ควีนสหราชอาณาจักรมีอำนาจแค่ไหนในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี

เมื่อไม่กี่วันที่ผ่านมา ลิซ ทรัสส์ นายกรัฐมนตรีคนใหม่ของอังกฤษ ได้เข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 ณ ปราสาทบัลโมรัล เพื่อเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอย่างเป็นทางการ

ตามธรรมเนียมประเพณีปฏิบัติทางการเมืองของอังกฤษ นายกรัฐมนตรีจะเริ่มปฏิบัติหน้าที่หรือรับตำแหน่งอย่างเป็นทางการเมื่อได้เข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถ ผู้ทรงเป็นประมุขของประเทศ และตอบรับจะเป็นผู้จัดตั้งคณะรัฐมนตรีเพื่อบริหารราชการแผ่นดิน

บทความที่เกี่ยวข้อง:

ธรรมเนียมการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีอังกฤษ

สมเด็จพระราชินีนาถเป็นผู้ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญอังกฤษ อันเป็นพระราชอำนาจส่วนพระองค์โดยแท้ (Royal Prerogative Power) ที่สืบทอดมาตั้งแต่สมัยโบราณ ซึ่งกษัตริย์อังกฤษทรงใช้พระราชอำนาจในการปกครองประเทศด้วยพระองค์เอง แต่เนื่องด้วยพัฒนาการทางการเมืองการปกครองที่เกิดระบบรัฐสภา และการที่กษัตริย์แต่งตั้งบุคคลที่ทรงไว้วางพระทัยเข้าทำหน้าที่แทนพระองค์ ในการบริหารประเทศร่วมกับรัฐสภาที่เริ่มขึ้นในช่วงราชวงศ์ฮันโนเวอร์ ก่อนจะพัฒนาการมาเป็นตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและระบบคณะรัฐมนตรีในปัจจุบัน

ข้อควรรู้ประการสำคัญเมื่อกล่าวถึงรัฐธรรมนูญอังกฤษ คือ คนทั่วไปมักเข้าใจกันว่าอังกฤษไม่มีรัฐธรรมนูญ ดังนั้น จะทำสิ่งใดหรือเปลี่ยนแปลงอย่างใดก็ได้ แต่ในความเป็นจริงแล้วอังกฤษนั้นมีรัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร (Unwritten Constitution) ซึ่งการบอกว่าไม่เป็นลายลักษณ์อักษรนั้น แท้จริงแล้วมีความหมายว่า ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรในเอกสารฉบับเดียว (Single Document) อันเป็นไปตามมุมมองของประเทศที่มีระบบรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร แต่รัฐธรรมนูญอังกฤษนั้นได้ปรากฏอยู่ในกฎหมายหลากหลายฉบับ รวมถึงคำพิพากษาของศาลและแนวปฏิบัติต่างๆ ด้วย หรืออาจกล่าวได้ว่า รัฐธรรมนูญอังกฤษเป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้มีการจัดหมวดหมู่โดยเฉพาะ (Uncodified Constitution) ซึ่งก็ไม่ได้แปลว่าอังกฤษไม่มีรัฐธรรมนูญ

นอกจากนั้นแล้ว ลักษณะสำคัญของรัฐธรรมนูญอังกฤษ คือ การมีธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ (Constitutional Convention) ซึ่งถือเป็นหัวใจหรือเป็นเรื่องที่สำคัญอย่างยิ่งในการปกครองอังกฤษ แม้เรื่องดังกล่าวจะไม่ได้มีการบัญญัติไว้ให้มีผลบังคับอย่างกฎหมาย หรือมีผลบังคับเพียงในทางการเมือง ซึ่งศาลไม่อาจนำมาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ แต่อาจยอมรับการมีอยู่ของเรื่องดังกล่าวได้ และธรรมเนียมเหล่านี้ถือว่ามีค่าบังคับเทียบเท่ารัฐธรรมนูญด้วย ซึ่งธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญที่สำคัญประการหนึ่ง และยังคงมีบทบาทต่อระบบการเมืองอังกฤษ คือ การใช้พระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี

ดังนั้น แม้ว่าการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจะไม่มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ ทำให้ดูเหมือนว่าสมเด็จพระราชินีนาถจะทรงใช้พระราชอำนาจแต่งตั้งบุคคลใดให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก็ได้ แต่ด้วยธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญที่ได้กล่าวมาข้างต้นนั้น ทำให้พระองค์ไม่ทรงสามารถเลือกนายกรัฐมนตรีได้โดยพระองค์เองดังเช่นในระยะแรกที่เริ่มมีตำแหน่งนายกรัฐมนตรี หากแต่จะต้องทรงเลือกบุคคลที่เป็นหัวหน้าพรรคการเมืองที่ครองเสียงข้างมากในสภาสามัญเพื่อแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นเรื่องที่ได้รับการยอมรับและถือปฏิบัติมาอย่างยาวนาน แม้ไม่มีกฎหมายใดกำหนดไว้

พิธีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีอังกฤษ

โดยทั่วไปเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงนายกรัฐมนตรี ไม่ว่าจะเป็นโดยการเลือกตั้งสมาชิกสภาสามัญหรือโดยมีเหตุการณ์พิเศษ เช่น กรณีนายกรัฐมนตรีลาออกจากตำแหน่งหัวหน้าพรรคการเมือง และเป็นที่แน่นอนแล้วว่าบุคคลใดจะเข้ารับตำแหน่งแทน นายกรัฐมนตรีที่อยู่ในตำแหน่งนั้นจะต้องไปเข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถเพื่อกราบถวายบังคมทูลให้ทรงทราบ และถวายคำแนะนำถึงผู้เหมาะสมที่จะมาดำรงตำแหน่งแทน ซึ่งในกรณีนี้ย่อมหมายถึงหัวหน้าพรรคคนใหม่นั่นเอง ซึ่งสมเด็จพระราชินีนาถจะทรงเรียกให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งนั้นมาเข้าเฝ้าฯ เพื่อขอให้จัดตั้งรัฐบาลสืบต่อไป

เมื่อผู้ที่เข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเดินทางมาถึงพระราชวังบักกิงแฮมแล้ว จะได้เข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถที่ห้องทรงงาน โดยในการเข้าเฝ้าฯ นั้น พระองค์จะทรงถามคำถามซึ่งเป็นคำถามเชิงพิธีการว่า บุคคลนั้นจะรับหน้าที่ในการจัดตั้งรัฐบาลเพื่อบริหารประเทศหรือไม่ ซึ่งแต่เดิมเมื่อผู้นั้นตอบรับที่จะเป็นผู้จัดตั้งคณะรัฐมนตรีแล้ว จะจุมพิตพระหัตถ์สมเด็จพระราชินีนาถเพื่อแสดงความจงรักภักดี และทำหน้าที่ในนามของพระองค์ (The Prime Minister Kissed Hands on Appointment) อันแสดงว่าผู้นั้นได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีโดยสมบูรณ์แล้ว อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันไม่จำเป็นต้องมีการจุมพิตแล้ว เพียงแต่ตอบรับเข้าทำหน้าที่ก็ถือเป็นอันสมบูรณ์

ภายหลังจากการเข้าเฝ้าฯ นายกรัฐมนตรีจะเดินทางออกจากพระราชวังบักกิงแฮมไปยังบ้านเลขที่ 10 ถนนดาวนิง ซึ่งอยู่ไม่ไกลจากพระราชวัง อันเป็นบ้านพักประจำตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและสถานที่ทำงานของรัฐบาลอังกฤษ รวมถึงจะให้สัมภาษณ์ต่อสื่อมวลชนเป็นครั้งแรกในฐานะนายกรัฐมนตรี ก่อนที่จะจัดตั้งคณะรัฐมนตรีเพื่อบริหารราชการแผ่นดินต่อไป

ผู้อ่านที่ได้ชมซีรีส์เรื่อง The Crown ย่อมจะต้องเคยเห็นฉากที่ผู้เข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต้องเข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถเพื่อเข้ารับตำแหน่ง ไม่ว่าจะเป็นในซีซันที่ 1 ตอนที่ 9 ที่เซอร์วินสตัน เชอร์ชิลล์ เข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถ เพื่อกราบบังคมทูลลาออกจากตำแหน่งที่พระราชวังบักกิงแฮม และรถยนต์ของเขาเคลื่อนออกไป ก่อนที่รถยนต์ของเซอร์แอนโธนี อีเดน จะเลี้ยวเข้ามาเพื่อที่เขาจะได้เข้าเฝ้าฯ เพื่อเข้ารับตำแหน่งแทน รวมไปถึงในซีซันที่ 4 ตอนที่ 1 ที่ มาร์กาเร็ต แทตเชอร์ หัวหน้าพรรคอนุรักษ์นิยมชนะการเลือกตั้งและเข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถเพื่อเข้ารับหน้าที่ และอีกครั้งในซีซันที่ 4 ตอนที่ 9 ที่เธอเฝ้าเข้าฯ อีกครั้งเพื่อลาออกจากตำแหน่ง

นอกจากนั้น มีเกร็ดน่ารู้ประการหนึ่งเกี่ยวกับการเข้าเฝ้าฯ เพื่อเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยก่อนที่ผู้นั้นจะเข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถ เจ้าหน้าที่พระราชวังจะขานชื่อผู้มาเฝ้าโดยใช้คำนำหน้าว่า ‘Mr. หรือ Ms.’ ภายหลังจากที่ผู้นั้นเดินออกจากห้องแล้ว เจ้าหน้าที่พระราชวังก็จะขานชื่อผู้นั้นใหม่ว่า ‘The Prime Minister’ อันแสดงให้เห็นว่าการเข้าเฝ้าฯ ดังกล่าวถือเป็นการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีอย่างเป็นทางการ

การเข้าเฝ้าฯ ครั้งพิเศษ

นอกจากทรัสส์จะเป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 15 ในรัชสมัยของสมเด็จพระราชินีนาถ และเป็นผู้หญิงคนที่ 3 ที่ได้รับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอังกฤษแล้ว การเข้าเฝ้าฯ เพื่อแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีในครั้งนี้ถือเป็นครั้งพิเศษที่แตกต่างไปจากการเข้าเฝ้าฯ โดยปกติ กล่าวคือ ตลอดช่วงเวลา 70 ปีแห่งรัชสมัย การเข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถเพื่อแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีอย่างเป็นทางการนั้น จะมีขึ้น ณ พระราชวังบักกิงแฮมในกรุงลอนดอน

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากในช่วงเดือนกรกฎาคม-กันยายนของทุกปี สมเด็จพระราชินีนาถจะเสด็จพระราชดำเนินแปรพระราชฐานไปประทับที่ปราสาทบัลโมรัล ทำให้ไม่ได้ทรงประทับอยู่ที่กรุงลอนดอน อีกทั้งพระองค์ยังทรงมีปัญหาพระพลานามัยที่ไม่สมบูรณ์แข็งแรง และการเสด็จพระราชดำเนินกลับมาจะต้องมีการเตรียมการอีกหลายขั้นตอน ทำให้ไม่สะดวกที่จะกลับมาที่พระราชวังบักกิงแฮมตามปกติ

ภายหลังจากที่มีถ้อยแถลงเป็นครั้งสุดท้ายที่บ้านเลขที่ 10 ถนนดาวนิงแล้ว นายกรัฐมนตรีบอริส จอห์นสัน ได้เดินทางไปเข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถที่ปราสาทบัลโมรัล สกอตแลนด์ เพื่อกราบบังคมทูลลาออกจากตำแหน่งเมื่อวันที่ 6 กันยายนที่ผ่านมา และทูลเสนอชื่อ ลิซ ทรัสส์ ว่าเป็นผู้ที่สมควรรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเพื่อจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ ก่อนที่ทรัสส์จะเข้าเฝ้าฯ ต่อจากจอห์นสันเพื่อรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนที่ 56 ของอังกฤษอย่างเป็นทางการ

แม้ว่าครั้งนี้จะไม่ใช่ครั้งแรกที่นายกรัฐมนตรีอังกฤษไม่ได้เข้าเฝ้าฯ องค์พระประมุขที่พระราชวังบักกิงแฮม เนื่องด้วยเมื่อปี 1908 นายกรัฐมนตรีเฮอร์เบิร์ต แอสควิธ ได้เข้าเฝ้าฯ พระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 7 ในระหว่างที่พระองค์ทรงประทับแปรพระราชฐานที่ประเทศฝรั่งเศส แต่การเข้าเฝ้าฯ ของทรัสส์ในครั้งนี้ที่ปราสาทบัลโมรัลแทนที่จะเป็นพระราชวังบักกิงแฮม ซึ่งเป็นครั้งแรกในรอบกว่าหนึ่งร้อยปีนี้ จึงถือเป็นกรณีพิเศษ และถือเป็นครั้งแรกที่การเข้าเฝ้าฯ เพื่อแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีเกิดขึ้นในดินแดนสกอตแลนด์ด้วย

การเข้าเฝ้าฯ ครั้งนี้ แม้ว่าจะไม่ได้เกิดขึ้นที่พระราชวังบักกิงแฮมดังที่เคยเป็นมาตั้งแต่สมัยสมเด็จพระราชินีนาถวิกตอเรียเมื่อกว่าหนึ่งร้อยปีก่อน แต่ก็หาได้ทำให้พิธีแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีของอังกฤษไม่สมบูรณ์หรือไม่มีผลทางกฎหมายแต่อย่างใด เนื่องจากสาระสำคัญของพิธีดังกล่าว คือ การเข้าเฝ้าฯ เพื่อตอบรับที่จะจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ ดังนั้น ไม่ว่าจะเกิดขึ้น ณ ที่ใด หากเป็นการเข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถ ผู้ทรงเป็นประมุขของประเทศ และได้ปฏิบัติตามธรรมเนียมประเพณีต่างๆ ครบถ้วนแล้ว การเข้าเฝ้าฯ นั้นย่อมมีผลสมบูรณ์ และทำให้ผู้นั้นเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอย่างเป็นทางการ

แม้อังกฤษจะไม่มีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่กำหนดเกี่ยวกับการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี หรือการใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรีไว้โดยเฉพาะ แต่กรณีดังกล่าวย่อมไม่เป็นปัญหากับประเทศที่ยึดมั่นในธรรมเนียมปฏิบัติอย่างอังกฤษ ที่การดำเนินการต่างๆ มีการปฏิบัติสืบเนื่องกันมาอย่างยาวนาน และทุกฝ่ายต่างต้องยอมรับหลักเกณฑ์ดังกล่าว ทำให้ลำพังการอ้างเพียงว่าไม่มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรกำหนด เพื่อเรียกร้องให้กระทำการตามอำเภอใจนั้น ไม่สามารถทำได้ แต่ทั้งนี้มิได้หมายความว่าไม่อาจเปลี่ยนแปลงเรื่องใดๆ ในอังกฤษ เพราะการปรับเปลี่ยนนั้นย่อมกระทำได้หากมีเหตุผลความจำเป็น ดังเช่นการเข้าเฝ้าฯ ของนายกรัฐมนตรีที่ปราสาทบัลโมรัล

ลิซ ทรัสส์ กับความท้าทายที่รอคอยอยู่

การเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของทรัสส์เกิดขึ้นภายหลังจากการประกาศลาออกจากตำแหน่งหัวหน้าพรรคอนุรักษ์นิยมของจอห์นสัน เมื่อวันที่ 7 กรกฎาคมที่ผ่านมา อันเนื่องมาจากวิกฤตความเชื่อมั่นที่เขาถูกครหาเกี่ยวกับการฝ่าฝืนมาตรการป้องกันโควิดในช่วงล็อกดาวน์ และการแต่งตั้งผู้ที่มีเรื่องอื้อฉาวร่วมรัฐบาล จนเกิดเป็นวิกฤตภายในรัฐบาลที่บรรดารัฐมนตรีและสมาชิกพรรคทยอยลาออกเพื่อต่อต้านเขา

การลาออกจากตำแหน่งหัวหน้าพรรคของจอห์นสันทำให้ต้องมีการสรรหาหัวหน้าพรรคคนใหม่ โดยระหว่างนั้นเขาจะทำหน้าที่นายกรัฐมนตรีจนกว่าการสรรหาจะเสร็จสิ้น ซึ่งผลการสรรหาปรากฏว่าทรัสส์ได้รับการคัดเลือกให้เข้ารับตำแหน่งหัวหน้าพรรคอนุรักษ์นิยมคนใหม่เมื่อวันที่ 5 กันยายน และได้เข้าเฝ้าฯ สมเด็จพระราชินีนาถเพื่อเข้ารับหน้าที่อย่างเป็นทางการในวันที่ 6 กันยายนที่ผ่านมา

แม้การได้เป็นนายกรัฐมนตรีจะเป็นความใฝ่ฝันของนักการเมืองส่วนใหญ่ แต่การเข้ารับหน้าที่ผู้นำรัฐบาลอังกฤษในเวลานี้คงจะไม่ใช่เวลาที่น่ายินดี และไม่มีเวลาให้เฉลิมฉลองมากนัก เนื่องจากมีสารพันปัญหาที่นายกรัฐมนตรีคนใหม่ต้องเผชิญ ทั้งปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจที่ค่าครองชีพพุ่งสูงขึ้น ปัญหาเงินเฟ้อ และวิกฤตยูเครน-รัสเซียที่ส่งผลกระทบต่ออังกฤษ โดยทรัสส์ได้ประกาศนโยบายเร่งด่วนว่า เธอจะปฏิรูประบบภาษี แก้ไขปัญหาวิกฤตพลังงาน และปัญหาระบบบริการสาธารณสุข (NHS) ซึ่งจะต้องติดตามต่อไปว่า เธอจะสามารถแก้ไขปัญหาที่รุมเร้าอังกฤษอยู่ในขณะนี้ได้หรือไม่

ภาพ: Jane Barlow – WPA Pool / Getty Images

อ้างอิง:

เจษฎา พรไชยา, “พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ของประเทศไทยกับประเทศอังกฤษ”, กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2546.
https://www.royal.uk/queen-and-government
https://www.bbc.com/news/uk-62728328?fbclid=IwAR2lonw7C1pwpzfTW-h0Iue1un75ensmalrIgpGFHIJE-rjbizXpQh8Ry1w
https://www.bbc.com/news/uk-politics-62769937