สงครามกลางเมืองที่เกิดจากความขัดแย้งทางการเมือง ศาสนา ไปจนถึงเชื้อชาติ ทำให้เกิดการอพยพของ ‘ผู้ลี้ภัย’ ที่กลายเป็นประเด็นระดับโลก เพราะโลกปัจจุบันกำลังเผชิญสงครามกลางเมืองในซีเรีย เยเมน ความรุนแรงที่เกิดจากความขัดแย้งทางเชื้อชาติและศาสนาในเมียนมา ปากีสถาน ไปจนถึงบางประเทศในทวีปแอฟริกา ประชาชนจากรัฐที่เผชิญกับสงครามจึงหลบหนีมายังรัฐที่ปลอดภัยกว่า สิ่งที่เกิดขึ้นกลายเป็นความท้าทายของทุกประเทศทั้งในด้านกฎหมาย ความมั่นคง และสิทธิมนุษยชนว่าพวกเขาจะรับมือกับสิ่งที่เกิดขึ้นอย่างไร เมื่อปัญหาในโลกสมัยใหม่นั้นไม่ได้จำกัดอยู่ที่ระดับชาติหรือภายในรัฐอีกต่อไป

     ในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมา ยุโรปคือทวีปที่เผชิญกับการทะลักของผู้ลี้ภัยจนเกิดเป็นข้อถกเถียงในสังคมยุโรปว่า พวกเขาจะให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรมแก่ผู้ลี้ภัยอย่างไร ในขณะที่พวกเขายังคงจำเป็นต้องจัดการดูแลความเป็นอยู่และความปลอดภัยของพลเมืองภายในประเทศ กลายเป็นอีกประเด็นสำคัญของชาวยุโรปในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งสำคัญๆ ในปีที่ผ่านมา

วิกฤตผู้ลี้ภัยจากทั่วโลกสู่กรุงเทพฯ

     การอพยพของผู้ลี้ภัยทั่วโลกกระจายเป็นวงกว้างและเข้าใกล้ประเทศไทยมากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อผู้ลี้ภัยในประเทศไทยไม่ได้มีเพียงแค่ชาวโรฮีนจา แต่องค์กรที่เกี่ยวข้องกับผู้ลี้ภัยทั้ง ข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาติ (UNHCR), Amnesty International Thailand และ Asylum Access ต่างออกมาเปิดเผยตัวเลขว่า จำนวนผู้ลี้ภัยที่อาศัยอยู่ในกรุงเทพฯ ปริมณฑล และเขตเมืองต่างๆ ในปี 2016 มีจำนวนประมาณ 8,000 คนที่ลี้ภัยมาไกลจากซีเรีย ปากีสถาน โซมาเลีย อิรัก เวียดนาม ปาเลสไตน์ ฯลฯ

     ชาวปากีสถานรายหนึ่งเปิดเผยว่า เธอกับครอบครัวนับถือนิกายอาห์มาดี ซึ่งในปากีสถานยังไม่นับว่านิกายนี้เป็นศาสนาอิสลาม สถานการณ์ความขัดแย้งทางศาสนาที่พัฒนากลายเป็นความรุนแรงและการละเมิดสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน ทั้งสิทธิในการทำงาน หรือการมีที่อยู่อาศัย ทำให้เธอและครอบครัวต้องลี้ภัยมายังประเทศไทย

     “สถานการณ์เลวร้ายลงทุกวัน ครอบครัวของฉันไม่สามารถอาศัยอยู่ที่นั่นได้อีกต่อไป เพราะพวกเราถูกก่อกวนและโจมตีด้วยระเบิดฆ่าตัวตาย พวกเราจึงตัดสินใจลี้ภัยไปยังประเทศอื่น ไม่ได้คิดว่าต้องเป็นประเทศไหนเป็นพิเศษ ซึ่งสุดท้ายก็มาลงเอยที่ประเทศไทย”

     แต่ประเทศไทยคือหนึ่งในไม่กี่ประเทศที่ไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ. 2494 จึงยังไม่มีการนิยามคำว่าผู้ลี้ภัยในกฎหมาย รวมถึงยังไม่มีกฎหมายการให้สถานะผู้ลี้ภัย แต่คนพวกนี้จะถูกเรียกว่า ‘ผู้หนีการสู้รบ’ แทน

     ชาวปากีสถานรายนี้กล่าวว่า “ตอนแรกเรานึกว่าจะสามารถขอสถานะผู้ลี้ภัยได้หากมาประเทศไทย แต่เมื่อมาถึงเราจึงเพิ่งรู้ว่าการเป็นผู้ลี้ภัยในประเทศไทยนั้นลำบากกว่าที่คิด”

     แม้จะยังไม่บัญญัติคำว่าผู้ลี้ภัยในกฎหมายไทย แต่ได้อนุญาตให้ UNHCR เข้ามาดำเนินการให้สถานะผู้ลี้ภัยแทน ซึ่งปัจจุบันชาวปากีสถานรายนี้ได้สถานะผู้ลี้ภัยจาก UNHCR แล้ว และอาศัยอยู่ในประเทศไทยมากว่า 4 ปี

กฎหมายไทยควรนิยามคำว่าผู้ลี้ภัยหรือไม่

     ผู้ลี้ภัยและองค์กรด้านสิทธิมนุษยชนเรียกร้องว่า แม้จะได้รับสถานะผู้ลี้ภัยจากองค์กรระหว่างประเทศ แต่หากกฎหมายท้องถิ่นของประเทศนั้นๆ ยังไม่มีการรองรับสถานะผู้ลี้ภัยที่ไม่ได้อาศัยอยู่ในค่ายอย่างชาวโรฮีนจาที่ประเทศไทยให้การช่วยเหลือ เช่น ผู้ลี้ภัยจากประเทศอื่นๆ ที่อาศัยอยู่ในเมือง พวกเขายังถูกนับว่าเป็นผู้เข้าเมืองผิดกฎหมาย ส่งผลให้ขาดสิทธิในการเข้าถึงการศึกษา การทำงาน และการรักษาพยาบาล และบางส่วนต้องถูกส่งเข้าห้องกักตัว หลายครั้งที่เจ้าหน้าที่รัฐไม่เข้าใจเมื่อพวกเขาแสดงเอกสารสถานะผู้ลี้ภัยที่ออกโดย UNHCR ต่อเจ้าหน้าที่ ซึ่งที่ผ่านมาองค์กรที่เกี่ยวข้องอย่าง Amnesty ได้เรียกร้องให้กฎหมายไทยนิยามคำว่าผู้ลี้ภัย รวมถึงนักกฎหมายจำนวนหนึ่งที่มีความเห็นว่า กฎหมายไทยควรจะนิยามคำว่าผู้ลี้ภัย และลงนามในอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ. 2494 เสียก่อน จึงจะช่วยเหลือผู้ลี้ภัยได้

     ขณะที่ พวงรัตน์ ปฐมสิริรักษ์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้ทำวิจัยเกี่ยวกับกฎหมายผู้ลี้ภัย สะท้อนความเห็นต่างออกไปว่า ประเทศไทยมี พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง มาตรา 54 ที่ระบุว่า ถ้ามีกรณีที่คนเข้าเมือง หรือ NGOs ที่เข้าให้การช่วยเหลือคนเข้าเมืองกล่าวต่อเจ้าหน้าที่ว่า ‘ฉันหรือบุคคลนั้นเผชิญภัยที่ละเมิดสิทธิในชีวิตในประเทศที่จากมา’ เจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมืองจะยังส่งกลับพวกเขาไม่ได้ และต้องสอบสวนข้อเท็จจริงทันที

     “ตรงนี้แหละค่ะที่มองว่าแม้เราไม่ลงนามในอนุสัญญาผู้ลี้ภัย เราก็ไม่สามารถส่งพวกเขากลับประเทศต้นทางได้”

     พวงรัตน์อธิบายเพิ่มเติมว่า ในช่วงระหว่างการสอบสวนบุคคลนั้นๆ ว่าลี้ภัยจริงหรือไม่ มาตรา 19 ของกฎหมายไทยมีเนื้อหาว่า เจ้าหน้าที่อาจไม่กักขังบุคคลนั้นก็ได้ โดยสามารถจัดให้อาศัยอยู่ที่อื่น แล้วกำหนดให้มารายงานตัวหรือวางหลักประกัน หรือเจ้าหน้าที่อาจไปตรวจตราเอง

     ดิฉันคิดว่า NGOs ไม่ค่อยพยายามใช้กฎหมายมาตรา 54 ที่ว่ามาต่อสู้กับเจ้าหน้าที่รัฐเมื่อพวกเขาต้องการปกป้องและช่วยเหลือผู้ลี้ภัย แต่ก็ต้องยอมรับว่าระบบคัดกรองมันไม่ได้มีประสิทธิภาพทั้งหมด แต่องค์กรเอกชนเองก็ควรพยายามเข้าใจหลักกฎหมายไทยส่วนนี้ และโต้แย้งอย่างมีประเด็นให้เกิดการบังคับใช้กฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การหาหลักฐานพิสูจน์ว่าเคสนั้นๆ ไม่สามารถกลับประเทศต้นทางได้ ซึ่งถ้าองค์กรระหว่างประเทศใช้หลักกฎหมายของไทยเป็น แจกแจงและพิสูจน์ได้ว่าผู้ลี้ภัยแต่ละรายเจออันตรายอย่างไร ก็เป็นการบังคับรัฐไทยให้ต้องดูแลคนเหล่านี้เอง

     “จริงๆ แม้ประเทศไทยจะไม่ได้นิยาม แต่เรามีหลักการในการมองปัญหานี้อยู่ ยอมรับว่าประเทศไทยยังลังเลที่จะเรียกคนกลุ่มนี้ว่าผู้ลี้ภัย ซึ่งเข้าใจมุมมองของ NGOs และนักปฏิบัติว่า การไม่นิยามทำให้ไม่สามารถมองปัญหาได้ชัด แต่การไม่นิยามไม่ได้หมายความว่าไม่คุ้มครอง จึงมองว่าปัญหาหลักของประเทศไทยไม่ได้อยู่ที่การนิยามหรือไม่นิยาม แต่คือการบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่ให้ได้กับผู้ลี้ภัยทุกรายจริงๆ ไม่ใช่อยากใช้ตอนไหนก็ใช้”

สิทธิมนุษยชน การใช้ชีวิตของผู้ลี้ภัยในประเทศไทย

     นอกจากเรื่องสิทธิการลี้ภัยในประเทศไทยแล้ว กลุ่มสิทธิมนุษยชนมองว่าผู้ลี้ภัยเขตเมืองควรจะได้รับสิทธิในการเข้าถึงการศึกษา การรักษาพยาบาล การทำงาน เหมือนดังเช่นคนทั่วไป

     พวงรัตน์มองว่า “เรื่องสิทธิมนุษยชนระหว่างการสอบสวนข้อเท็จจริงเป็นไปตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ยอมรับว่ามีเรื่องของสิทธิในการทำงานที่ผู้ลี้ภัยในประเทศไทยยังไม่ได้สิทธิตรงนี้เหมือนคนทั่วไป ยังเป็นปัญหาละเอียดอ่อนสำหรับรัฐไทย ซึ่งมองว่าผู้ลี้ภัยหลายคนเป็นคนเก่ง หากพวกเขาได้รับสิทธิในการทำงานก็จะเป็นประโยชน์สำหรับประเทศไทยเองเช่นกัน เพียงแต่ทั้งเจ้าหน้าที่ไทยและองค์กรเอกชนต้องหาระบบการจัดการ เช่น จำนวนผู้ลี้ภัย ความถนัด ความสามารถของแต่ละราย เพื่อให้สามารถบริหารจัดการได้อย่างเหมาะสม เพราะจะให้รัฐไทยให้สิทธิทันทีเต็มที่กับทุกคนก็เป็นเรื่องที่ลำบากเหมือนกัน โดยส่วนตัวมองว่าแท้จริงแล้วกฎหมายและการช่วยเหลือตรงนี้ของไทยดีกว่าหลายประเทศ”

     ขณะที่ชาวเวียดนามรายนี้ได้ลี้ภัยมาอาศัยอยู่ในประเทศไทยกว่า 13 ปี และได้รับสถานะผู้ลี้ภัยจาก UNHCR แล้วเช่นกัน ชาวเวียดนามรายนี้เป็นชนกลุ่มน้อยชาว Khmer และมีครอบครัวเป็นนักเคลื่อนไหวทางสิทธิมนุษยชนที่มองว่าพวกเขาไม่ได้รับสิทธิเท่าเทียมในเวียดนาม จึงลี้ภัยมาอยู่ที่ประเทศไทย และเปิดเผยว่า “ขั้นตอนการขอสถานะผู้ลี้ภัยที่นี่ค่อนข้างซับซ้อน การได้รับสถานะผู้ลี้ภัยจาก UNCR ไม่ได้รับรองว่าจะสามารถอาศัยอยู่ที่นี่ได้ และเจ้าหน้าที่รัฐหลายคนไม่เข้าใจคำว่าผู้ลี้ภัย ทำให้การใช้ชีวิตอาจจะลำบาก แต่เราก็ไม่ได้มีความรู้สึกในแง่ลบต่อประเทศไทยไปทั้งหมด เราเข้าใจว่าหลายคนยังขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับผู้ลี้ภัย เรามีเพื่อนคนไทยที่ช่วยเหลือเราหลายคน โดยเฉพาะคนรุ่นใหม่ ซึ่งการเริ่มสร้างความรู้ความเข้าใจกับคนรุ่นใหม่ก็จะช่วยได้”

     โดยชาวปากีสถานข้างต้นกล่าวว่า “เราพยายามจะปรับตัวและพึ่งพากันเองในเบื้องต้น เช่น การสอนหนังสือให้กัน การถ่ายทอดทักษะให้เด็กๆ อย่างฉันมีความรู้ มีการศึกษา ฉันก็สอนหนังสือให้ผู้ลี้ภัยด้วยกัน”

     พวงรัตน์มองว่าสิ่งที่ประเทศไทยต้องปรับปรุงแก้ไขคือการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ มีหลักการในการคัดกรอง และสร้างความรู้ความเข้าใจกับเจ้าหน้าที่

     “ประเทศไทยต้องสร้างความรู้กับเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องทั้งหมดเป็นองค์รวม เพื่อให้สามารถแจกแจงได้ชัดเจนว่าเราส่งกลับและไม่ส่งกลับผู้ลี้ภัยแต่ละรายเพราะอะไร ด้วยเหตุผลที่รองรับว่าอย่างไร เจ้าหน้าที่บางคนมีความรู้ มีหลักการในการมองปัญหา แต่ความรู้เหล่านี้ไม่ได้ถูกส่งต่ออย่างเป็นระบบ”

ผู้ลี้ภัย ผู้อพยพ ผู้หนีภัย การจำกัดความ ‘การเคลื่อนย้าย’ ของคนที่ยากขึ้นในปัจจุบัน

     รายงานของ UNHCR ฉบับล่าสุดเปิดเผยว่า จำนวนผู้ลี้ภัยในปี 2016 มีจำนวน 22.5 ล้านคน สูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ และเพิ่มขึ้นจากปี 2015 มา 3,000 คน ซึ่งแท้จริงแล้วการอพยพย้ายถิ่นฐานของมนุษย์นั้นเกิดขึ้นทุกรูปแบบมาเป็นเวลานานแล้ว แต่การลี้ภัยสงครามยังคงเด่นชัดขึ้นจากความขัดแย้งทั่วโลก และการมี ‘รัฐ’ ทำให้เกิดการกำหนดว่าใคร ‘เข้า’ ใคร ‘ออก’ และการจำแนกแยกแยะว่า บุคคลหนึ่งย้ายถิ่นฐานด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจหรือหนีภัยสงคราม แต่สิ่งที่ท้าทายรัฐในปัจจุบันคือการแยกนั้นยากยิ่งขึ้น เพราะคนเดียวกันอาจอพยพย้ายถิ่นฐานด้วยหลายแรงจูงใจ (Mix-Migration)

     พวงรัตน์มองว่า “ในบรรดาการอพยพทุกรูปแบบ การลี้ภัยจากอันตรายหรือสงครามคือสาเหตุที่บีบรัฐได้มากที่สุด ซึ่งไม่มีประเทศใดประเทศหนึ่งที่จะรับผู้อพยพได้ทั้งหมด และเพียงประเทศเดียวก็ไม่สามารถแก้ไขปัญหาทั้งหมดได้ ดังนั้นประเทศไทยต้องไม่ลังเลที่จะพูดคุยกับประเทศอื่นๆ ควรจะเปิดตัว ไทยแก้เองลำพังก็เดือดร้อน เพราะนี่คือคือปัญหาของโลก เป็นระเบียบโลกใหม่ในปี 2017 ที่ทั่วโลกต้องร่วมกันคิด”

     ที่ผ่านมาการทะลักของผู้อพยพในภูมิภาคยุโรปคือภาพสะท้อนปัญหาที่ชัดที่สุด ต้นปีที่ผ่านมา อิตาลี หนึ่งในประเทศที่รับผู้ลี้ภัยมากที่สุดเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปแบ่งเบาจำนวนผู้ลี้ภัยไปบ้าง ไปจนถึงเยอรมนีเองที่ประเด็นการรับผู้ลี้ภัยกลายเป็นที่ถกเถียง หลังจากรับผู้ลี้ภัยเข้าประเทศจำนวนมาก และประชาชนบางส่วนเองเริ่มไม่พอใจ ปรากฏการณ์ข้างต้นสะท้อนว่าการช่วยเหลือผู้ลี้ภัยตามหลักสิทธิมนุษยชนยังเผชิญกับเงื่อนไขและข้อจำกัด อย่างการจัดการทรัพยากร หรือการว่าจ้างในประเทศ

     พวงรัตน์แนะว่า “หากประเทศไทยบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ มีหลักการที่ชัดเจน เราก็ควรจะใช้หลักนั้นในการคัดกรองผู้ลี้ภัยในประเทศเรื่อยๆ ถ้าเรากลัวเขาจะอยู่ยาว ซึ่งเป็นการส่งสัญญาณให้ประเทศอื่นรับรู้ด้วยเช่นกันว่าเรามีระบบจัดการ และให้ประเทศอื่นๆ ตระหนักว่านี่คือปัญหาเขาด้วยเช่นกัน” อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาผู้ลี้ภัยในประเทศไทยถูกส่งไปยังประเทศที่สาม (Resettlement) ไม่ถึง 1%

     เมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีของไทยมีมติเห็นชอบให้มีระบบคัดกรองที่สามารถแยกระหว่าง ‘ผู้อพยพด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจ’ กับ ‘ผู้ลี้ภัย’ ได้มากขึ้น ปัญหาสงครามกลางเมืองที่เกิดขึ้นอีกซีกหนึ่งของโลกนั้นกำลังมีผลกระทบเป็นวงกว้างจนกลายเป็นโจทย์ของทุกประเทศว่าจะตั้งรับกับสถานการณ์ปัจจุบันและบริบทของโลกที่เปลี่ยนไปอย่างไร เมื่อเงื่อนไขบางอย่างทำให้พลเมืองบางส่วนมองว่าพวกเขาไม่สามารถเป็นพลเมืองของรัฐใดรัฐหนึ่งได้อีก แต่มองตัวเองเป็น ‘พลเมืองโลก’ มากขึ้น

     นอกจากนี้การเลือกรับหรือไม่รับผู้ลี้ภัยบางกลุ่มของบางประเทศยังเป็นเรื่องการเมืองระดับผู้นำและการเมืองระหว่างประเทศ

Cover Photo: PORNCHAI KITTIWONGSAKUL/AFP