แม้ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรวันนี้ (25 มิถุนายน) จะมีมติเอกฉันท์รับหลักการของร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) โอนงบประมาณรายจ่าย พ.ศ. …. วงเงิน 10,328 ล้านบาท แต่ตลอดเกือบ 5 ชั่วโมงของการอภิปรายได้สะท้อนให้เห็นมุมมองของ สส. ต่อปัญหาเชิงโครงสร้างของการบริหารงบประมาณแผ่นดิน โดยเฉพาะข้อกังขาถึงการใช้ภาษีของประชาชนไปพยุงหนี้สินของประเทศมากกว่าฟื้นฟูวิกฤต
ประเด็นสำคัญ
พ.ร.บ. โอนงบฯ คืออะไร ต่างจาก พ.ร.บ. งบประมาณฯ ปี 2570 อย่างไร
กล่าวอย่างสรุป พ.ร.บ. โอนงบประมาณรายจ่าย คือ กฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อ ‘ดึงเม็ดเงิน’ จากโครงการหรือหน่วยงานราชการต่างๆ ที่ได้รับจัดสรรงบประมาณไปแล้วในปีก่อนหน้า แต่มีแนวโน้มว่าจะเบิกจ่ายไม่ทัน ประสบปัญหาการบริหารสัญญา หรือเป็นโครงการที่สามารถชะลอออกไปก่อนได้ เพื่อนำเม็ดเงินเหล่านั้นกลับมารวมกันไว้ที่ ‘งบกลาง’ ในรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น สำหรับใช้รับมือกับวิกฤตการณ์เร่งด่วน ภัยพิบัติ หรือสาธารณภัยที่คาดไม่ถึงในช่วงปลายปีงบประมาณ
ตามกฎหมาย พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 35 วรรคหนึ่ง) กำหนดไว้ชัดเจนว่า รัฐบาลจะไม่สามารถโยกย้ายเงินงบประมาณข้ามหน่วยงานหรือข้ามแผนงานได้ เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากสภาฯ และตราเป็น ‘พ.ร.บ. ให้โอนหรือนำไปใช้’ เท่านั้น
อนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้เดินทางมายังอาคารรัฐสภาเพื่อนำเสนอหลักการของร่าง พ.ร.บ. โอนงบประมาณรายจ่ายฯ ต่อที่ประชุมสภาฯ ด้วยตนเอง โดยย้ำถึงความจำเป็นว่า ประเทศไทยกำลังเผชิญวิกฤตการณ์ด้านเศรษฐกิจและสังคม ส่งผลให้นำงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ที่ตั้งไว้เดิมจำนวน 99,000 ล้านบาท ไปใช้จนไม่เพียงพอ
“รัฐบาลจึงต้องตรากฎหมายฉบับนี้เพื่อดึงงบประมาณจากหน่วยรับงบประมาณในส่วนที่คาดว่าไม่สามารถดำเนินการได้ทันหรือสามารถชะลอโครงการได้ กลับมาตั้งเป็นงบกลางเพื่อรองรับเหตุฉุกเฉินและสาธารณภัยในช่วงปลายปีงบประมาณ พ.ศ. 2569” นายกรัฐมนตรีกล่าว
ข้อกังวลหนี้สาธารณะ การคลังรัฐบาลส่อชักหน้าไม่ถึงหลัง
อย่างไรก็ตาม ศิริกัญญา ตันสกุล สส. แบบบัญชีรายชื่อ รองหัวหน้าพรรคประชาชน ได้คัดค้านหลักการดังกล่าว โดยชี้ว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เป็นการโอนงบประมาณเพื่อตอบโจทย์การแก้ไขวิกฤตของประชาชน แต่เป็นการเตรียมเงินเพื่อรองรับวิกฤตทางการเงินของรัฐบาลเอง สะท้อนถึงฐานะทางการคลังที่อยู่ในภาวะชักหน้าไม่ถึงหลัง
ข้อมูลระบุว่า งบกลางที่นายกรัฐมนตรีอ้างว่าใช้จนหมดนั้น ถูกอนุมัติเพื่อรองรับวิกฤตและเยียวยาประชาชนจริงเพียง 3,000 ล้านบาท แต่เม็ดเงินส่วนใหญ่ที่ต้องรีดเค้นมาโอนในรอบนี้ เป็นการนำไปเตรียมชำระหนี้ค้างจ่ายที่ไม่ได้เกิดจากการกู้เงิน แต่เกิดจากการค้างจ่ายคู่ค้าและคู่ความ เช่น ภาระหนี้โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มเกือบ 10,000 ล้านบาท และค่าโง่โครงการจัดการน้ำคลองด่านจากการฟ้องร้องอีกเกือบ 10,000 ล้านบาท รวมถึงภาระหนี้สินอื่นๆ ที่ยังไม่มีแหล่งงบประมาณรองรับแน่นอน
นอกจากนี้ ศิริกัญญาได้ตั้งคำถามถึงความสับสนของข้อมูลตัวเลขหนี้สิน โดยคำชี้แจงของคณะรัฐมนตรีที่ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญระบุว่ามีหนี้ค้างจ่ายต้องชำระ 140,000 ล้านบาท แต่สำนักงบประมาณกลับระบุว่ายอดหนี้เหลืออยู่ราว 50,000 ล้านบาท ซึ่งเงินที่ตัดโอนมาได้ในครั้งนี้ยังไม่ถึงร้อยละ 10 ของภาระหนี้ทั้งหมดที่รัฐบาลต้องแบกรับ
จัดสรรงบประมาณเพี้ยน กระทบโครงสร้างราชการ
ประเด็นที่สร้างความกังวลใจให้แก่ฝ่ายนิติบัญญัติคือ ผลกระทบจากการดึงงบประมาณที่ส่งผลให้ระบบราชการเกิดความหยุดชักงัก สลับกับการเร่งรัดเบิกจ่ายหลายระลอก เนื่องจากกรมบัญชีกลางได้ออกหนังสือเวียนกำหนดให้หน่วยงานต้องลงนามสัญญาจัดซื้อจัดจ้างให้เสร็จสิ้นก่อนกำหนด มิเช่นนั้นจะถูกริบเงินคืน ทำให้บางหน่วยงานที่เตรียมการไม่ทันต้องชะลอการใช้จ่ายเพื่อรอดูความชัดเจน
ส่งผลให้เป้าหมายการโอนงบประมาณของรัฐบาลลดหลั่นลงมาตามลำดับ จากเดิมที่ตั้งเป้าไว้ 80,000 ล้านบาทในเดือนเมษายน ลดลงเหลือ 50,000 ล้านบาท และท้ายที่สุดเมื่อเข้าสู่สภากลับเหลือเพียง 10,000 ล้านบาทเศษเท่านั้น
ศิริกัญญา และ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ สส. แบบบัญชีรายชื่อ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ได้ตั้งข้อสังเกตสอดคล้องกันว่า รายละเอียดไส้ในของเงิน 10,328 ล้านบาทนั้น กว่าร้อยละ 93 คือรายจ่ายลงทุน (ประมาณ 9,000 ล้านบาทเศษ) ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์ รายจ่ายลงทุนควรถูกปล่อยให้หมุนเวียนในระบบเนื่องจากมีตัวคูณทางเศรษฐกิจที่สูงกว่าการนำมาแจกจ่าย
อีกทั้งการตัดงบประมาณครั้งนี้ยังเกิดความผิดเพี้ยนในการจัดลำดับความสำคัญ โดยรัฐบาลเลือกตัดงบประมาณในส่วนของแผนบูรณาการการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำไป 1,033 ล้านบาท และตัดงบจัดการภัยพิบัติของกรมโยธาธิการและผังเมือง รวมถึงโครงการสร้างเขื่อนป้องกันตลิ่งพังกว่า 200 แห่งทั่วประเทศ ทั้งที่อ้างว่าต้องการเงินไปรองรับภัยพิบัติ อีกทั้งยังตัดงบประมาณจำนวน 35 ล้านบาทของธนาคารที่ดิน ซึ่งเป็นกลไกช่วยเหลือเกษตรกรที่ยากจน
ในทางกลับกัน โครงการที่ถูกตั้งข้อสังเกตเรื่องความไม่โปร่งใสและไม่มีประสิทธิภาพกลับไม่ถูกแตะต้อง เช่น โครงการขนาดใหญ่ของกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม และโครงการระบบสะสมแฟ้มทักษะวงเงินกว่า 7,000 ล้านบาทที่รัฐมนตรีคนใหม่แสดงท่าทีไม่ต้องการเดินหน้าต่อ
รวมถึงงบประมาณของศาลและองค์กรอิสระ เช่น โครงการก่อสร้างของสำนักงานอัยการสูงสุดที่มีปัญหาการบริหารสัญญา และโครงการปรับปรุงศูนย์พัฒนาบุคลากรหรือศูนย์กีฬาของ ป.ป.ช. ซึ่งไม่ได้ถูกตัดลดงบประมาณเลยแม้แต่บาทเดียว เนื่องจากสภาฯ ไม่สามารถปรับเปลี่ยนเนื้อหาในเล่ม พ.ร.บ. โอนงบฯ ได้เพราะติดเงื่อนไขข้อจำกัดทางกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 144
เครื่องมือ ‘แก้เขิน-แก้ต่าง’ ปูทางเงินกู้พิเศษนอกระบบ
กรณ์ จาติกวณิช สส. แบบบัญชีรายชื่อ รองหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ และอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้อภิปรายโดยเปรียบเทียบการบริหารคลังของรัฐบาลในครั้งนี้ว่าเสมือนเป็นเรื่องของ ‘เด็กเล่นขายของ’ เนื่องจากผลลัพธ์ของเงินโอนเหลือเพียงร้อยละ 0.2 ของวงเงินงบประมาณรวม 3.78 ล้านล้านบาท ซึ่งแทบไม่มีนัยสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจมหภาคและการช่วยเหลือประชาชน เมื่อเทียบกับการโอนงบประมาณในยุควิกฤตโควิด-19 ปี พ.ศ. 2563 ที่สามารถโอนได้สูงถึง 88,000 ล้านบาท (ร้อยละ 2.7 ของงบประมาณขณะนั้น)
กรณ์วิเคราะห์เจตนาของรัฐบาลว่า การดึงเช็งยื้อเวลาจากเดิมที่กำหนดเส้นตายวันที่ 30 เมษายน ออกไปจนถึงวันที่ 2 มิถุนายน เพื่อเปิดช่องให้แต่ละกระทรวงรุมเซ็นสัญญาจัดซื้อจัดจ้างเพื่อรักษาเม็ดเงินของตนเองนั้น แสดงให้เห็นว่าการเดินหน้า พ.ร.บ.โอนงบประมาณฉบับนี้ มีวัตถุประสงค์ซ่อนเร้นเพียง 2 ประการ คือ
เพื่อแก้เขิน: เนื่องจากรัฐบาลได้เคยประกาศนโยบายนี้ไว้ต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 9 เมษายน โดยในขณะนั้น นายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรี ประเมินว่าจะโอนงบประมาณได้สูงถึง 100,000 ล้านบาท หากไม่ทำเลยจะถูกวิพากษ์วิจารณ์
เพื่อแก้ต่าง: เพื่อใช้เป็นข้อต่อสู้เชิงกฎหมายต่อตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่จะมีคำวินิจฉัยในวันที่ 9 กรกฎาคมนี้ โดยรัฐบาลต้องการแสดงให้เห็นว่าได้ใช้เครื่องมือทางงบประมาณปกติจนสุดความสามารถแล้วแต่ไม่เพียงพอ เพื่อให้เข้าเงื่อนไขสภาวะ ‘หลีกเลี่ยงไม่ได้’ ในการปูทางไปสู่การออกพระราชกำหนด (พ.ศ.) เงินกู้ก้อนพิเศษ 400,000 ล้านบาท (จากเดิมที่มีข่าวว่าจะกู้ 500,000 ล้านบาทตามที่ ปกรณ์ นิลประพันธุ์ รองนายกรัฐมนตรีเปิดเผย)
กรณ์ยังได้หยิบยกข้อมูลทางเศรษฐกิจปัจจุบันมาเตือนรัฐบาลว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้ปรับประมาณการ GDP ขึ้นสู่ระดับร้อยละ 2 กว่า ราคาน้ำมันโลกคลี่คลายลง การจัดเก็บภาษีของรัฐเกินเป้าหมาย และเงินทุนสำรองระหว่างประเทศสูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ จึงไม่มีเงื่อนไขความเสี่ยงทางเศรษฐกิจใดๆ ที่จะใช้อ้างเพื่อออก พ.ร.ก.เงินกู้ได้ เงิน 10,300 ล้านบาทนี้ จึงไม่ควรฟุ่มเฟือย เพราะจะทวีความสำคัญทันทีหากรัฐบาลไม่มี พ.ร.ก.เงินกู้ในมือ
ซึ่งต่อมา อภิสิทธิ์ได้อ้างอิงถึงการอภิปรายของกรณ์ จาติกวณิช พร้อมแสดงความกังวลว่า เหตุผลที่รัฐบาลไม่ตั้งใจทำตัวเลขโอนงบประมาณให้ได้แสนล้านบาทตั้งแต่แรก เป็นเพราะจงใจใช้เม็ดเงินจำนวนน้อยนิดนี้เป็นข้ออ้างเพื่อปูทางไปสู่การออกกฎหมายกู้เงินก้อนใหญ่ เพื่อหวังผลทางการเมืองในการแจกจ่ายเงินเยียวยา โดยเฉพาะวงเงินอีก 2 แสนล้านบาทที่ยังไม่มีกรอบโครงการที่ชัดเจน และสุ่มเสี่ยงที่จะหลบเลี่ยงกลไกการตรวจสอบงบประมาณจากทางรัฐสภา
“ผมไม่เห็นด้วยที่บอกว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นเรื่องแก้เขินหรือแก้ต่าง เพราะโอนมาหมื่นล้านหรือไม่ได้โอนเลย รัฐบาลก็คงไม่เขินแล้ว และมันไม่สามารถแก้ต่างได้ ว่ารัฐบาลทำเต็มที่แล้วแต่เงินไม่พอจึงต้องกู้
“พรรคประชาธิปัตย์ยืนยันว่ากลไกการโอนงบประมาณคือทางออกที่ถูกต้อง แต่เมื่อรัฐบาลทำได้เท่านี้ เราก็ต้องสนับสนุนและรับหลักการไปด้วยความผิดหวังอย่างยิ่งต่อประสิทธิภาพการบริหารงานของรัฐบาล” อภิสิทธิ์กล่าว
รัฐบาลชี้แจง: ทุกหน่วยงานเร่งรัดใช้งบประมาณ หั่นงบฯ ได้หมื่นล้าน
คำชี้แจงจากรัฐบาล: เงื่อนไขกฎหมายเงินคงคลังและเกณฑ์คุ้มครองงบหน่วยงานอิสระ
ในช่วงท้าย ภราดร ปริศนานันทกุล รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ได้เป็นตัวแทนรัฐบาลลุกขึ้นชี้แจงข้อซักถามของ สส. ถึงสาเหตุความล่าช้าและการหดตัวของวงเงินโอนงบประมาณ โดยจำแนกออกเป็น 2 ปัจจัยหลักทางกฎหมายและกลไกราชการ คือ
ข้อจำกัดจากกฎหมายเงินคงคลัง: สาเหตุที่ต้องเสนอพิจารณาในเดือนมิถุนายนแทนที่จะเป็นเดือนเมษายน เนื่องจากรัฐธรรมนูญ มาตรา 140 ประกอบ พ.ร.บ.เงินคงคลัง พ.ศ. 2491 มาตรา 7 กำหนดเงื่อนไขว่า หากรัฐบาลนำเงินคงคลังไปใช้สำรองจ่ายล่วงหน้า จะต้องตั้งงบประมาณชดใช้คืนเงินคงคลังในกฎหมายงบประมาณฉบับแรกที่เสนอถัดมา
ซึ่งในปีงบประมาณ พ.ศ. 2568 รัฐบาลชุดก่อนหน้านี้ได้ยืมเงินคงคลังไปใช้จำนวน 71,000 ล้านบาท เพื่อจ่ายเป็นเบี้ยหวัด บำเน็จ บำนาญ และค่ารักษาพยาบาลข้าราชการเนื่องจากตั้งงบไว้ไม่พอ หากรัฐบาลเดินหน้า พ.ร.บ.โอนงบประมาณในเดือนเมษายน เม็ดเงินทั้งหมดที่โอนมาได้จะต้องถูกนำไปหักชำระหนี้คืนเงินคงคลังจำนวน 71,000 ล้านบาทก่อนเป็นอันดับแรก ทำให้ไม่เหลือเงินไปแก้ไขปัญหาวิกฤตพลังงาน
รัฐบาลจึงจำเป็นต้องชะลอเวลาเพื่อรอให้ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2570 ผ่านการเห็นชอบจาก ครม. และบรรจุแผนชำระคืนเงินคงคลังไว้ในกฎหมายฉบับนั้นก่อน จึงจะสามารถเสนอกฎหมายโอนงบประมาณฉบับนี้เข้าสู่สภาฯ ได้
การเร่งรัดใช้เงินของหน่วยงานและการคุ้มครองงบองค์กรอิสระ: ปัญหาเงินโอนหดเหลือหมื่นล้านบาท เกิดจากธรรมชาติของหน่วยรับงบประมาณที่ไม่มีหน่วยงานใดต้องการคืนเงิน ทันทีที่รัฐบาลประกาศนโยบายโอนงบประมาณ ทุกหน่วยงานจึงเร่งรัดกระบวนการเบิกจ่ายและก่อหนี้ผูกพันในช่วงเดือนมีนาคมถึงพฤษภาคมเพื่อรักษาเม็ดเงินไว้ในพื้นที่
ส่วนประเด็นการตัดงบบูรณาการน้ำของกรมโยธาธิการและผังเมืองนั้น เป็นการตัดลดตัวเลขตามเกณฑ์โครงการที่ยังไม่สามารถประกาศประกวดราคาได้ทัน ณ วันที่ 2 มิถุนายน แต่ไม่ได้เป็นการยกเลิกโครงการ โดยโครงการเหล่านั้นยังคงอยู่และจะขยับไปใช้กรอบงบประมาณในปีถัดไป
สำหรับงบประมาณขององค์กรอิสระและศาลที่ไม่ถูกตัดโอนเลยนั้น เนื่องจากมีข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 141 วรรคสอง ประกอบข้อสังเกตของกรรมาธิการกฤษฎีกาคณะที่ 12 ที่ระบุว่า เงินงบประมาณที่จัดสรรให้องค์กรอิสระถือเป็นเงินอุดหนุน เมื่ออนุมัติไปแล้วฝ่ายบริหารไม่สามารถดึงกลับมาได้ ต่างจากงบประมาณของรัฐสภาที่ยังไม่ได้จัดสรรจึงสามารถตัดโอนกลับมาได้
ภราดรระบุว่า เม็ดเงิน 10,300 ล้านบาทที่ได้จากการโอนครั้งนี้ จำแนกเป็นงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณ 9,039,794,900 บาท และงบประมาณรายจ่ายบูรณาการ 1,288,270,200 บาท ซึ่งจะถูกนำไปเติมในงบกลาง รายการสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ที่ปัจจุบันเหลือเงินอยู่ประมาณ 20,000 ล้านบาท เพื่อใช้ในภารกิจเร่งด่วนที่ไม่ได้ตั้งงบรองรับไว้ในปี พ.ศ. 2569 ตามระเบียบการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลาง พ.ศ. 2562
หลังเสร็จสิ้นการอภิปรายของสมาชิกจำนวน 18 คน เป็นเวลาเกือบ 5 ชั่วโมง ที่ประชุมสภาฯ ได้เข้าสู่การลงมติในวาระ 1 ผลการลงมติปรากฏว่า ที่ประชุมมีมติเป็นเอกฉันท์ เห็นด้วย 462 เสียง ไม่เห็นด้วย 0 เสียง งดออกเสียง 1 เสียง รับหลักการแห่งร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2569
พร้อมทั้งเห็นชอบให้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญจำนวน 25 คน โดยโครงสร้างกรรมาธิการประกอบด้วย สัดส่วนของ ครม. จำนวน 6 คน และสัดส่วนของสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 19 คน จำแนกตามสัดส่วนพรรคการเมือง ได้แก่ พรรคภูมิใจไทย 8 คน พรรคประชาชน 5 คน พรรคเพื่อไทย 3 คน พรรคกล้าธรรม 2 คน และพรรคประชาธิปัตย์ 1 คน โดยคณะกรรมาธิการวิสามัญชุดนี้จะนำร่างกฎหมายเข้าสู่กระบวนการพิจารณาในวาระที่ 2 และวาระที่ 3 ในวันที่ 2 กรกฎาคม 2569 ต่อไป
