เลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วประเทศ เป็นจริงได้แค่ไหน มองปรากฏการณ์ ชัชชาติฟีเวอร์ กับอนาคตการเมืองท้องถิ่น

จากการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (ผู้ว่าฯ กทม.) ที่ผ่านมา ได้จุดกระแสให้ประชาชนในหลายจังหวัดตั้งคำถามว่า จะดีกว่าหรือไม่หากผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งของคนในท้องถิ่น ไปจนถึงการมีส่วนร่วมในการออกแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของตัวเอง

‘ชำนาญ จันทร์เรือง’ กรรมการบริหารคณะก้าวหน้า ผู้ผลักดันการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ปี 2560 หมวดที่ 14 ที่ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ให้สัมภาษณ์กับ THE STANDARD ถึงการถอดบทเรียนจากการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. สู่การส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นในทุกจังหวัด

ชำนาญกล่าวว่า เรื่องการเรียกร้องให้มีผู้ว่าราชการจังหวัดมีมานานแล้ว อย่างเชียงใหม่ก็มีมาก่อนหน้านี้ 30-40 ปี เรียกร้องให้มีกฎหมายเป็นของตัวเอง เรียกว่า กฎหมายเชียงใหม่มหานคร แต่พอเชียงใหม่เขาทำ จังหวัดอื่นเขาก็อยากทำด้วย แต่ถ้ามันทำไปทีละจังหวัดก็จะเยอะ วุ่นวาย เลยมีการร่างเป็นกฎหมายกลางขึ้นมา แต่ก็ไม่ทันได้ทำเพราะเกิดการรัฐประหารปี 2557 เสียก่อน

ต่อมาเมื่อมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. ก็มีการเคลื่อนไหวเยอะขึ้น คนต่างจังหวัดก็ถามตัวเองว่าเราแตกต่างจากกรุงเทพฯ อย่างไร เราเสียภาษีก็เหมือนกัน ใช้น้ำมันแพงกว่ากรุงเทพฯ เสียอีก คนก็เริ่มหันมาคุยกัน ออกไอเดียกันว่าน่าจะมีการเลือกตั้งจำลอง มีการปราศรัย ทั้งในจังหวัดเชียงราย พัทลุง ภูเก็ต นับได้มี 16 จังหวัด แล้วก็ได้มีคนปล่อยแคมเปญเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วประเทศ ซึ่งก็มีคนเข้ามาลงชื่อใน www.change.org ตอนนี้ก็หลักหมื่นกว่าแล้ว โดยในวันพุธที่ 1 มิถุนายนจะนำรายชื่อไปยื่นต่อประธานสภา

เมื่อถามว่าหากประเทศไทยได้เลือกตั้งผู้ว่าฯ ทุกจังหวัด จะมีข้อดี-ข้อเสียอย่างไรบ้าง ชำนาญระบุว่า ตนเองยังไม่เห็นข้อเสียตรงนี้เลย อย่างแรก ประชาชนกำหนดชีวิตของตนเองได้ (Self Determination) เลือกผู้ว่าฯ จังหวัดของตนเองได้ ที่เป็นปัญหาจริงๆ ก็คือว่า ผู้ว่าฯ ที่ถูกแต่งตั้งมาจากกระทรวงมหาดไทย ซึ่งมีอำนาจมากกว่านายกฯ อบจ. ที่ถูกเลือกตั้งโดยชาวบ้านในท้องถิ่น

ดังนั้นข้อเสนอของก็คือ ผู้ว่าฯ ที่มาจากส่วนภูมิภาคก็ปรับให้เป็นท้องถิ่นเสีย ทีนี้ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด กับนายก อบจ. ก็จะไม่ทับซ้อนกัน มีวาระที่แน่นอน ไม่ต้องโยกย้ายคนใหม่เข้ามาเพื่อศึกษา

สำหรับหลักการของการปกครองท้องถิ่นมีความเป็นอิสระ เป็นนิติบุคคล แต่โครงสร้างแบบส่วนกลางคือการแบ่งอำนาจหน้าที่ มีหัวหน้าส่วนราชการจังหวัด มีผู้ว่าฯ มีนายอำเภอ และการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรที่ประชาชนเลือกขึ้นมา มีความเป็นอิสระ ไม่ได้สังกัดกระทรวงใด ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลองค์การบริหารส่วนจังหวัด กำกับดูแลให้ทำตามที่กฎหมายกำหนด ไม่ให้ออกนอกลู่นอกทาง แต่ไม่ใช่ผู้บังคับบัญชา ไม่ใช่เจ้านายกับลูกน้อง

แต่ปัญหาและอุปสรรคในการกระจายอำนาจเป็นเรื่องที่พูดกันมานาน คือ หน่วยงานเดิมยังหวงอำนาจ ไม่อยากเสียอำนาจไป ซึ่งก็คือทุกกระทรวง อย่างกรณีป่าแหว่งที่เชียงใหม่ ท้องถิ่นไม่สามารถทำอะไรได้เลย เพราะทุกอย่างอนุญาตที่กรุงเทพฯ อนุมัติที่กรุงเทพฯ พอจะยกเลิกก็ต้องให้กรุงเทพฯ จัดการ หรือการคมนาคมจะใต้ดินหรือบนดิน งบประมาณก็ต้องให้กรุงเทพฯ อนุมัติ ซึ่งมันไม่ถูกต้องตามหลักการปกครองส่วนท้องถิ่น หรือหลักของรัฐศาสตร์

อดีตนายกเยอรมนีตะวันตกกล่าวว่า No State without City ไม่มีรัฐไหนที่จะเจริญโดยปราศจากการปกครองส่วนท้องถิ่นที่เข้มแข็ง สังเกตได้ว่าประเทศไหนที่เจริญ การปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมเจริญเช่นกัน แต่การปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยไม่เข้มแข็ง พอมีรัฐประหารทีก็หยุดที ก่อนหน้านี้ผู้ว่าฯ กทม. จึงถูกแต่งตั้งมาทำงาน

ส่วนกรณีที่บอกว่า ประชาชนในท้องถิ่นมีจิตสำนึกทางการเมืองต่ำ ยังไม่พร้อมต่อการเมืองท้องถิ่น ชำนาญกล่าวว่า อันนี้เป็นข้ออ้าง ต่างจังหวัด-กรุงเทพฯ แทบไม่ต่างกัน ประชากรเกือบทุกคนมีมือถือหมดแล้ว ไปคุยกับพ่อค้าแม่ค้าในตลาด เขาคุยเรื่องการเมือง เรื่องประเด็นก้าวหน้ากันทั้งนั้น แต่มันเป็นการเมืองลึกๆ ที่ไม่มีใครกล้าพูดทางสื่อสาธารณะ ซึ่งเหตุการณ์หลังพฤษภา 35 จำลอง ศรีเมือง หัวหน้าพรรคพลังธรรม เป็นพรรคร่วมรัฐบาลกับ ชวน หลีกภัย เขาก็มีนโยบายให้เลือกผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ ต่อรองจนในที่สุดก็ไปเพิ่มประโยคหนึ่งในกฎหมายว่า ให้เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศในจังหวัดที่มีความพร้อม พอใช้คำนี้ก็เลยไม่ได้เลือกมาจนถึงปัจจุบัน

ชำนาญกล่าวถึงมายาคติว่า การเลือกตั้งผู้ว่าฯ จะเปิดช่องให้เกิดอิทธิพลการเมืองท้องถิ่น หรือการเมืองตระกูลแบบผูกขาด การเลือกตั้งท้องถิ่นจะต้องได้มาเฟีย ได้นักเลง มีการอุปถัมภ์ค้ำชู หรือว่ามีการซื้อสิทธิขายเสียง ที่สำคัญคือคนธรรมดาหรือคนมีฝีมือไม่กล้าเข้ามายุ่ง ซึ่งถ้ามีกฎหมายการเลือกตั้งท้องถิ่นก็จะสามารถปลดผู้ว่าฯ ได้ แต่ปัจจุบันไม่สามารถปลดผู้ว่าฯ หรือนายอำเภอได้ หรือหากร้องเรียนก็จะหายไปในกลีบเมฆ

ชำนาญยืนยันว่า อย่าไปกังวลเรื่องซื้อสิทธิขายเสียง มันเป็นมายาคติ อย่างงานวิจัยของอาจารย์สิริพรรณ นกสวน สวัสดี และอาจารย์ปริญญา เทวานฤมิตรกุล สำรวจมาแล้วจากการเลือกตั้งปี 2554 ว่ามีเพียงส่วนน้อยเท่านั้นที่ได้รับเงินแล้วเปลี่ยนใจไปเลือกตามคนที่ซื้อเสียง ประเด็นทุจริตคอร์รัปชันก็เช่นเดียวกัน จากข้อมูลความเสียหายจากการทุจริตของ ป.ป.ช. ปี 2556-2558 เป็นของส่วนกลาง-ส่วนภูมิภาค ไม่รู้กี่แสนล้าน คิดเป็นร้อยละ 76.89 แต่ของท้องถิ่นมีเพียงหลักร้อยล้าน ไม่ถึง 1% เพราะยิ่งหู-ตาเยอะก็มีเรื่องร้องเรียนเยอะ คิดง่ายๆ ไปว่ามีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 7,850 แห่ง ก็เหมือนมีฝ่ายค้าน 7,850 ฝ่ายค้าน

เมื่อถามถึงข้าราชการเป็นกลไกสำคัญในราชการส่วนภูมิภาค ถ้าต้องปรับตัวให้ผู้ว่าฯ มาจากการเลือกตั้ง กลไกการแบ่งส่วนราชการหากมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ จะต้องปรับตัวขนาดไหน จะเกิดการต่อต้านหรือไม่ ชำนาญย้ำว่า ประเทศที่ไม่มีระบบราชการส่วนภูมิภาคมีมากกว่าประเทศที่มีเสียอีก อย่างแถบสแกนดิเนเวียน อังกฤษ ญี่ปุ่น มีแต่ส่วนกลางกับท้องถิ่น พวกเขาก็อยู่ได้

และยังเปรียบเทียบว่าข้าราชการก็เหมือนนก นกต้องมีกิ่งไม้ให้เกาะ จะไปไล่ออก ปลดออกเลยไม่ได้ถ้าเขาไม่ได้มีความผิด พวกเขาก็มีทางเลือกอยู่ 2 ทางคือ 1. กลับต้นสังกัดกระทรวง ทบวง กรมของตัวเอง หรือ 2. เป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นสังกัดกับผู้ว่าฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง เรื่องของการต่อต้านมันเป็นของธรรมดา อย่างไรก็ตามหลักการออกกฎหมายที่กระทบโครงสร้างใหญ่ขนาดนี้มันต้องใช้เวลาอย่างน้อย 5 ปี และเมื่อมีการเปลี่ยนผ่าน สิทธิประโยชน์ สวัสดิการต่างๆ ของข้าราชการต้องไม่น้อยกว่าเดิม ไม่อย่างนั้นก็อาจมีปัญหา

ส่วนกรณีที่บอกว่าผู้ว่าฯ แทบไม่มีอำนาจในการที่จะบริหารจังหวัดโดยตรง ต้องรับคำสั่งมาจากส่วนกลางเสียมากกว่า แม้จะเป็นความจริง แต่ถึงอำนาจน้อยก็ตาม แต่ตำแหน่งผู้ว่าฯ ยังสามารถควบคุมและกำหนดทิศทางเมืองได้ คนส่วนใหญ่ก็เกรงใจ แต่ที่สำคัญคือผู้ว่าฯ ที่มาจากมหาดไทยไม่ใช่คนรู้พื้นที่ เหมือนส่งคนไปกินเมือง ไปอยู่ปีสองปีก็ย้าย หรือส่งมาปีเดียว ส่งมาเกษียณ ไม่มีประโยชน์

และการมีอิทธิพลของการเมืองใหญ่ครอบทับการเมืองท้องถิ่น ในแง่ความสัมพันธ์ระหว่างกันนั้นจะส่งผลดี เพราะว่าเป็นการแบ่งหน้าที่กันทำ การเมืองระดับท้องถิ่นเป็นการเมืองหรือการบริการสาธารณะในพื้นที่ ซึ่งมีหลักการว่า ไม่มีใครรู้ปัญหาท้องถิ่นดีกว่าคนท้องถิ่น น้ำท่วมตรงไหนเป็นประจำ บ้านไหนสร้างความเดือดร้อน รำคาญโรงงานไหน ส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคไม่มีทางรู้ ต้องให้คนในท้องถิ่นแก้ไข ส่วนปัญหาที่มันใหญ่มากๆ ก็ให้ส่วนกลางทำ เช่น การทหาร การต่างประเทศ หรือการเงินระดับชาติที่ต้องกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา หรือถ้าไม่อยากให้ท้องถิ่นทำเรื่องไหนก็สามารถกำหนดได้ เช่น โครงการที่กินพื้นที่ข้ามจังหวัด หรือโครงการที่ใช้งบประมาณหมื่นล้านแสนล้าน

กรณีที่จังหวัดหนึ่งจะต้องเลือกผู้ว่าฯ ได้เอง ไม่จำเป็นต้องผ่านเงื่อนไขทางประชากรหรือเศรษฐกิจก่อนถึงจะสามารถเลือกตั้งผู้ว่าฯ ได้ หากเราดูอย่างญี่ปุ่นก็ไม่ได้รวยทุกจังหวัด โอกินาวา ฮอกไกโด ก็ยากจน จึงมีการแบ่งสัดส่วนงบประมาณร้อยละ 45 ส่งส่วนกลาง อีก 52 เก็บไว้ใช้ในพื้นที่ จังหวัดไหนที่ยากจนเขาก็ใช้วิธี Top Up งบลงไป คือจนมากก็ได้มาก แต่บ้านเราปัจจุบันเวลากระจายงบประมาณ ดูจำนวนประชากร ดูภาษีที่เก็บได้ ทำให้จังหวัดจนๆ เขาก็ยิ่งได้งบจัดสรรน้อยลง

ชำนาญถอดบทเรียนจากการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. ที่ผ่านมา เพื่อปรับใช้กับการเมืองระดับท้องถิ่น คือ เราต้องรีบทำ ต้องทำให้เป็นรูปธรรม ไม่ใช่บ่นแล้วก็หายไป อย่าง พ.ร.บ.ร่างระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร มันเกิดขึ้นจากการมาประชุมกัน มาคุยกัน ทั้งเหลือง ทั้งแดง ทั้งภาคอุตสาหกรรม ภาคธุรกิจ ภาคเกษตรมาคุยกัน พอเวลาผ่านไปความกระตือรือร้นมันก็หายไป เหมือนกับการเลือกตั้งครั้งนี้ที่หลายคนออกมาบ่น แต่ผมก็ไม่อยากให้มันซาลงไป คณะก้าวหน้าจึงมีการรณรงค์ ล่ารายชื่อ เพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญหมวดที่ 14 หมวดการปกครองท้องถิ่น ซึ่งจะให้ความเป็นอิสระ เพิ่มอำนาจท้องถิ่น เพิ่มงบประมาณท้องถิ่น ผู้ว่าฯ ทำอะไรได้บ้าง ไม่ได้บ้าง แต่เรื่องระบบราชการส่วนภูมิภาคเป็นเรื่องใหญ่ เราก็กำหนดว่า 5 ปี เรามาทำประชามติว่าสมควรจะมีการยกเลิกระบบราชการส่วนภูมิภาคหรือไม่ เอาประชามติเป็นหลัก ให้ประชาชนตัดสินใจ จะได้ไม่ว่ากัน

อ้างอิง: