ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2570 ที่เพิ่งผ่านวาระแรก กำลังสะท้อนโจทย์ใหญ่ของเศรษฐกิจไทยในระยะยาว เมื่อโครงสร้างงบประมาณยังเต็มไปด้วยข้อจำกัด ทั้งรายจ่ายประจำที่ขยายตัวสูง งบลงทุนที่ลดลง รายได้รัฐที่เติบโตช้า ภาระหนี้ที่เพิ่มขึ้น และงบประมาณด้านเทคโนโลยีที่ยังไม่เพียงพอต่อการสร้างนวัตกรรมขั้นสูง
ประเด็นสำคัญ
ผศ. ดร.ดวงมณี เลาวกุล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระบุว่า งบประมาณปี 2570 สะท้อนข้อจำกัดทางการคลังของรัฐบาลอย่างน้อย 5 ประการ ซึ่งหากยังไม่เร่งปฏิรูปทั้งด้านรายได้และรายจ่าย อาจทำให้ประเทศไทยติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลางระดับสูงต่อไป และไม่สามารถสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจแบบก้าวกระโดดได้
ข้อจำกัดแรก คือ งบประมาณภาพรวมเพิ่มขึ้นเพียง 0.2% ซึ่งต่ำกว่าอัตราเงินเฟ้อที่คาดการณ์ไว้ราว 1% สะท้อนว่าเม็ดเงินงบประมาณแท้จริงอาจไม่ได้เพิ่มขึ้นมากพอที่จะรองรับภารกิจใหม่ของรัฐ หรือผลักดันเศรษฐกิจในภาวะที่ประเทศต้องการแรงขับเคลื่อนใหม่
ข้อจำกัดที่สอง คือ รายจ่ายประจำขยายตัวสูง และกินพื้นที่ทางการคลังถึง 73.6% ของวงเงินงบประมาณ เพิ่มขึ้นจากปี 2569 ถึง 5% โดยรายจ่ายประจำจำนวนมากเป็นรายจ่ายที่ตัดลดได้ยาก เช่น เงินเดือน ค่าจ้าง และภาระด้านบุคลากรภาครัฐ ส่งผลให้รัฐบาลเหลือพื้นที่ในการจัดสรรงบประมาณเพื่อการพัฒนาในอนาคตน้อยลง
ข้อจำกัดที่สาม คือ งบลงทุนคิดเป็นเพียง 20.8% ของวงเงินงบประมาณ และลดลงจากปี 2569 กว่า 70,000 ล้านบาท หรือลดลง 8.4% ซึ่งอาจกระทบต่อศักยภาพในการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน นวัตกรรม และโครงการระยะยาวที่จำเป็นต่อการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
ข้อจำกัดที่สี่ คือ รายได้ของรัฐยังเติบโตช้า ทำให้ต้องจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลในระดับสูงต่อเนื่อง แม้การขาดดุลในปี 2570 จะลดลงจากปี 2569 แต่ยังมีการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลสูงถึง 788,000 ล้านบาท ขณะเดียวกัน รายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้เพิ่มขึ้นแตะระดับ 151,200 ล้านบาท ซึ่งเป็นระดับสูงสุดในปีงบประมาณ 2570 และยิ่งทำให้พื้นที่ทางการคลังสำหรับการพัฒนาประเทศหดตัวลง
ข้อจำกัดที่ห้า คือ งบประมาณด้านเทคโนโลยีจำนวนมากยังอยู่ในลักษณะของการจัดซื้อจัดจ้าง มากกว่าการสนับสนุนการวิจัย การพัฒนา หรือการสร้างนวัตกรรมขั้นสูง ทำให้ไทยยังขาดฐานงบประมาณที่จะผลักดันเศรษฐกิจใหม่อย่างจริงจัง
“ถ้าไทยยังมีโครงสร้างงบประมาณลักษณะนี้ ก็จะไม่สามารถพัฒนาอย่างก้าวกระโดดไปได้ ไทยก็จะยังคงติดกับดักรายได้ปานกลางระดับสูงต่อไปเรื่อยๆ” ผศ. ดร.ดวงมณี กล่าว
แม้รัฐบาลจะระบุว่าสามารถใช้การร่วมลงทุนจากภาคเอกชน หรือ PPP เข้ามาทดแทนข้อจำกัดของงบลงทุนภาครัฐได้ แต่ ผศ. ดร.ดวงมณี มองว่า ยังมีความไม่แน่นอนว่าเอกชนจะเห็นความคุ้มค่าและตัดสินใจลงทุนมากน้อยเพียงใด ดังนั้นโจทย์สำคัญของรัฐบาลคือ ต้องสร้างแรงจูงใจและปรับปรุงสภาพแวดล้อมด้านการลงทุนให้มากพอ ทั้งสำหรับนักลงทุนไทยและต่างชาติ
ปฏิรูปภาษี เพิ่มรายได้รัฐอย่างเป็นธรรม
ผศ. ดร.ดวงมณี เสนอว่า ถึงเวลาแล้วที่รัฐบาลต้องปฏิรูปการจัดเก็บรายได้อย่างจริงจัง โดยเริ่มจากการขยายฐานภาษี โดยเฉพาะภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ให้ครอบคลุมกลุ่มคนที่มีศักยภาพในการจ่ายภาษี แต่อยู่นอกระบบภาษีให้มากขึ้น
การมีฐานภาษีที่กว้างขึ้นไม่เพียงช่วยเพิ่มรายได้รัฐ แต่ยังอาจเปิดทางให้รัฐสามารถปรับลดอัตราภาษีเงินได้ในอนาคตได้ เพราะปัจจุบันมีคนจำนวนไม่มากที่จ่ายภาษีประเภทนี้ ทำให้ภาระภาษียังกระจุกตัวอยู่กับมนุษย์เงินเดือนและผู้ที่อยู่ในระบบ
อีกหนึ่งข้อเสนอสำคัญคือ การจัดทำฐานข้อมูลรายได้ของประชาชนทั้งประเทศ เพื่อใช้ทั้งในการขยายฐานภาษี และออกแบบสวัสดิการที่ตรงเป้าหมายมากขึ้น เช่น ระบบ Negative Income Tax หรือภาษีเงินได้ติดลบ ซึ่งเป็นกลไกช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยผ่านระบบภาษี
นอกจากนี้ รัฐควรพิจารณาจัดเก็บภาษีประเภทใหม่เพิ่มเติม เช่น ภาษีคาร์บอน ภาษีดิจิทัล ภาษีที่ดินแปลงรวมในอัตราก้าวหน้า และภาษีส่วนเพิ่มของทุน รวมถึงทบทวนสิทธิพิเศษทางภาษีต่างๆ ที่เอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มที่มีศักยภาพในการจ่ายภาษี
สำหรับภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือ VAT ผศ. ดร.ดวงมณี ระบุว่า ด้วยข้อจำกัดด้านรายได้ของรัฐ ในอนาคตไทยอาจต้องพิจารณาปรับขึ้น VAT แบบขั้นบันได เพราะการเพิ่มอัตราภาษีเพียง 1% สามารถสร้างรายได้ให้รัฐเพิ่มขึ้นในระดับหลักแสนล้านบาท
อย่างไรก็ตาม หากรัฐบาลจะปรับขึ้น VAT ต้องดำเนินการควบคู่กับการยกเลิกหรือลดสิทธิพิเศษทางภาษีของกลุ่มที่มีศักยภาพในการจ่ายภาษี เพื่อไม่ให้ประชาชนรายได้น้อยรู้สึกว่าต้องแบกรับภาระภาษีอยู่ฝ่ายเดียว
“ไม่ใช่จะไล่บี้เก็บภาษีเพิ่มอย่างเดียว แต่รัฐต้องนำไปบริหารจัดการให้มีประสิทธิภาพด้วย ต้องทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น เพราะไม่อย่างนั้นคนก็ไม่เต็มใจที่จะจ่ายภาษี” ผศ. ดร.ดวงมณี ระบุ
รื้อรายจ่ายรัฐ ลดซ้ำซ้อน ใช้ผลงานเป็นตัวชี้วัด
ด้านรายจ่าย ผศ. ดร.ดวงมณี เสนอให้รัฐบาลควบคุมรายจ่ายอย่างจริงจัง ผ่านการทำงบประมาณฐานศูนย์ หรือ Zero-Based Budgeting เพื่อตัดลดโครงการที่หมดความจำเป็น หรืองบผูกพันที่ไม่ตอบโจทย์ยุทธศาสตร์ของประเทศ โดยทุกหน่วยงานต้องพิสูจน์ความจำเป็นของโครงการตั้งแต่ต้น หากโครงการใดไม่มีประสิทธิภาพหรือไม่ตอบโจทย์ ควรถูกตัดออกเพื่อนำงบประมาณกลับมาเป็นพื้นที่ทางการคลัง
รัฐบาลยังควรรื้องบประมาณในหน่วยงานต่างๆ ที่มีความซ้ำซ้อน และจัดลำดับความสำคัญใหม่ โดยหันไปให้น้ำหนักกับการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน นวัตกรรม และการศึกษา ซึ่งเป็นรายจ่ายที่สร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจในระยะยาว
อีกข้อเสนอคือ การเปลี่ยนระบบจัดสรรงบประมาณให้ผูกกับผลงานมากขึ้น ไม่ใช่จัดสรรตามฐานเดิมของหน่วยงานเป็นหลัก โดยต้องใช้ผลลัพธ์และประสิทธิภาพของโครงการเป็นตัวชี้วัดสำคัญ
ขณะเดียวกัน ภาครัฐควรปฏิรูประบบการทำงานและบริการสาธารณะ โดยนำเครื่องมือดิจิทัลและระบบอัตโนมัติมาใช้มากขึ้น เพื่อลดภาระงานซ้ำซ้อน เพิ่มความรวดเร็ว และลดต้นทุนระยะยาว
ปฏิรูปกำลังคนภาครัฐ รับมือสังคมสูงวัย
ผศ. ดร.ดวงมณี ยังเสนอให้ปฏิรูปอัตรากำลังคนภาครัฐ หากพบว่าตำแหน่งใดไม่มีความจำเป็น หรือมีหน้าที่ซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่น ควรพิจารณายุบเลิกหรือปรับโครงสร้างใหม่ และโยกทรัพยากรไปยังภารกิจที่จำเป็นมากกว่า เพื่อควบคุมค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรของรัฐ
อีกโจทย์ใหญ่คือ ประเทศไทยกำลังเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอด ซึ่งจะทำให้รายจ่ายด้านการรักษาพยาบาล บำนาญ และสวัสดิการต่างๆ เพิ่มสูงขึ้น รัฐบาลจึงต้องวางแผนปรับปรุงรายจ่ายเหล่านี้ให้สอดคล้องกับฐานะทางการคลัง โดยไม่ทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนแย่ลง
นอกจากนี้ การกระจายอำนาจทางการคลังก็เป็นอีกแนวทางสำคัญ โดยควรเพิ่มสัดส่วนงบประมาณให้ท้องถิ่นบริหารจัดการเองมากขึ้น เพราะท้องถิ่นมีความใกล้ชิดกับปัญหาและความต้องการของประชาชน สามารถแก้ปัญหาได้ตรงจุดกว่า และช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการใช้งบประมาณโดยรวม
ในภาพรวม ข้อเสนอของนักวิชาการธรรมศาสตร์จึงไม่ได้หยุดอยู่ที่การ “หาเงินเพิ่ม” ให้รัฐเท่านั้น แต่ยังรวมถึงการ “ใช้เงินให้คุ้มขึ้น” ผ่านการรื้อระบบงบประมาณ ระบบราชการ และโครงสร้างภาษีไปพร้อมกัน
เพราะหากประเทศไทยยังใช้โครงสร้างงบประมาณแบบเดิม รายจ่ายประจำยังขยายตัว งบลงทุนยังถูกบีบ รายได้รัฐยังโตช้า และภาระหนี้ยังเพิ่มขึ้น พื้นที่ทางการคลังของประเทศก็จะยิ่งแคบลงเรื่อยๆ
และนั่นอาจหมายความว่า เศรษฐกิจไทยจะไม่เพียงโตยากในปีงบประมาณ 2570 แต่ยังเสี่ยงติดอยู่ในโครงสร้างเดิมที่ทำให้ประเทศก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางได้ยากขึ้นในระยะยาว
