บทเรียน ‘เศรษฐกิจสหราชอาณาจักร’ ที่เคยเป็นคนป่วยแห่งยุโรป

ในปี 1979 เศรษฐกิจของเกาะอังกฤษหยุดชะงัก มีการหยุดงานในหลายภาคส่วนทั่วประเทศ มีไฟดับเกิดขึ้นบ่อยครั้ง สินค้าต่างๆ เกิดการขาดตลาด ไม่ว่าจะเป็นอาหาร ของใช้ และน้ำมัน มีการประท้วงหยุดงาน โรงเรียนต้องปิดตัว โรงพยาบาลไม่รับคนไข้ ยกเว้นกรณีฉุกเฉิน

คนตายไม่มีใครฝังศพให้ ขยะกองเต็มกรุงลอนดอน ไม่มีการจัดเก็บ ผู้คนในช่วงเวลานั้นบ่อยครั้งต้องเผชิญกับความมืดและความเหน็บหนาว จนเป็นที่กล่าวกันว่าเป็นฤดูหนาวแห่งความไม่พอใจ หรือเหมันต์แห่งความทุกข์ใจ (Winter of Discontent)

จริงๆ แล้วนี่เป็นเพียงการแสดงอาการอย่างรุนแรงของโรคภัยต่างๆ ที่สะสมในเศรษฐกิจสหราชอาณาจักร ตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงในปี 1945 ในบทความนี้ผมจะเล่าว่าทำไมอังกฤษถึงได้รับสมญาว่าเป็นคนป่วยแห่งยุโรป (Sick Man of Europe) แล้วจนเป็นการปูทางให้มีนายกรัฐมนตรีหญิงคนแรกในประวัติศาสตร์สหราชอาณาจักรเข้ามากอบกู้และฟื้นฟูในปี 1979

เศรษฐกิจสหราชอาณาจักรเริ่มเสื่อมและถดถอย

ในปี 1945 ตอนจบสงครามโลกครั้งที่ 2 เศรษฐกิจสหราชอาณาจักรใหญ่เป็นอันดับ 3 ของโลก เป็นผู้ชนะสงคราม นายกรัฐมนตรีวินสตัน เชอร์ชิล นั่งในที่ประชุมเดียวกับผู้นำสองมหาอำนาจ ทั้งสหรัฐอเมริกาและรัสเซีย ในการจัดระเบียบและการดูแลโลกหลังสงครามสิ้นสุดลง

แต่ในความเป็นจริงเศรษฐกิจอังกฤษถดถอยอย่างรวดเร็ว สงครามโลกทำให้รัฐบาลมีหนี้สินมหาศาลกับสหรัฐฯ และประเทศอื่นๆ รัฐบาลอังกฤษพึ่งพาสหรัฐฯ ทั้งทางด้านอาวุธยุทโธปกรณ์ เป็นต้น การสิ้นสุดสงครามทำให้การช่วยเหลือตรงนี้ยุติลง

ส่งผลให้นักเศรษฐศาสตร์ชื่อดัง จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ ต้องไปเจรจาขอกู้ยืมเงินจากสหรัฐฯ เป็นเงินเกือบ 4 พันล้านปอนด์ ถ้าว่าไปแล้วตอนนั้นอังกฤษเป็นผู้ชนะสงคราม แต่เป็นประเทศที่ล้มละลายในทางการเงิน

อุตสาหกรรมหลายอย่างในสหราชอาณาจักรได้ถูกปรับเปลี่ยนไปเพื่อสนับสนุนการทำสงคราม และหมดประโยชน์ไปทันที่เมื่อสงครามโลกจบลง รัฐบาลต้องเข้ารวบรวมกิจการหลายอย่าง เช่น การรถไฟ การคมนาคม ท่าเรือ เหมืองถ่านหิน เหล็ก การไฟฟ้า ระบบสาธารณสุข ธนาคารกลาง และการสื่อสาร

จากประสบการณ์ในช่วงสงครามโลก (ปี 1939-1945) รัฐบาลสหราชอาณาจักรได้เป็นคนวางแผนและขับเคลื่อนเศรษฐกิจแทบจะทุกอย่างในประเทศ และความเชื่อที่ว่ารัฐบาลสามารถบริหารจัดการทำให้ทุกคนในมีงานทำได้ (Full Employment) หลังจากที่มีประชาชนตกงานเป็นจำนวนมาก

ในช่วงก่อนเกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 ทำให้รัฐบาลเหมือนได้รับบทบาทใหม่ คือ การเป็นรัฐสวัสดิการ (Welfare State) ดูแลตั้งแต่เกิดจนตาย ตั้งแต่ด้านสาธารณสุข การศึกษา การจ้างงานผ่านรัฐวิสาหกิจต่างๆ โดยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 มีประชากรของอังกฤษกว่า 5 ล้านคนที่ทำงานให้กับกองทัพอังกฤษ จึงเป็นปัญหาใหญ่ที่รัฐบาลต้องพยายามจัดสรรงานให้กับประชาชนจำนวนมากนี้

อย่างไรก็ดี ในช่วงกลางทศวรรษ 1950 อังกฤษยังนับว่าเป็นผู้นำทั้งทางด้านทหารและเศรษฐกิจในยุโรป ในปี 1954 GDP ของฝรั่งเศสเล็กกว่าของสหราชอาณาจักรร้อยละ 22 ในขณะที่เยอรมนีน้อยกว่าร้อยละ 9 แต่พอมาในปี 1974 GDP ของสหราชอาณาจักรต่ำกว่าของฝรั่งเศส ร้อยละ 34 และของเยอรมนี ร้อยละ 61 และในปี 1980 GDP ของสหราชอาณาจักรตกมาเป็นอันดับ 6 ของโลก ตามหลังสหรัฐฯ ญี่ปุ่น โซเวียต เยอรมนีตะวันตก และฝรั่งเศส

การล่มสลายของจักรวรรดิอังกฤษ

จักรวรรดิอังกฤษเคยยิ่งใหญ่มาก มีอาณานิคมทั่วโลกแทบจะในทุกทวีปทั่วโลก เคยมีคำกว่าวไว้ว่า จักรวรรดิอังกฤษเป็นจักรวรรดิที่พระอาทิตย์ไม่เคยตกดิน ในปี 1945 อาณาจักรอังกฤษปกครองคนกว่า 700 ล้านคน มากกว่าร้อยละ 25 ของประชากรทั้งโลก แต่อีกเพียง 20 ปี ในปี 1965 ประชากรภายใต้จักรวรรดิอังกฤษทั่วโลกเหลือเพียง 5 ล้านคน โดยที่ 3 ล้านคนนั้นอยู่ในฮ่องกง

การล่มสลายของจักรวรรดิอังกฤษทำให้อังกฤษจำเป็นต้องไปขอเข้าร่วมกับสหภาพยุโรป ทั้งที่หลายนโยบายไม่เป็นผลดีต่ออังกฤษ เช่น การที่ต้องซื้ออาหารและผลิตภัณฑ์ทางการเกษตรจากยุโรปที่ราคาสูงกว่าจากการซื้อจากอาณานิคมเก่าของอังกฤษ และนโยบายนี้เป็นประโยชน์กับฝรั่งเศส เพราะภาคกสิกรรมของอังกฤษเล็ก จึงเป็นหนึ่งในปัจจัยที่ทำให้ค่าครองชีพในสหราชอาณาจักรสูงขึ้นมากในช่วงทศวรรษ 1970

ผู้ป่วยแห่งยุโรป

จากการล่มสลายของจักรวรรดิอังกฤษ รวมกับการที่รัฐบาลเปลี่ยนบทบาทเป็นรัฐสวัสดิการ (Welfare State) จึงทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว และมีผลกระทบในวงกว้างต่อแทบจะทุกภาคส่วนของเศรษฐกิจ รัฐบาลมีบทบาทสำคัญต่อชีวิตและความเป็นอยู่อย่างมาก ราวกับว่าได้ทำสัญญาว่ารัฐบาลพร้อมจะดูแลประชาชนให้ทุกด้าน

ส่งผลให้ภาครัฐใหญ่โตขึ้นเรื่อยๆ จากปี 1949 ที่ภาครัฐคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 36 ของ GDP พุ่งไปแตะระดับที่ร้อยละ 52 ในปี 1980 สะท้อนให้เห็นว่าเกินครึ่งหนึ่งของผลผลิตรวมของสหราชอาณาจักรมาจากการใช้จ่ายของภาครัฐ

รัฐบาลอังกฤษรับทำหน้าที่ในการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและดูแลรายได้ผ่านการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ แปลว่า รัฐบาลต้องเป็นทั้งคนขับเคลื่อนเศรษฐกิจผ่านทั้งอุปสงค์และอุปทาน ต้องคุมทั้งค่าครองชีพ วางแผนการลงทุน และรักษาการจ้างงานให้ทุกคนมีงานทำ

ดังนั้น ทำให้อุตสาหกรรมต่างๆ ในอังกฤษมีต้นทุนที่สูง มีพนักงานมากเกินไป และอุตสาหกรรมที่ไปไม่รอดและขาดทุน ก็ต้องถูกแบกรับด้วยรัฐบาลจากการเก็บภาษีของประชาชน ในช่วงทศวรรษ 1970 อัตราภาษีเงินได้สูงสุดอยู่ที่ร้อยละ 93

ทำให้ในปี 1971 วง Rolling Stones ถึงกับต้องหนีไปทำเพลงที่ฝรั่งเศส และใช้ชื่ออัลบั้มว่า Exile on Main St. นี่คือหนึ่งในตัวอย่างของการที่ภาษีสูงมากไป เป็นการผลักดันให้นักธุรกิจและบริษัทที่มีโอกาสเลือกจะไม่อยู่ในประเทศที่เก็บภาษีหนักเกินไป เป็นผลเสียต่อเศรษฐกิจในระยะยาว

ปัญหาเรื่องเงินเฟ้อก็เป็นอีกปัญหาที่รัฐบาลแก้ไม่ตก ในช่วงกลางทศวรรษ 1970 ซึ่งอัตราเงินเฟ้อเคยสูงกว่าร้อยละ 25 มาจากหลายปัจจัย เช่น จากวิกฤตราคาน้ำมันจากการควบคุมของกลุ่ม OPEC ที่ทำให้เงินเฟ้อสูงขึ้นทั่วโลก แต่ปัจจัยในประเทศทำให้ปัญหาเงินเฟ้อมีความรุนแรงในอังกฤษกว่าหลายประเทศ โดยปัจจัยนั้นคือ โครงสร้างเศรษฐกิจของอังกฤษที่ใช้นโยบายควบคุมราคาผ่านนโยบายการคุมรายได้ (Incomes Policy)

ปัญหาหลักของอังกฤษ คือ สหภาพแรงงานที่มีอิทธิพลและใช้ความรุนแรง โดยมีการประท้วงและการหยุดงาน เนื่องจากมีสมาชิกเป็นจำนวนมาก และสามารถมีอำนาจต่อรอง ทั้งการขึ้นเงินเดือน ค่าจ้าง สวัสดิการ และห้ามปลดสมาชิกของสหภาพออก ทำให้ปัญหาเงินเฟ้อทวีความรุนแรง

สมมติว่าในปี 1975 เงินเฟ้ออยู่ที่ร้อยละ 25 ทางสหภาพแรงงานจะต้องไปต่อรองกับรัฐบาลว่าต้องขึ้นเงินเดือนให้ร้อยละ 30 เพราะร้อยละ 25 คือเงินเฟ้อ และอีกร้อยละ 5 คือการขึ้นเงินเดือนประจำปี ที่ต้องขึ้นเป็นประจำทุกปี เป็นต้น

การที่สหภาพแรงงานมีอิทธิพลมาก เหมือนจับรัฐบาลไว้เป็นตัวประกัน ถ้าไม่ได้ตามข้อเรียกร้องก็จะมีการหยุดงาน ทำให้เศรษฐกิจหยุดชะงัก จึงทำให้รัฐบาลต้องยอมตามข้อเสนอของสหภาพต่างๆ ทั่วประเทศ

จนในปี 1974 นายกรัฐมนตรีเอ็ดเวิร์ด ฮีธ ต้องจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วประเทศใหม่ โดยตั้งคำถามว่า ตกลงประเทศนี้ใครคุม ใครบริหารประเทศกันแน่ (Who Governs? ) สรุปคือ พรรคอนุรักษนิยม (Conservative Party) ของเอ็ดเวิร์ดแพ้การเลือกตั้ง เลยทำให้คนมาล้อเลียนว่า Not You (ใครคุมไม่รู้ แต่ไม่ใช่คุณ)

เพราะปัจจัยต่างๆ เหล่านี้ ทำให้อุตสาหกรรมต่างๆ ของอังกฤษมีปัญหา ทั้งค่าจ้างที่เพิ่มขึ้นอย่างหนัก และมีจำนวนบุคลากรเยอะไป ทำให้ขาดทุนต่อเนื่องและไม่มีประสิทธิภาพ ไม่สามารถแข่งขันกับชาติอื่นๆ ได้ จึงทำให้เศรษฐกิจอังกฤษถดถอยอย่างหนักในช่วงทศวรรษ 1970

จนในช่วงปลายทศวรรษ 1970 อังกฤษได้ถูกเรียกว่าเป็นผู้ป่วยแห่งยุโรป เพราะปัญหาเศรษฐกิจทุกอย่างทำให้ดูประเทศไม่มีอนาคต ทั้งเรื่องเงินเฟ้อ ทั้งภาครัฐที่ไร้ประสิทธิภาพ ภาคธุรกิจที่ไม่สามารถแข่งขันได้ ปัญหาสังคมจากการนัดหยุดงาน (Strike) บ่อยครั้งของสหภาพแรงงานต่างๆ

จนกระทั่งในปี 1976 ทางสหราชอาณาจักรต้องไปขอความช่วยเหลือจาก IMF เพื่อมาช่วยวิกฤตการขาดดุลบัญชีเงินสะพัดและค่าเงินปอนด์ที่อ่อนค่าอย่างหนัก ซึ่งในตอนนั้นเป็นการขอเงินกู้ที่เป็นจำนวนที่สูงสุดในประวัติการณ์

และในปี 1979 จึงเกิดฤดูหนาวแห่งความไม่พอใจ ทำให้รัฐบาลของเจมส์ คัลลาฮาน แห่งพรรคแรงงาน (Labour Party) อยู่ไม่ได้ และเป็นการปูทางให้นายกรัฐมนตรีหญิงคนแรก มาร์กาเร็ต แทตเชอร์ หัวหน้าพรรคอนุรักษนิยม เข้ามาครองอำนาจ และพรรคแรงงานไม่ได้เป็นรัฐบาลอีกถึง 18 ปี เพราะประชาชนไม่อยากกลับไปเจอประสบการณ์แบบปี 1979 อีก

บทสรุป

ในบทความหน้า ผมจะมาเล่าว่ามาร์กาเร็ต แทตเชอร์ดำเนินนโยบายอะไรที่ทำให้เศรษฐกิจอังกฤษฟื้นตัวขึ้นมาได้ และมรดกที่ท่านทิ้งไว้กับเศรษฐกิจอังกฤษ ทำให้ปัจจุบันลอนดอนยังคงเป็นศูนย์กลางการเงินที่สำคัญของโลก แม้จะเกิด Brexit ประเทศอื่นในยุโรปก็ยังไม่สามารถมาแทนที่ได้

บทเรียนเรื่องนโยบายเศรษฐกิจที่ผิดพลาดของอังกฤษ เป็นบทเรียนที่ดีว่าประเทศที่เคยเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจสามารถกลายเป็นผู้ป่วยทางเศรษฐกิจได้ภายในเวลาไม่กี่ทศวรรษ แล้วประเทศไทยที่มีปัญหาสะสมมานาน ก็เริ่มมีการพูดถึงว่าเราก็เป็นผู้ป่วยแห่งเอเชียเช่นกัน ถึงเวลาที่เราจะต้องปฏิรูปประเทศอย่างจริงจังเช่นกัน เหมือนกับที่ทางมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ได้ปฏิรูปให้กับสหราชอาณาจักร ซึ่งผมจะมานำเสนอในบทความต่อไป

อ้างอิง: