เศรษฐศาสตร์กับการล้างหนี้ กยศ. เมื่อต้นตอของปัญหาคือความยากจนของนักเรียน

บทความนี้นำเสนอมุมมองด้านเศรษฐศาสตร์ต่อกระแสการล้างหนี้กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ( กยศ. ) การล้างหนี้ไม่เพียงช่วยเหลือนักเรียนจากครอบครัวยากจน แต่ยังแก้ไขปัญหาระบบการชำระหนี้และการเบี้ยวหนี้ของกองทุน กยศ. บทความนี้จะอธิบายว่าทำไมผมถึงคิดเช่นนั้น

กระแส #ล้างหนี้กยศ ในช่วง 2 สัปดาห์ที่ผ่านมา ได้รับความสนใจจากประชาชนเป็นอย่างมาก ไม่ใช่เพราะจำนวนผู้กู้ยืมเงินกองทุนที่อยู่ระหว่างการชำระหนี้ (ข้อมูล ณ วันที่ 30 มิถุนายน 2565) จำนวน 3.5 ล้านราย และยอดหนี้ราว 3 แสนกว่าล้านบาท แต่รวมถึงความเห็นที่หลากหลายต่อการล้างหนี้ และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อคนรุ่นใหม่ที่อาจสูญเสียโอกาสทางการศึกษา

ข่าวที่เกี่ยวข้อง

ผมจะพูดถึงการล้างหนี้ กยศ. ใน 4 ประเด็น ประเด็นแรกคือ ความจำเป็นในการเพิ่มสัดส่วนของประชากรที่จบการศึกษาในระดับอุดมศึกษา เพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจไปข้างหน้า

แม้ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา ไทยจะสามารถเพิ่มการเข้าถึงการศึกษาขั้นพื้นฐานให้กับประชากรได้ (ซึ่งอาจเป็นผลมาจากความพยายามของรัฐในการจัดหาการศึกษาขั้นพื้นฐานผ่าน พ.ร.บ.การศึกษาภาคบังคับ รวมถึงความจำเป็นทางเศรษฐกิจที่ครัวเรือนในปัจจุบันไม่จำเป็นต้องให้บุตรหลานออกจากการศึกษาเพื่อมาช่วยทำงานอีกต่อไป) แต่ไทยยังคงมีอัตราการเข้าเรียนในระดับอุดมศึกษาที่ต่ำเมื่อเทียบกับประเทศรายได้สูง

ในทางเศรษฐศาสตร์นั้น การเพิ่มระดับการศึกษาของประชาชนคือกระจกอีกด้านของการเพิ่มทุนมนุษย์ (Human Capital) ซึ่งเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิกระบุว่า การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจจำเป็นต้องพึ่งพาเทคโนโลยีพร้อมกับแรงงานที่มีคุณภาพ ในกรณีของเศรษฐกิจไทยที่เติบโตช้าและติดกับดักรายได้ปานกลาง (ไม่สามารถกลายเป็นประเทศรายได้สูงได้) สาเหตุหลักมาจากทุนมนุษย์ที่ต่ำ ไม่รองรับการผลิตสมัยใหม่ที่ต้องใช้ความรู้และทักษะในการทำงาน หรือแรงงานไม่สามารถเข้าไปทำงานในภาคบริการที่มีค่าตอบแทนสูงได้

หนึ่งในแผนด้านเศรษฐกิจของรัฐบาลคือการเพิ่ม Value Added ให้กับกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ซึ่งคงจะเป็นเพียงแค่ฝันหากความรู้และทักษะฝีมือแรงงานหยุดอยู่ที่เดิม ในช่วงเวลาที่คนไทยจบการศึกษาระดับมัธยมปลายและปริญญาตรีมากขึ้นนั้น ก็เป็นช่วงเวลาเดียวกันกับที่ไทยได้มีการจัดตั้งกองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา (กยศ.)

จากข้อมูลพบว่า ในปี 2539 งบประมาณกองทุน กยศ. มีอยู่จำนวน 3 พันล้านบาท มีผู้กู้ในปีแรกเกือบ 150,000 คน จนกระทั่งถึงปัจจุบันมีผู้กู้ยืมทั้งสิ้นกว่า 6 ล้านราย โดยเฉลี่ยแล้ว กยศ. มีผู้กู้ยืมรายใหม่ประมาณปีละ 220,000 คน แม้จะไม่มีหลักฐานทางวิชาการมารองรับว่า กยศ. ได้ช่วยสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจให้กับสังคมไทยมากน้อยเพียงไร แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า กยศ. ได้มอบโอกาสทางการศึกษาให้กับผู้ที่ขาดแคลนทุนทรัพย์ ผู้ที่กู้ยืมเงิน กยศ. ได้กลายมาเป็นแรงงานอันเป็นกระดูกสันหลังของเศรษฐกิจไทย ดังนั้น ถ้าเราอยากจะเห็นคนรุ่นใหม่ได้รับความรู้และมีทักษะมากขึ้น การทุ่มเท (ไม่ใช่แค่จัดสรร) ทรัพยากรมายังการศึกษาจึงไม่ควรมีข้อแม้ใดๆ

ข้อสอง ในทางเศรษฐศาสตร์ ‘การศึกษา’ ถือเป็นสินค้าสาธารณะ (Public Goods) หมายความว่า ประโยชน์ของการศึกษาไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะกับคนที่เข้าเรียน เรียนจบและเข้าสู่ตลาดแรงงานเท่านั้น แต่คนอื่นๆ ในสังคมก็ได้ประโยชน์จากการที่สมาชิกในสังคมได้รับการศึกษามากขึ้น ในเรื่องของผลประโยชน์ต่อผู้เรียนนั้น มีหลักฐานทางวิชาการว่า ผลตอบแทนของการศึกษา (Private Return) สูงขึ้นตามระดับการศึกษา หมายความว่า โดยเฉลี่ยแล้ว คนที่มีการศึกษาสูงๆ มักจะมีรายได้ตลอดช่วงอายุที่สูงกว่าคนที่มีการศึกษาน้อยกว่า แม้จะเข้าสู่ตลาดแรงงานช้ากว่าก็ตาม

นอกจากนั้น สังคมที่อุดมไปด้วยคนที่มีการศึกษาย่อมเป็นสังคมที่ศิวิไลซ์ เป็นระเบียบเรียบร้อย ปลอดภัย เต็มไปด้วยความไว้เนื้อเชื่อใจ รวมถึงประโยชน์อื่นๆ เมื่อการศึกษาเป็น Public Goods การแทรกแซงของรัฐบาล (State Intervention) ในเรื่องการขยายโอกาสทางการศึกษาจึงสมเหตุสมผล (Justified) เพราะเราต้องการเห็นคนได้รับการศึกษามากขึ้น ไม่หยุดเส้นทางการเรียนรู้ไว้เพียงระดับประถมหรือมัธยมต้น

หนึ่งในรากเหง้าของปัญหาการกู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา คือ คนที่อยากเรียนนั้นยากจนเกินกว่าจะจ่าย เมื่อค่าธรรมเนียมการศึกษาในมหาวิทยาลัยของรัฐและเอกชนสูงขึ้นเรื่อยๆ ต้นทุนในการได้มาซึ่งการศึกษา โดยเฉพาะในระดับอุดมศึกษาของคนรุ่นหลังจึงสูงกว่าคนรุ่นก่อนหน้า การใช้เศรษฐศาสตร์เข้ามามองเรื่อง กยศ. ทำให้เราเห็นต่างกับคนที่บอกว่า ‘กู้มาก็ต้องจ่าย’ หรือ ‘มีหนี้ก็ต้องใช้’ เพราะหนี้จากการศึกษาไม่ควรถูกมองว่าเหมือนกับหนี้บัตรเครดิตหรือหนี้ที่เกิดจากการบริโภคที่ผู้กู้ต้องรับผิดชอบเพียงผู้เดียว คนที่ไม่เห็นด้วยกับการล้างหนี้ กยศ. ได้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากการที่สมาชิกของสังคมได้รับการศึกษาเพิ่มขึ้นนั้นแบบไม่รู้ตัว เมื่อประโยชน์ของการศึกษาถูกแชร์ไปยังคนกลุ่มอื่นๆ คงไม่ผิดนักหากต้นทุนของการศึกษาจะถูกแชร์ไปยังคนที่ได้รับประโยชน์เช่นกัน ซึ่งก็คือการนำเอาภาษีมาบริหารจัดการ

ข้อสาม การล้างหนี้ กยศ. ช่วยแก้ไขปัญหาระบบเกี่ยวกับการบริหารจัดการกองทุน กยศ. ความต้องการในการล้างหนี้ กยศ. จากผู้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาเป็นเพียงภูเขาน้ำแข็งของปัญหาทั้งก้อน กยศ. กำหนดให้คนที่จบปริญญาหรือเลิกการศึกษาแล้ว 2 ปี ให้เริ่มชำระหนี้ (ระยะเวลาปลอดหนี้) ซึ่งตัวเลข 2 ปีนี้ นอกจากจะถูกกำหนดขึ้นลอยๆ โดยไม่มีหลักฐานทางวิชาการรองรับแล้ว (เช่น ไม่มีงานวิจัยที่พบว่าระยะเวลา 2 ปีหลังเรียนจบ คือระยะเวลาที่ผู้กู้มีเงินมากพอที่จะชำระได้โดยไม่เดือดร้อนค่าใช้จ่ายส่วนบุคคล) ผู้ที่หางานไม่ได้ หรือมีงานทำแต่เงินเดือนน้อย อาจต้องไปกู้ยืมเงินจากแหล่งอื่น เพื่อให้ครอบคลุมค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวัน และนำเงินเดือนไปจ่ายหนี้ กยศ. เพราะไม่ต้องการถูกฟ้องร้อง

ปัญหาเรื่องการใช้เงินคืนนี้เป็นเพราะระบบการจ่ายหนี้/ทวงหนี้ไม่ขึ้นอยู่กับรายได้ (ไม่ใช่ Income-Contingent Loan) ที่ผู้กู้จะจ่ายคืนก็ต่อเมื่อมีรายได้ถึงจุดที่ถูกคำนวณทางเศรษฐศาสตร์มาแล้วว่าจะเป็นจุดที่ไม่ทำให้ผู้กู้เดือดร้อน อีกประเด็นที่สำคัญคือ ดอกเบี้ยเงินกู้ของระบบนี้จะปรับขึ้นลงตามอัตราเงินเฟ้อ นั่นความหมายว่า ยอดหนี้จะไม่สะสมพอกพูนเฉกเช่นหนี้บัตรเครดิต ซึ่งระบบ ncome-Contingent Loan นี้เหมือนกับระบบ กรอ. (กองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาที่ผูกกับรายได้ในอนาคต) ที่ครั้งหนึ่งเคยถูกนำมาใช้ในช่วงรัฐบาลทักษิณ ระบบนี้ถูกใช้ในหลายประเทศ โดยเฉพาะออสเตรเลีย เรียกว่าระบบ HECS-HELP ซึ่งหนึ่งในผู้คิดค้นคือนักเศรษฐศาสตร์ บรูซ แชปแมน แห่ง Australian National University ได้เคยมาไทยหลายครั้งหลายคราเพื่อช่วยออกแบบ กรอ. ดังนั้น กระแสล้างหนี้ กยศ. จึงถือเป็นนิมิตหมายที่ดีที่รัฐบาลอาจพลิกฟื้นระบบ กรอ. หรือรูปแบบการชำระหนี้อื่นๆ ที่ไม่บีบบังคับให้ผู้กู้ต้องจ่ายเงินเมื่อไม่พร้อม

นอกจากนั้น กองทุน กยศ. ไม่ได้ใช้งบประมาณแผ่นดินมาตั้งแต่ปีการศึกษา 2651 เป็นต้นมา คำถามก็คือ กยศ. ไม่ได้ขอ หรือรัฐบาลไม่ได้จัดสรรมาให้ หากรัฐบาลจริงจังในการจัดหาการศึกษาระดับอุดมศึกษาให้กับประชาชน และต้องการให้สังคมไทยเป็นสังคมอุดมไปด้วยคนที่มีการศึกษา เศรษฐกิจขับเคลื่อนด้วยทุนมนุษย์ การให้งบประมาณกับ กยศ. คงไม่ใช่เรื่องใหญ่ และยิ่งไปกว่านั้น การล้างหนี้ กยศ. ก็เป็นเรื่องเล็ก เมื่อเทียบกับค่าใช้จ่ายอื่นๆ ที่ไม่ก่อให้เกิดมูลค่าทางเศรษฐกิจในแต่ละปี

ข้อสี่ ผมมองว่ากองทุนเพื่อการศึกษาคือเพื่อนแท้ของนักเรียนยากจนที่ต้องการการศึกษาที่สูงขึ้น และต้องการดิ้นรนจากสภาพเศรษฐกิจที่แร้นแค้นของครัวเรือน นักเรียนเหล่านี้เชื่อมั่นว่าการศึกษาคือใบเบิกทางไปสู่ตลาดแรงงาน และเชื่อว่าการศึกษาจะทำให้พวกเขามีชีวิตที่ดีขึ้น ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์แล้ว เรื่องเหล่านี้คือเรื่องดี สนับสนุน Social Mobility ทำให้ความเหลื่อมล้ำทางรายได้และในมิติอื่นลดลง

สาเหตุอีกประการที่ทำให้เกิดความต้องการในการล้างหนี้ กยศ. คือ เศรษฐกิจไทยไม่ร้อนแรงพอที่จะตอบแทนคนที่จบการศึกษาอย่างสมน้ำสมเนื้อ (และสมเหตุสมผล) โอกาสทางเศรษฐกิจที่น้อยทำให้รายได้ไม่เพียงพอกับค่าครองชีพขั้นพื้นฐาน รวมถึงรสนิยมและความต้องการ สิ่งสำคัญคือการตระหนักว่า แม้จะสำเร็จการศึกษาไปแล้ว รายได้ของผู้กู้ กยศ. อาจต่ำมากเสียจนไม่เหลือเงินมากพอที่จะชำระหนี้ ไม่นับรวมผู้ที่ยืมเงิน กยศ. แต่ไม่สำเร็จการศึกษา ผมไม่ได้ปกป้องคนที่คิดจะไม่ชำระเงินคืน แต่ผมคิดว่าไม่มีใครอยากจะเป็นหนี้ และไม่มีใครอยากจะถูกทวงหรือได้รับหมายศาลจาก กยศ. แต่ความยากจนข้นแค้นของบุคคล แม้จะมีวุฒิระดับปริญญาตรี ทำให้เขาใช้ชีวิตในสังคมยาก

หลายคนมีปัญหากับการที่ผู้กู้ยืมเงินนำเงินไปใช้จ่ายฟุ่มเฟื่อย (เช่น โทรศัพท์มือถือ หรือไปท่องเที่ยว) แทนที่จะนำมาชำระหนี้ แต่อย่าลืมว่าผู้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาก็เป็นมนุษย์เฉกเช่นคนอื่น สถานะทางสังคมเป็นสิ่งที่ทุกคนถวิลหา ไม่ว่ารวยหรือจน เราต่างต้องการอาหารรสชาติดี และการพักผ่อน แม้กระทั่งคนที่จนที่สุดของสังคมยังเลือกที่จะใช้ค่าจ้างแรงงานอันน้อยนิดไปกับสุรา บุหรี่ และงานรื่นเริง แทนที่จะนำมาซื้ออาหารเพื่อให้ได้จำนวนแคลอรีที่เพียงพอ ซึ่งเป็นข้อค้นพบของ อภิชิต บาเนอร์จี กับ เอสเทอร์ ดูโฟล (2007) สองนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ดังนั้น แม้จะมีส่วนหนึ่งของผู้กู้ที่ไม่คืนเงิน กยศ. แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าเราจำเป็นที่จะต้องล้มเลิกแนวคิดการล้างหนี้ กยศ. โจทย์สำคัญคือ จะทำอย่างไรที่เราจะออกแบบระบบที่จูงใจมากพอที่จะไม่ทำให้เกิดปัญหาการไม่จ่ายหนี้คืน

อย่างไรก็ตาม ความท้าทายหลักคือ จะเอาเงินจากที่ไหนมาล้างหนี้ และถ้าล้างหนี้ให้กับผู้กู้ในอดีต นั่นหมายความว่าผู้กู้ในอนาคตสามารถเรียนฟรีใช่หรือไม่ หลายประเทศในยุโรปสามารถจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายได้ เพราะเป็นรัฐสวัสดิการ เศรษฐกิจมีขนาดใหญ่มากพอที่รายได้ของรัฐที่มาจากภาษีครอบคลุมสวัสดิการด้านการศึกษาในระดับอุดมศึกษา ในกรณีของไทย การล้างหนี้ กยศ. ในทันทีอาจทำไม่ได้ แต่รัฐบาลควรมีแผนทางการคลังในระยะยาว เพื่อจัดหางบประมาณในส่วนนี้ หรืออาจออกแบบระบบการกู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาใหม่ เพื่อให้การบริหารจัดการกองทุนมีประสิทธิภาพมากขึ้น และทำให้นักเรียนยากจนสามารถเข้าถึงการศึกษาได้อย่างเท่าเทียม รัฐไทยไม่ใช่รัฐยากจน งบประมาณจำนวนมากถูกแจกจ่ายไปให้กับกิจกรรมที่ไม่เกิดมูลค่าทางเศรษฐกิจ การจัด Priority ให้กับนักเรียนยากจนที่ต้องการเรียนในระดับที่สูงขึ้นถือเป็นภารกิจที่รัฐบาลในสมัยหน้าควรให้ความสำคัญ

การล้างหนี้ กยศ. อาจเป็นนโยบายที่มีราคาแพง แต่อย่าลืมว่า คงไม่มีอะไรแพงเมื่อเทียบกับประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมที่เราจะได้จากการที่ประชาชนมีการศึกษาที่สูงขึ้น หากเศรษฐศาสตร์เป็นเรื่องของการบริหารจัดการทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุด การล้างหนี้ กยศ. ก็อาจเป็นการบริหารจัดการเงินภาษีอย่างคุ้มค่า และอย่างน้อยที่สุด การล้างหนี้ กยศ. จะช่วยบรรเทาต้นตอของปัญหา ซึ่งก็คือความยากจนของนักเรียนไทย