดองค์กรความมั่นคง มันล้นเกินด้วยซ้ำ ทั้งงบประมาณ หน่วยงาน เจ้าหน้าที่ และกฎหมายที่รองรับในนามของความมั่นคง หากจะกล่าวถึงสิ่งที่ขาดหายไปอย่างแท้จริงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ สิ่งนั้นมิใช่งบประมาณ มิใช่กำลังพล และมิใช่การเพิ่มหน่วยงานด้านความมั่นคง หากแต่คือ ‘ความไว้วางใจ’ (trust) ระหว่างรัฐกับประชาชน ซึ่งเป็นทุนทางการเมืองที่ไม่อาจสร้างขึ้นได้ด้วยอำนาจบังคับหรือมาตรการทางทหาร หากสร้างได้ก็ด้วยความโปร่งใส ความรับผิดรับชอบ และหลักนิติรัฐเท่านั้น
ในห้วงเวลาที่ผ่านมา หน่วยงานด้านความมั่นคงจำนวนไม่น้อยมิได้สามารถทำหน้าที่เป็นคำตอบของปัญหาความไว้วางใจดังกล่าว หากกลับตกอยู่ในฐานะที่ถูกตั้งคำถามเสียเองว่าได้มีส่วนทำให้ช่องว่างระหว่างรัฐกับประชาชนขยายตัวออกไป ผ่านโครงสร้างอำนาจที่ซ้อนทับกันจนความรับผิดชอบทางการเมืองและกฎหมายพร่าเลือน ภาพสะท้อนสำคัญปรากฏจากเหตุลอบยิง กมลศักดิ์ ลีวาเมาะ เมื่อเดือนมีนาคม 2569 นักการเมืองและนักกฎหมายผู้ทำงานด้านสิทธิมนุษยชนในพื้นที่ ซึ่งถูกคนร้ายใช้อาวุธปืนยิงถล่มรถยนต์บริเวณหน้าบ้านพักในอำเภอบาเจาะ จังหวัดนราธิวาส แม้เจ้าตัวจะรอดชีวิตมาได้ แต่เหตุการณ์ดังกล่าวได้ตอกย้ำบรรยากาศแห่งความหวาดระแวงและความไม่แน่นอนที่ยังปกคลุมพื้นที่
กว่ายี่สิบปีที่ผ่านมา พื้นที่นี้มีหน่วยงานความมั่นคงเรียงแถว งบประมาณเทลงไปมหาศาล กฎหมายพิเศษใช้ต่อเนื่องไม่เคยหยุด แล้วความขัดแย้งจบลงยังไง? ยังไม่จบ UNDP (1994) พูดเรื่องนี้ไว้นานแล้วผ่านแนวคิด Human Security: ความมั่นคงของรัฐกับความมั่นคงของประชาชนไม่ใช่สิ่งเดียวกัน รัฐอาจคุมพื้นที่ได้เบ็ดเสร็จ แต่ถ้าประชาชนไม่เชื่อกระบวนการยุติธรรม ตรวจสอบอำนาจรัฐไม่ได้ สิ่งที่ได้มาก็แค่ความสงบเปราะบาง ไม่ใช่สันติภาพ และองค์กรแบบรัฐซ้อนรัฐทำให้การตรวจสอบยากขึ้นไปอีกชั้น เพราะมันไม่ได้อยู่ในแผนผังที่ประชาชนมองเห็นและเข้าใจได้ตั้งแต่แรก
ทุกครั้งที่มีคนเสนอให้ทบทวนบทบาท กอ.รมน. จะมีคนออกมาบอกว่านี่คือการทำลายความมั่นคงชาติ เป็นข้อกล่าวหาที่ฟังดูน่ากลัวแต่ไม่มีน้ำหนัก เพราะการรื้อโครงสร้างรัฐซ้อนรัฐไม่ใช่การทำลายความมั่นคง มันคือการทำให้ความมั่นคงกลับมาอยู่ในระบบที่ตรวจสอบได้ ซึ่งเป็นเงื่อนไขพื้นฐานของความมั่นคงที่แท้จริงต่างหาก
กอ.รมน. เคยมีที่ทางในยุคสงครามเย็น แต่ยุคนั้นจบไปแล้ว สิ่งที่เหลืออยู่ไม่ใช่องค์กรที่ยังทำหน้าที่ตามเหตุผลตั้งต้น แต่คือโครงสร้าง กอ.รมน.ขยายตัวไปเรื่อย ๆ ตามสัญชาตญาณการอยู่รอดของสถาบัน ไม่ใช่ตามความจำเป็นของประเทศ
สู่การยุติสถานะพิเศษของ กอ.รมน.
รัฐอาจยืนยันได้ว่า กอ.รมน. ยังมีความจำเป็นต่อการดำรงอยู่ของประเทศ แต่หากเป็นเช่นนั้น รัฐย่อมมีหน้าที่อธิบายให้สังคมเข้าใจอย่างตรงไปตรงมาว่า ความจำเป็นดังกล่าวตั้งอยู่บนเหตุผลอะไร มิใช่อาศัยเพียงความเคยชินของระบบราชการหรือข้ออ้างเรื่องความมั่นคงที่ไม่อาจตั้งคำถามได้
อย่างน้อยที่สุด รัฐควรตอบคำถามพื้นฐานสามประการให้ได้เสียก่อน
ประการแรก ภารกิจใดของ กอ.รมน. ที่หน่วยงานด้านความมั่นคงหรือหน่วยงานพลเรือนที่มีอยู่แล้วไม่สามารถดำเนินการได้ หากไม่มี กอ.รมน. ภารกิจนั้นจะหยุดชะงักลงจริงหรือไม่ หรือแท้จริงแล้วสามารถถ่ายโอนไปยังหน่วยงานอื่นภายใต้โครงสร้างปกติได้ทั้งหมด
ประการที่สอง เหตุใดภารกิจเหล่านั้นจึงต้องดำเนินการผ่านองค์กรที่มีสถานะและสายการบังคับบัญชาคู่ขนานกับระบบราชการปกติ แทนที่จะรวมอยู่ภายใต้โครงสร้างเดียวที่มีความรับผิดรับชอบชัดเจน และอยู่ภายใต้การตรวจสอบตามหลักประชาธิปไตยเช่นเดียวกับหน่วยงานของรัฐอื่น
ประการสุดท้าย รัฐบาลพร้อมเมื่อใดที่จะยุติสถานะพิเศษของ กอ.รมน. และนำองค์กรเข้าสู่ระบบการตรวจสอบของรัฐสภา ศาล องค์กรอิสระ และสาธารณชนอย่างเต็มรูปแบบ หาก กอ.รมน. เป็นเพียงหน่วยงานของรัฐเช่นเดียวกับหน่วยงานอื่น ก็ไม่มีเหตุผลใดที่องค์กรนี้จะดำรงอยู่ภายใต้เงื่อนไขพิเศษที่แตกต่างออกไป
คำถามทั้งสามข้อนี้มิใช่คำถามเพื่อปฏิเสธความมั่นคง หากเป็นคำถามถึงความชอบธรรมของโครงสร้างอำนาจในระบอบประชาธิปไตย เพราะรัฐประชาธิปไตยมิได้วัดความเข้มแข็งจากจำนวนองค์กรความมั่นคง หากแต่วัดจากการที่ทุกองค์กรของรัฐใช้อำนาจภายใต้กฎหมายเดียวกัน รับผิดชอบต่อประชาชนเหมือนกัน และเปิดให้มีการตรวจสอบได้อย่างเสมอภาค
สำหรับจังหวัดชายแดนภาคใต้ บทเรียนตลอดกว่าสองทศวรรษที่ผ่านมาได้ชี้ให้เห็นแล้วว่า ความมั่นคงที่ดำรงอยู่บนโครงสร้างอำนาจพิเศษไม่อาจทดแทนความไว้วางใจของประชาชนได้ และไม่มีปฏิบัติการด้านความมั่นคงใดสามารถสร้างความชอบธรรมให้แก่รัฐได้ หากรัฐยังดำรงอยู่เหนือกลไกการตรวจสอบและความรับผิดรับชอบเช่นที่เป็นอยู่
สันติภาพที่ยั่งยืนจึงมิได้เริ่มต้นจากการเพิ่มอำนาจของรัฐ หากเริ่มต้นจากการทำให้รัฐยอมอยู่ภายใต้กติกาเดียวกับประชาชน เมื่อรัฐเลิกสร้าง “สถานะพิเศษ” ให้กับเจ้าหน้าที่ องค์กร งบประมาณ ฯลฯ ความมั่นคงก็จะไม่ใช่เรื่องของการควบคุม หากจะกลับมาเป็นผลลัพธ์ของความไว้วางใจ ความยุติธรรม และความยินยอมพร้อมใจของผู้คนในสังคม
บางทีการยุติสถานะพิเศษของ กอ.รมน. อาจไม่ใช่จุดสิ้นสุดของความมั่นคง หากเป็นจุดเริ่มต้นของการฟื้นฟูความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนในจังหวัดชายแดนภาคใต้เสียด้วยซ้ำ เพราะในท้ายที่สุด ความมั่นคงของรัฐจะยั่งยืนได้ ก็ต่อเมื่อประชาชนรู้สึกว่ารัฐเป็นของพวกเขา มิใช่อำนาจที่ดำรงอยู่เหนือประชาชน ใช้มาตรการกดทับเสียงวิพากษ์ และตอบโต้ความเห็นต่างด้วยปฏิบัติการข่าวสารหรือโฆษณาชวนเชื่อที่ประเมินสติปัญญาของประชาชนต่ำเกินไป เพราะประสบการณ์ตลอดหลายทศวรรษในจังหวัดชายแดนภาคใต้พิสูจน์แล้วว่า ความไว้วางใจไม่อาจสร้างขึ้นได้ด้วยข้อมูลที่ถูกจัดวางเพื่อชี้นำ หากต้องเกิดจาก ความจริงและความยุติธรรม จึงจะสามารถฟื้นฟูความไว้วางใจระหว่างรัฐกับประชาชนในพื้นที่
