ประกันสังคมไทยบนทางแยก: ความท้าทายก่อนการปฏิรูป

“ประกันสังคม” เป็นหนึ่งในเรื่องร้อนแรงที่เป็นกระแสสังคมอย่างต่อเนื่อง ระบบประกันสังคมเป็นหลักประกันรายได้ของแรงงานไทยหลายสิบล้านคน ปัจจุบันระบบดังกล่าว กำลังเผชิญแรงกดดันพร้อมกันจากหลายทิศทาง ทั้งข้อจำกัดของโครงสร้างระบบการเงินการคลังและการบริหารจัดการ การเปลี่ยนแปลงทางประชากรสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว ตลอดจนข้อจำกัดทางการเมือง ที่ทำให้การปฏิรูปเชิงโครงสร้างเป็นเรื่องละเอียดอ่อนและมีต้นทุนสูง”

 

 
 

การแก้ปัญหาจึงไม่ใช่เพียงเรื่องเทคนิคทางการเงินหรือการปรับอัตราสมทบเท่านั้น แต่ต้องมองทั้งทางด้านสถิติและ บริบทเชิงเศรษฐกิจการเมืองที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ด้วยเหตุผลดังกล่าว สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จึงดำเนินโครงการการศึกษาความยั่งยืนและรูปแบบความเป็นไปได้ของระบบประกันสังคมในอนาคต ซึ่งจะนำเสนอผ่านบทความ 3 ตอน

 

โดยตอนที่หนึ่งนี้ เป็นการสำรวจ 3 ความท้าทายสำคัญของประกันสังคมไทย ตอนที่ 2 ความยั่งยืนทางการเงิน และตอนที่ 3 บริบททางสังคมการเมืองที่กำหนดทิศทางการเปลี่ยนแปลงในระยะยาว

 

ความท้าทายที่ 1 การบริหารจัดการกองทุน: โครงสร้างที่ซับซ้อน ประสิทธิภาพที่ต้องยกระดับ

 

กองทุนประกันสังคมไทยจัดตั้งขึ้นตามพ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ. 2533 และเริ่มให้ความคุ้มครองในปี 2534 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นหลักประกันรายได้และความคุ้มครองด้านสังคมแก่แรงงานในระบบ ซึ่งในปี 2568 กองทุนมีสินทรัพย์รวมมูลค่ากว่า 2.85 ล้านล้านบาท ครอบคลุมผู้ประกันตนหลายสิบล้านคน อย่างไรก็ตาม ความท้าทายสำคัญประการแรกที่ไม่อาจมองข้ามคือ “ความท้าทายจากการบริหารจัดการกองทุน” ซึ่งเป็นปัจจัยภายในของกองทุนที่เกี่ยวข้องทั้งโครงสร้างระบบ ความยั่งยืนทางการเงิน และธรรมาภิบาล

 

1. โครงสร้างที่ซับซ้อนและความทับซ้อนของสิทธิประโยชน์

 

ระบบประกันสังคมของไทย เป็นหลักประกันทางสังคมที่มีความซับซ้อนจากการรวม 7 สิทธิประโยชน์ไว้ภายใต้การบริหารจัดการของสำนักงานกองทุนประกันสังคมเพียงหน่วยงานเดียว ไม่ว่าจะเป็นกรณีเจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ เสียชีวิต สงเคราะห์บุตร และว่างงาน ซึ่งแม้สะท้อนความครอบคลุม แต่ในทางปฏิบัติกลับสร้างความซับซ้อนในการบริหารจัดการ

 

นั่นหมายความว่าความเสี่ยงทางสังคม 3 ประเภท คือ ความเสี่ยงด้านสุขภาพ ความเสี่ยงด้านเศรษฐกิจ และความเสี่ยงด้านรายได้ผู้สูงอายุ ถูกบริหารจัดการโดยหน่วยงานเดียวที่ต้องมีความเชี่ยวชาญเฉพาะในสามด้าน อีกทั้งการให้สิทธิประโยชน์เพื่อคุ้มครองความเสี่ยงบางประเภทมีลักษณะใกล้เคียงหรือทับซ้อนกับระบบอื่นของรัฐ

 

ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ ระบบบำนาญของไทยที่กระจายอยู่ในหลายกองทุน เช่น กองทุนประกันสังคม กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และกองทุนการออมแห่งชาติ แต่ละระบบมีเงื่อนไขการเป็นสมาชิก การสมทบ และสูตรคำนวณผลประโยชน์ต่างกัน ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างแรงงานกลุ่มต่างๆ

 

ขณะเดียวกัน ด้านหลักประกันสุขภาพ ประเทศไทยมีทั้งระบบประกันสังคม ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า และสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ ซึ่งมีโครงสร้างการจ่ายเงินและคุณภาพบริการแตกต่างกัน การมีหลายระบบที่ทำหน้าที่คล้ายกันแต่ไม่เชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ ย่อมทำให้ต้นทุนการบริหารสูง และเสี่ยงที่จะขาดประสิทธิภาพเชิงโครงสร้าง

 

2. การปรับโครงสร้างที่ล่าช้าและผลต่อความยั่งยืน

 

ตลอดอายุของกองทุนที่ก่อตั้งมามากกว่า 30 ปี การปรับปรุงเงื่อนไขต่าง ๆ เกิดขึ้นไม่กี่ครั้ง ส่วนมากเป็นเพียงมาตรการชั่วคราวที่ช่วยเหลือผู้ประกันตนในช่วงวิกฤตโควิด-19 หรือช่วยเหลืออุทกภัยในบางพื้นที่เท่านั้น มาตรการที่ใกล้เคียงที่สุดในปัจจุบันคือการปรับเพิ่มเพดานเงินเดือนสูงสุดสำหรับการสมทบ ซึ่งจะมีเพดานสูงสุดที่ 23,000 บาท คิดเป็นเงินสมทบที่ 1,150 บาทตั้งแต่ปี 2575 เป็นต้นไป

 

อย่างไรก็ตาม การปรับอัตราสมทบเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ หากไม่มีการทบทวนสูตรคำนวณบำนาญ อายุเกษียณ หรือแนวทางบริหารสินทรัพย์อย่างรอบด้าน ความเสี่ยงด้านความยั่งยืนระยะยาวย่อมเพิ่มสูงขึ้น ดังนั้น การไม่ปรับโครงสร้างตั้งแต่ช่วงที่กองทุนยังมีฐานะการเงินแข็งแรง อาจทำให้ภาระการปฏิรูปในอนาคตทำได้ยากและมีต้นทุนทางสังคมที่สูงกว่าเดิม

 

3. ประสิทธิภาพการลงทุนและธรรมาภิบาล

 

ประเด็นที่มีการตั้งคำถามกันมาก คือประสิทธิภาพการบริหารสินทรัพย์ เนื่องจากกองทุนประกันสังคมเป็นกองทุนที่มีสินทรัพย์ลงทุนในระดับล้านล้านบาท แต่ผลตอบแทนเฉลี่ยในหลายปีที่ผ่านมาน้อยกว่า 5% ต่อปี ซึ่งอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับกองทุนขนาดใหญ่และโอกาสการลงทุนในตลาดทุนปัจจุบัน แม้ส่วนหนึ่งเกิดจากข้อจำกัดเชิงนโยบายและกรอบการลงทุนที่ค่อนข้างอนุรักษ์นิยม แต่ในอีกด้านหนึ่ง ย่อมสะท้อนคำถามเรื่องความสามารถเชิงสถาบันและกลไกกำกับดูแล

 

ผลตอบแทนสุทธิของกองทุนประกันสังคมในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา

 

ในอีกมิติที่สำคัญไม่แพ้กันคือเรื่องภาพลักษณ์และปัญหาธรรมาภิบาลที่ยิ่งส่งผลต่อความเชื่อมั่นของผู้จ่ายเบี้ยประกันสังคมในทุกเดือน จากข่าวที่เกี่ยวข้องกับการใช้งบประมาณในกิจกรรมที่ถูกตั้งคำถามเช่น การจัดทำสื่อประชาสัมพันธ์ที่ใช้งบประมาณสูง การลงทุนในสินทรัพย์ หรือโครงการที่มีข้อสงสัยด้านความคุ้มค่า ตลอดจนกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าไม่โปร่งใส แม้ในทุกกรณีสำนักงานประกันสังคมจะยืนยันว่ากิจกรรมถูกต้องตามกฎหมาย แต่ภาพลักษณ์ที่เกิดขึ้นส่งผลโดยตรงต่อ “ความไว้วางใจ” ซึ่งเป็นทุนสำคัญของระบบประกันสังคม

 

เมื่อความเชื่อมั่นลดลง การยอมรับการปรับเพิ่มอัตราสมทบ หรือการปฏิรูปเชิงโครงสร้างย่อมทำได้ยากขึ้น ผู้ประกันตนอาจรู้สึกว่าตนเองเป็นเพียงผู้จ่าย แต่ไม่มีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางกองทุน

 

ความท้าทายที่ 2 บริบทโลกในปัจจุบัน: สังคมสูงวัยและแรงงานรูปแบบใหม่

 

นอกจากความท้าทายเชิงโครงสร้างภายในแล้ว ประกันสังคมไทยยังเผชิญแรงกดดันจากบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะสองประเด็นสำคัญคือ การเข้าสู่สังคมสูงอายุ และการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการจ้างงาน

 

ประการแรก ประเทศไทยก้าวเข้าสู่ “สังคมสูงวัยระดับสมบูรณ์” และมีแนวโน้มเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอดในเวลาไม่นาน สัดส่วนประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไปเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ขณะที่อัตราการเกิดลดลงต่ำกว่าระดับทดแทนมาหลายปี ส่งผลให้ “อัตราการพึ่งพิงวัยชรา” สูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง หากในอดีต คนวัยทำงานประมาณ 6–7 คน สามารถช่วยกันเลี้ยงดูผู้สูงอายุ 1 คน ปัจจุบันตัวเลขดังกล่าวลดลงเหลือราว 3–4 คนต่อผู้สูงอายุ 1 คน และในอีกไม่กี่ทศวรรษข้างหน้าอาจลดลงเหลือเพียง 2 คนต่อ 1 คน

 

ภาพนี้สะท้อนแรงกดดันโดยตรงต่อกองทุนบำนาญของประกันสังคม ที่มีลักษณะการจ่ายผลประโยชน์แน่นอน (Defined Benefit: DB) ซึ่งอาศัยเงินสมทบจากคนทำงานในปัจจุบันไปจ่ายให้ผู้รับบำนาญ หากจำนวนผู้จ่ายลดลง แต่ผู้รับเพิ่มขึ้น ความสมดุลทางการเงินย่อมเกิดปัญหาตามมา จนมีแนวโน้มที่ผู้ประกันตนที่ทำงานส่งเงินให้กองทุนในปัจจุบันเสี่ยงที่จะไม่ได้รับเงินเมื่อถึงคราวที่ตนเองเกษียณอายุจากการทำงาน เนื่องจากภาระในการจ่ายบำนาญของกองทุนที่เพิ่มอย่างต่อเนื่อง ซึ่งในปัจจุบันสัดส่วนช่วงอายุผู้ประกันตน ที่เพิ่งเริ่มต้นทำงาน (15 – 19 ปี) ลดต่ำกว่าสัดส่วนผู้ประกันตนในช่วงอายุ 45 ปีขึ้นไป เช่นเดียวกับช่วงอายุ 30 – 44 ปี ซึ่งเป็นช่วงหลักของการทำงานก็มีแนวโน้มลดลงด้วย

 

สัดส่วนช่วงอายุผู้ประกันตนในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา

 

ประการที่สอง รูปแบบการจ้างงานกำลังเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว แรงงานจำนวนมากเข้าสู่เศรษฐกิจแพลตฟอร์ม (GIG Economy) เป็นฟรีแลนซ์ หรือผู้รับจ้างอิสระ ซึ่งไม่มีนายจ้างประจำ อย่างไรก็ตาม ระบบประกันสังคมไทยในปัจจุบันถูกออกแบบโดยตั้งอยู่บนสมมติฐานของ “แรงงานประจำ” ที่มีนายจ้างร่วมสมทบเงินเข้ากองทุน แรงงานรูปแบบใหม่จึงอาจเข้าถึงระบบได้จำกัด หรือเลือกสมัครเป็นผู้ประกันตนในมาตราที่ให้สิทธิประโยชน์ต่ำกว่า

 

ยิ่งไปกว่านั้น ความต้องการของแรงงานกลุ่มนี้แตกต่างจากแรงงานประจำ เช่น ต้องการความยืดหยุ่นในการส่งเงินสมทบตามรายได้ที่ผันผวน ต้องการความคุ้มครองกรณีรายได้หายในทันทีหากไม่มีงานในแพลตฟอร์ม หรือความคุ้มครองด้านสุขภาพและอุบัติเหตุที่สอดคล้องกับลักษณะงานเฉพาะทาง หากเงื่อนไขของกองทุนไม่ปรับตัวให้ทัน ก็ย่อมเสี่ยงที่จะสูญเสียฐานผู้สมทบที่กำลังมีสัดส่วนเพิ่มมากขึ้นในอนาคตอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

 

ความท้าทายที่ 3 แนวคิดระบบบำนาญที่เปลี่ยนแปลงไป

 

อีกหนึ่งความท้าทายสำคัญของประกันสังคมไทยในระยะยาวคือเรื่องของ “บำนาญ” ที่ปัจจุบันทั่วโลกมีการเปลี่ยนแปลงเชิงแนวคิดของระบบบำนาญสำหรับแรงงานจากระบบผลประโยชน์กำหนดแน่นอน (Defined Benefit: DB) ไปสู่ระบบเงินสมทบกำหนดแน่นอน (Defined Contribution: DC) หรือระบบผสม (Hybrid Systems) ซึ่งเกิดจากโครงสร้างประชากรและพฤติกรรมการทำงานที่เปลี่ยนแปลงไป

 

ในระบบ DB แบบดั้งเดิม ภาระความเสี่ยงด้านการลงทุนและอายุยืน (Longevity Risk) อยู่ที่กองทุนหรือรัฐ โดยผู้รับบำนาญทราบสูตรคำนวณชัดเจน เช่น คิดจากเงินเดือนเฉลี่ยช่วงท้ายและจำนวนปีทำงาน ซึ่งระบบดังกล่าวเป็นที่นิยมเนื่องจากเงินบำนาญถูกคิดเป็นส่วนหนึ่งของผลตอบแทนในการทำงาน และเป็นการสร้างแรงจูงใจให้ทำงานอยู่กับบริษัทในระยะยาว แต่เมื่อโครงสร้างประชากรและพฤติกรรมการจ้างงานเปลี่ยนไป ระบบ DB กลับเป็นการสร้างภาระหนี้สินในระยะยาวจากจำนวนผู้รับบำนาญที่สูงขึ้น และไม่สอดคล้องกับจำนวนแรงงานที่จ่ายเบี้ยประกันสังคมในปัจจุบัน

 

สถิติแผนบำนาญส่วนบุคคลของสหรัฐอเมริกาเป็นตัวอย่างชัดเจนในการเปลี่ยนผ่านดังกล่าว โดยในช่วงปี 1975 แผน DB ครอบคลุมลูกจ้างเอกชนมากกว่า DC ประมาณ 3 เท่า แต่แนวโน้มกลับด้านในช่วงต้นทศวรรษ 1990 และในปี 2021 แผน DC ครอบคลุมแรงงานเอกชนเกือบ 115 ล้านคน เทียบกับ DB เพียงราว 32 ล้านคน ซึ่งสะท้อนการถ่ายโอน “ความเสี่ยง” จากระบบบำนาญไปสู่ผู้สมทบเอง จากการที่เงินเกษียณขึ้นกับผลตอบแทนของกองทุน โดยไม่มีภาครัฐมารับประกันเช่นในประเทศไทย ทั้งนี้แรงงานต้องตัดสินใจอัตราออม การจัดพอร์ตลงทุน และการบริหารเงินหลังเกษียณ

 

จำนวนผู้เข้าร่วมในแผนบำนาญ แยกตามประเภทของแผน ปี 1975–2021 (หน่วย: พันคน)

 

อย่างไรก็ตาม แนวโน้มปัจจุบันไม่ได้หยุดอยู่ที่ DC เพียงอย่างเดียว แต่เริ่มพัฒนาไปสู่ระบบผสมที่ผสานข้อดีของทั้งสองแบบ เช่น การใช้กลไกอัตโนมัติ (Auto-Enrollment) กองทุนเป้าหมายตามอายุ (Target Date Funds) และการเพิ่มทางเลือกด้านรายได้หลังเกษียณ เพื่อลดภาระการตัดสินใจของผู้สมทบ ขณะเดียวกันยังรักษาวินัยการคลังของระบบโดยไม่สร้างหนี้สินสะสมแบบ DB ดั้งเดิม

 

สวีเดนเป็นตัวอย่างสำคัญของการปฏิรูปบำนาญเชิงโครงสร้าง โดยการใช้ระบบผสมผสานข้อดีของ DB และ DC ซึ่งมีลักษณะเป็นบัญชีสะสมบำนาญส่วนบุคคลเข้าด้วยกัน โดยประกอบด้วย 3 ส่วนที่สำคัญ คือ

 

1. บำนาญภาครัฐ (National Public Pension)

 

• Income Pension: เป็นระบบสมทบแบบบัญชีสมมติ (Notional Defined Contribution: NDC) ใช้เงินสมทบของคนทำงานจ่ายให้ผู้รับบำนาญปัจจุบัน ประมาณ 16% ของรายได้ (หลักการเดียวกับกองทุนประกันสังคมไทย) แต่บันทึกสิทธิของแต่ละคนเป็นบัญชีส่วนบุคคลตลอดช่วงชีวิต กลไกนี้ทำให้สิทธิสะท้อนการสมทบจริง และปรับตัวตามภาวะประชากรอัตโนมัติ

 

• Premium Pension (funded DC): เงินสมทบประมาณ 2.5% ของรายได้จะถูกนำไปลงทุนจริงในกองทุนที่ผู้ประกันตนเลือก หรือกองทุนเริ่มต้นของรัฐหากไม่เลือกเอง ซึ่งสะท้อนถึงการตัดสินใจได้ด้วยตนเองของผู้ประกันตน

 

• Guarantee Pension: บำนาญขั้นต่ำสำหรับผู้มีรายได้ต่ำหรือแทบไม่มีรายได้ตลอดชีวิตซึ่งรัฐมีหน้าที่ในการสมทบให้

 

2. บำนาญจากนายจ้าง (Occupational Pension)

 

แรงงานส่วนใหญ่มีสิทธิจากข้อตกลงแรงงานแบบรวมกลุ่ม (การตกลงระหว่างนายจ้างและสหภาพแรงงาน) ซึ่งมักเป็นมีการกำหนดสูตรของเงินบำนาญที่แน่นอน (DC) หรือเป็นแบบผสม ทั้งนี้เพิ่มรายได้หลังเกษียณให้ใกล้เคียงรายได้ก่อนเกษียณ

 

3. การออมส่วนตัว (Private Savings)

 

แม้สิทธิประโยชน์ทางภาษีสำหรับบำนาญส่วนบุคคลถูกยกเลิกในปี 2016 แต่ประชาชนยังสามารถออมเพิ่มเติมผ่านกองทุนรวมและผลิตภัณฑ์ทางการเงินอื่น

 

ข้อสังเกตสำคัญของระบบบำนาญสวีเดนข้างต้นคือ การผสมระหว่างระบบการสมทบแบบบัญชีสมมติ (NDC) ที่ทำหน้าที่ในการจ่ายเงินบำนาญให้ผู้เกษียณในปัจจุบันแต่ยังคงเปิดช่องให้ผู้ประกันตนสามารถเลือกลงทุนได้ตามความต้องการของตนเองในส่วนหนึ่ง ซึ่งเป็นการกระจายความเสี่ยงระหว่างรัฐ นายจ้าง และประชาชน พร้อมทั้งมีการใช้กลไกกึ่งอัตโนมัติช่วยรักษาความยั่งยืนในระยะยาว นับเป็นโจทย์สำคัญที่ไทยต้องพิจารณาในบริบทการปฏิรูปประกันสังคมเช่นกัน

 

“จากความท้าทายทั้งหมดนี้จะเห็นได้ว่าประกันสังคมไทยกำลังยืนอยู่บนจุดตัดสำคัญของการปฏิรูป ที่ไม่ใช่เพียงคำถามว่า “จะเพิ่มสิทธิอะไร” หรือ “จะลดภาระใคร” แต่เป็นคำถามเชิงระบบว่า โครงสร้างปัจจุบันยังสอดคล้องกับโครงสร้างประชากร ตลาดแรงงาน และแนวคิดบำนาญสมัยใหม่หรือไม่ รวมถึงเพียงพอต่อการรองรับภาระในอีก 20–30 ปีข้างหน้าหรือไม่”

 

ประเด็นเหล่านี้นำไปสู่คำถามที่สำคัญยิ่งกว่า คือ สถานะทางการเงินของกองทุนมีความมั่นคงเพียงใด หากแนวโน้มประชากรและเศรษฐกิจเดินต่อไปในทิศทางเดิม

 

ติดตามซีรีส์บทความนับถอยหลังกองทุนประกันสังคม ตอนที่ 2 ในเร็ว ๆ นี้ สำรวจ “โมเดลความยั่งยืนทางการเงิน” ของกองทุนอย่างเป็นระบบว่าตัวเลขในปัจจุบันกำลังสะท้อนสัญญาณใด ความเสี่ยงอยู่ตรงไหน และมีทางเลือกเชิงนโยบายใดบ้างที่สามารถทำได้ ก่อนที่ปัญหาเงินไม่พอจะกลายเป็นวิกฤตที่ยากจะแก้ไข