กัมพูชา: การแปลงโฉมจากผู้รับเงินช่วยเหลือ สู่การเป็นรัฐลูกหนี้

ในปี 2558 ธนาคารโลกได้ยกระดับสถานะทางเศรษฐกิจของกัมพูชา จากประเทศ ‘รายได้ต่ำ’ สู่เศรษฐกิจ ‘รายได้ปานกลางระดับล่าง’ อย่างเป็นทางการ การจัดระดับใหม่นี้ถือเป็นหมุดหมายสำคัญของประเทศ แต่ในขณะเดียวกันก็ส่งผลให้ประเทศผู้บริจาค ต่างปรับลดเงินช่วยเหลือ (Grants) ที่ให้แก่กัมพูชา การลดลงดังกล่าวบีบบังคับให้กัมพูชาต้องเปลี่ยนทิศทางไปสู่ ‘การกู้ยืมเงิน’ แบบเงื่อนไขผ่อนปรน (ดอกเบี้ยต่ำ) จากประเทศต่างๆ และองค์การระหว่างประเทศ ที่พร้อมที่จะให้เงื่อนไขดังกล่าวแก่กัมพูชา ในเวลาเดียวกันรัฐบาลกัมพูชาก็เริ่มแสวงหา ‘แหล่งรายได้ใหม่’ เพื่อเติมเต็มช่องว่างที่กว้างขึ้นในงบประมาณแผ่นดิน โดยในปี 2554 รัฐบาลได้สถาปนา ‘ยุทธศาสตร์การบริหารจัดการหนี้’ ขึ้นอย่างเป็นทางการ

ยุทธศาสตร์ดังกล่าวนับว่าประสบความสำเร็จอย่างน่าพึงพอใจ โดยในปี 2562 หนี้สาธารณะต่างประเทศของกัมพูชาอยู่ในระดับต่ำเพียง 20.8% ของ GDP อย่างไรก็ตาม ในปี 2563 การแพร่ระบาดของโควิด-19 กลายเป็นตัวเร่งสำคัญที่ทำให้ ‘การกู้ยืมเพื่ออุดหนุนงบประมาณ’ กลายเป็นความจำเป็นพื้นฐาน และเป็นช่วงเวลาที่รัฐบาลกัมพูชาดูจะมีความมุ่งมั่นต่อการจัดสร้าง ‘แหล่งรายได้ใหม่’ ต่างๆ

รายงานของ Global Initiative Against Transnational Organized Crime หรือ GI-TOC ระบุว่า ปี 2560 ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญ เมื่อการเปิดเขตพื้นที่ลงทุนขนาดใหญ่ ในเขตเศรษฐกิจพิเศษ (SEZ) ของเมืองสีหนุวิลล์ รวมถึงในจังหวัดที่มีชายแดนติดกับประเทศไทย ได้กลายเป็น ‘เกราะกำบัง’ ที่เอื้ออำนวยให้ขบวนการลักลอบเปิดบ่อนพนันออนไลน์ แก๊งคอลเซ็นเตอร์ และธุรกิจผิดกฎหมายต่างๆ สามารถเข้ามาปักรากฐานในกัมพูชาได้อย่างมั่นคง

เมื่อถึงสิ้นปี 2563 หนี้ต่างประเทศได้พุ่งสูงขึ้นเป็น 25.2% ของ GDP หรือคิดเป็นมูลค่า 8.81 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ โดยประมาณ 70% เป็นหนี้ทวิภาคี และอีก 30% มาจากสถาบันระหว่างประเทศ

การบริหารจัดการการคลังในปัจจุบัน

ในปี 2568-2569 สถานภาพทางการเงินของกัมพูชา แสดงให้เห็นถึงการพึ่งพาการกู้ยืมจากภายนอกอย่างหนัก เพื่อประคับประคองงบประมาณแผ่นดิน เมื่อความช่วยเหลือในรูปแบบ ‘เงินให้เปล่า’ จากประเทศตะวันตกลดลงอย่างต่อเนื่อง และมีนัยสำคัญ ทำให้กัมพูชามีความจำเป็นมากขึ้น ที่ต้องหันไปหาเงินกู้ เงื่อนไขผ่อนปรนจากเจ้าหนี้รายประเทศ และสถาบันการเงินระหว่างประเทศ

สำหรับปีงบประมาณ 2569 รัฐบาลกัมพูชาได้ประกาศแผนการใช้จ่ายรวมประมาณ 1.02 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 331,500 ล้านบาท) โดยมีความต้องการกู้ยืม ตามแผนงานที่ 3.1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 100,750 ล้านบาท) เพื่อชดเชยการขาดดุล และระดมทุนสำหรับโครงการลงทุนสาธารณะ

5 อันดับต้นของผู้ให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่กัมพูชาในลักษณะให้เปล่า(2568-2569)

รายชื่อต่อไปนี้คือ ผู้ให้เงินช่วยเหลือรายประเทศ และสถาบันการเงินระหว่างประเทศ ซึ่งปัจจุบันเป็น ‘แหล่งทุนหลัก’ เพื่อการพัฒนาของกัมพูชา

• อันดับ 1 จีน ประมาณการความช่วยเหลือ: 1,200-1,500 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (39,000-48,750 ล้านบาท) ขอบข่ายการดำเนินงานหลัก: โครงสร้างพื้นฐาน (คลองฟูนันเตโช), พลังงาน และการป้องกันประเทศ

• อันดับ 2 ญี่ปุ่น ประมาณการความช่วยเหลือ: 480-520 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (15,600-16,900 ล้านบาท) ขอบข่ายการดำเนินงานหลัก: ท่าเรือสีหนุวิลล์, การประปาเขตเมือง และเศรษฐกิจดิจิทัล

• อันดับ 3 ธนาคารโลก ประมาณการความช่วยเหลือ: 250-300 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (8,125-9,750 ล้านบาท) ขอบข่ายการดำเนินงานหลัก: การปฏิรูปการศึกษา, ถนนในชนบท และระบบสาธารณสุข

• อันดับ 4 ADB (ธนาคารพัฒนาเอเชีย) ประมาณการความช่วยเหลือ: 180-220 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (5,850-7,150 ล้านบาท) ขอบข่ายการดำเนินงานหลัก: เสถียรภาพทางการเงิน, การปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศ และเทคโนโลยีดิจิทัล

• อันดับ 5 เกาหลีใต้ ประมาณการความช่วยเหลือ: 120-150 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (3,900-4,875 ล้านบาท) ขอบข่ายการดำเนินงานหลัก: โครงสร้างพื้นฐานการขนส่ง, ICT และการพัฒนาชนบท

จุดเปลี่ยนทางการเงินที่สำคัญในปี 2568-2569

• การพุ่งสูงของการกู้ยืม: เพื่อสนับสนุนงบประมาณปี 2569 รัฐบาลวางแผนกู้เงิน 2.25 พันล้าน Special Drawing Rights – SDR (ประมาณ 3.1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ) เพิ่มขึ้น 12.5% จากปี 2568 ซึ่งสะท้อนถึงการเปลี่ยนผ่านจากการ ‘รับความช่วยเหลือ’ ไปสู่การ ‘บริหารจัดการหนี้’

• ปัจจัยจากจีน: จีนยังคงเป็น ‘เจ้าหนี้รายใหญ่ที่สุด’ และเป็น ‘แหล่งเงินทุนหลัก’ ในปี 2568 จีนเริ่มเข้ามา ‘เติมเต็ม’ ช่องว่างที่ผู้บริจาคตะวันตกทิ้งไว้ เช่น เงินช่วยเหลือฉุกเฉิน 4 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 130 ล้านบาท) สำหรับการเก็บกู้กับระเบิด และการสนับสนุนโครงการคลองฟูนันเตโชที่ยังคงหาข้อยุติที่ชัดเจนไม่ได้

• การลดบทบาทของตะวันตก: หลังจากการปิดตัวของ USAID ในกลางปี 2568 และการตัดงบประมาณของสหภาพยุโรป (EU) มีส่วนทำให้ความช่วยเหลือ (ODA) จากตะวันตกได้เปลี่ยนไปสู่โครงการเป้าหมายด้าน ‘สิทธิมนุษยชน’ และ ‘สภาพภูมิอากาศ’ แทนที่จะเป็นโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่

• โครงสร้างหนี้: ณ สิ้นปี 2568 หนี้ต่างประเทศของกัมพูชาอยู่ที่ 1.254 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 407,550 ล้านบาท) โดย 61% เป็นหนี้จากเจ้าหนี้รายประเทศ (ส่วนใหญ่คือ จีน) และ 39% มาจากสถาบันการเงินระหว่างประเทศ

นักวิเคราะห์อิสระ และ NGO Forum on Cambodia ได้ส่งสัญญาณเตือนเกี่ยวกับ ‘อัตราการกู้ยืมที่น่ากังวล’ โดยเตือนว่าหากปราศจากการตรวจสอบการทุจริตที่เข้มแข็ง เงินทุนจำนวนมหาศาลนี้เสี่ยงที่จะสร้างความร่ำรวยให้แก่กลุ่มชนชั้นนำ ในขณะที่ทิ้งภาระหนี้ที่ไม่ยั่งยืนไว้ให้คนรุ่นหลัง

บทสรุป

ภูมิทัศน์ทางการเงินปี 2568-2569 เผยให้เห็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญของอำนาจอธิปไตยทางเศรษฐกิจ เมื่อกัมพูชาเปลี่ยนผ่านจากผู้รับเงินช่วยเหลือไปสู่รัฐที่มีภาระหนี้สินต่างประเทศสูง ด้วยแผนการใช้จ่าย 1.02 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 331,500 ล้านบาท) ที่ต้องกู้เงินใหม่ถึง 3.1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 100,750 ล้านบาท) ทำให้ประเทศต้องพึ่งพาเจ้าหนี้รายประเทศ และสถาบันการเงินระหว่างประเทศมากขึ้น โดยเฉพาะจีนที่ครองส่วนแบ่งใหญ่ที่สุด ทั้งในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และหนี้ต่างประเทศโดยรวม

การหันไปหาจีน เกิดขึ้นพร้อมกับการลดลงอย่างรวดเร็วของอิทธิพลตะวันตก อันส่งผลให้กัมพูชามีแหล่งทุนที่หลากหลายน้อยลง ซึ่งสัญญาณเหล่านี้บ่งชี้ถึงอนาคตที่เปราะบางของสุขภาพทางการคลัง ซึ่งการกระจุกตัวของหนี้ 61% อยู่ภายในกลุ่มเจ้าหนี้รายประเทศ ผนวกกับแผนการกู้ยืมที่เพิ่มขึ้น 12.5% ได้กระตุ้นให้กลุ่มผู้เฝ้าระวังด้านความเสี่ยงเครดิตอธิปไตย (Sovereign Credit Risks) ออกมาเตือนเรื่องความยั่งยืนของความสามารถในการชำระหนี้สิน

ความขัดแย้งทางพรมแดนกับประเทศไทยที่กำลังดำเนินอยู่ ก็ไม่ได้ช่วยให้สถานการณ์ดีขึ้น เนื่องจากความขัดแย้งดังกล่าว ได้นำไปสู่การใช้จ่ายจำนวนมหาศาลที่ไม่ได้วางแผนไว้ การไหลออกของเงินลงทุนต่างชาติ และนักท่องเที่ยวต่างชาติ รวมทั้งการหยุดชะงักของรายได้จาก ‘แหล่งรายได้ใหม่’ และการตกงานของแรงงานกัมพูชากว่า 1.2 ล้านคน ที่เคยมาทำงานในไทย

ดังนั้น สิ่งที่กัมพูชากำลังเผชิญอยู่คือ ‘ความท้าทายรอบด้าน’ ที่จะเด่นชัดยิ่งขึ้นในปี 2569 ซึ่งทำให้ไม่แน่นอนว่า เงินกู้ 3.1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 100,750 ล้านบาท) ตามแผนนั้นจะเพียงพอสำหรับการพยุงเศรษฐกิจหรือไม่

เหนือสิ่งอื่นใดคือ ‘ปัญหาการทุจริตและระบบพวกพ้องที่ฝังรากลึก’ หากปราศจากการตรวจสอบการใช้จ่ายและมาตรการต่อต้านคอร์รัปชันที่มีประสิทธิภาพ มีความเสี่ยงสูงที่เงินทุนและเงินกู้ยืม จำนวนมหาศาลจะเกิดประโยชน์เพียงกับกลุ่มชนชั้นนำ และโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ของบุคคลกลุ่มนี้ ในขณะที่ประชาชนและคนรุ่นหลังต้องแบกรับภาระหนี้สะสมที่อาจเติบโตแซงหน้าการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่แท้จริงของประเทศในไม่ช้า

แฟ้มภาพ: Neothingol / Shutterstock

อ้างอิง:

• บทความวิชาการฉบับพิเศษ ลำดับที่ 3/2025 สถาบันนโยบายเชิงยุทธศาสตร์ (ISP) ธันวาคม 2568