รายงานจากข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ  (UNHCR)  ฉบับล่าสุดที่เปิดเผยในวันผู้ลี้ภัยโลกว่า จำนวนผู้ลี้ภัยในปี 2016 มีจำนวน 22.5 ล้านคน สูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ และเพิ่มขึ้นจากปี 2015 มา 3,000 คน สะท้อนว่า วิกฤตผู้ลี้ภัยยังเป็นโจทย์ที่ทุกประเทศทั่วโลกกำลังเจอ โดยการแก้ไขหรือการรับมือกับผู้ลี้ภัยยังเป็นที่ถกเถียง ผู้ลี้ภัยถูกบางรัฐหรือบางกลุ่มมองว่าเป็น ‘ภัยความมั่นคงทางเศรษฐกิจและความมั่นคง’ ยิ่งโดยเฉพาะในเวลาที่ทั่วโลกกำลังถูกท้าทายด้วยภัยก่อการร้าย

     ประเทศไทยเป็นอีกประเทศที่เป็นจุดหมายปลายทางที่ผู้ลี้ภัยจากเพื่อนบ้านต้องการเดินทางเข้ามา มีภูมิศาสตร์ที่อยู่รายล้อมด้วยประเทศเพื่อนบ้านที่เผชิญกับความขัดแย้งอย่างต่อเนื่อง อีกทั้งวิกฤตผู้ลี้ภัยที่เกิดขึ้นทั่วโลกตั้งแต่ปี 2015 ที่แม้จะเริ่มต้นจากตะวันออกกลางและกำลังเป็นปัญหาหนักในยุโรป วิกฤตนี้ก็กำลังกระจายเป็นวงกว้างไปสู่ภูมิภาคอื่นๆ ด้วยเช่นกัน และไม่ใช่เรื่องไกลตัวพวกเราอีกต่อไป

     นอกจากผู้ลี้ภัยเมียนมาที่อยู่ทั่ว 9 ค่ายในประเทศไทยแล้ว องค์กร Asylum Access เปิดเผยว่า ประเทศไทยมี ‘ผู้ลี้ภัยในเขตเมือง’ (Urban Refugee) อยู่อีกประมาณ 8,000 คน ที่เดินทางมาจากหลายประเทศอย่างเช่น ปากีสถาน หรือซีเรีย ซึ่งเป็นการเก็บข้อมูลของภาคประชาสังคมไม่ใช่ของรัฐ โดยขณะนี้กฎหมายภายในของไทยยังไม่มีนิยามคำว่า ‘ผู้ลี้ภัย’ แต่ใช้คำว่า ‘ผู้หนีภัยการสู้รบ’ ซึ่งสิ่งนี้จะกระทบต่อผู้ลี้ภัยโดยภาพรวม การบริหารจัดการของภาครัฐ รวมถึงคนไทยเอง และการแก้ไขปัญหาผู้ลี้ภัยที่ยั่งยืนควรจะเป็นเช่นไร ยิ่งโดยเฉพาะความท้าทายใหม่อย่างผู้ลี้ภัยในเขตเมือง

ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายรองรับสถานะ ‘ผู้ลี้ภัย’

     แม้สถานการณ์ผู้ลี้ภัยจะเพิ่งเข้าสู่ช่วงวิกฤตตั้งแต่ปี 2011 เป็นต้นมา แต่แท้จริงแล้วผู้ลี้ภัยนั้นเริ่มมีตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สอง เช่นเดียวกับประเทศไทยที่เผชิญกับสถานการณ์ผู้ลี้ภัยตั้งแต่สมัยสงครามอินโดจีน และเป็นประเทศที่อยู่ท่ามกลางประเทศเพื่อนบ้านที่มีสงครามและความขัดแย้งเรื่อยมา

     แต่ประเทศไทยเป็นหนึ่งในไม่กี่ประเทศที่ไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยปี พ.ศ. 2494 และที่สำคัญกว่านั้นคือประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายการให้สถานะผู้ลี้ภัย แต่คนพวกนี้จะยังถูกเรียกว่า ‘ผู้หนีการสู้รบ’ อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยอนุญาตให้ ข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติเข้ามาดำเนินการให้สถานะผู้ลี้ภัยแทน

     ดร. ศรีประภา เพชรมีศรี อาจารย์ประจำสถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล มองว่า แม้ประเทศไทยจะเปิดโอกาสให้องค์กรต่างชาติเข้ามาให้สถานะ แต่การที่ยังไม่มีคำว่าผู้ลี้ภัยในบทกฎหมาย หรือไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ภาคประชาสังคมที่ทำงานด้านนี้มองว่าจะส่งผลกระทบต่อสิทธิพื้นฐานของผู้ลี้ภัย และผู้ที่ยังแสวงหาที่ลี้ภัยเสี่ยงที่จะถูกจับกุมและถูกบังคับส่งตัวกลับไปยังพื้นที่อันตราย “สิทธิเบื้องต้น เช่น สิทธิการทำงาน สิทธิในการได้รับการศึกษา และสิทธิที่จะได้รับการช่วยเหลือจะกำกวม และจำนวนหนึ่งของผู้ที่ลี้ภัยเข้ามาต้องไปอยู่ในห้องกัก คนเหล่านี้จำนวนหนึ่งไม่ได้ถูกคัดกรองอย่างเป็นระบบ”

     ด้าน ชวรัตน์ ชวรางกูร ที่ปรึกษาอาวุโสด้านนโยบายประจำองค์กร Asylum Access มองว่า “ที่ทางรัฐยังไม่มีคำว่าผู้ลี้ภัยในบทกฎหมายภายในประเทศน่าจะเป็นเครื่องของความกังวลที่จะได้นับผลกระทบด้านความมั่นคง ทำให้ประเทศไทยไม่มีการนิยามว่าพวกเขาคือใคร ขาดการให้ความรู้ในเรื่องเหล่านี้ในสถานศึกษา ซึ่งจะทำให้ผู้ลี้ภัยถูก marginalize หรือถูกลดความสำคัญไป”

     อย่างไรก็ตาม ในปี 2016 ไทยได้เน้นย้ำในหลายเวทีว่าจะคุ้มครองสิทธิผู้ลี้ภัยและปฏิบัติตามหลักการไม่ส่งกลับอย่างเคร่งครัด โดยมติคณะรัฐมนตรีเมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมาได้เห็นชอบให้มีระบบแยกคัดกรองระหว่าง ‘ผู้อพยพด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจ’ และ ‘ผู้ลี้ภัย’ มากขึ้น แม้ในกฎหมายจะยังไม่นิยามคำว่าผู้ลี้ภัยก็ตาม ชวรัตน์มองว่า “เป็นสัญญาณที่ดีและเป็นเรื่องน่ายินดีที่รัฐบาลไทยให้ความสำคัญกับปัญหาผู้ลี้ภัยมากขึ้น แต่กังวลว่ารัฐบาลจะใช้ระบบคัดกรองที่ว่านี้ เพราะมองว่าผู้ลี้ภัยเป็นภัยด้วยเหตุผลทางความมั่นคงมากกว่า อย่างไรก็ตามยังถือว่าเป็นผลประโยชน์กับทั้งรัฐบาลและผู้ลี้ภัย เพราะหากประเทศไทยมีระบบทะเบียนและระบบคัดกรองชัดเจนและมีประสิทธิภาพ ก็จะสามารถป้องกันภัยต่างๆ ได้ และในขณะเดียวกันก็จะได้รู้ว่าใครต้องการความช่วยเหลือจากนานาชาติ”

     ด้าน เมธาวดี เบญจราชจารุนันท์  ผู้ทำวิจัยนโยบายการรับผู้อพยพของเยอรมนีและไทย เสนอว่า “องค์กรระหว่างประเทศควรให้ความรู้เกี่ยวกับกฎหมายไทยกับกลุ่มผู้ลี้ภัย เช่น จะไม่มีสิทธิในการทำงาน หรือจะถูกจับทันทีหากเดินทางออกมานอกค่าย แม้ว่าคุณจะได้รับรองสถานะจาก UNHCR”

ผู้ลี้ภัยเขตเมือง อีกปัญหาใหญ่ของประเทศไทย

     องค์การสหประชาชาติเปิดเผยว่า 60 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนผู้ลี้ภัยทั้งหมด เป็นผู้ลี้ภัยเขตเมือง ซึ่งองค์กรระหว่างประเทศอย่างสหประชาชาติ และ NGO ในประเทศไทยอย่าง Asylum Access ได้ออกมาเปิดเผยตัวเลขว่า ในปี 2016 กรุงเทพมหานครมีผู้ลี้ภัยประมาณ 8,000 คน เดินทางมาจากหลายประเทศมากกว่า 40 แห่ง ทั้งปากีสถาน โซมาเลีย ซีเรีย อิรัก เวียดนาม ปาเลสไตน์ ฯลฯ ขณะที่ยังไม่เคยมีการเปิดเผยจำนวนผู้ลี้ภัยในเขตเมืองจากทางการของไทย  

     อาจารย์ศรีประภามองว่า “รัฐไทยยังบอกว่าเราไม่มีผู้ลี้ภัยเขตเมือง เหมือนกับพวกเขาไม่มีตัวตน ไม่มีใครรู้ว่าพวกเขาอยู่ที่ไหน และจำนวนผู้ลี้ภัยในกรุงเทพมหานครที่ได้ลงทะเบียนกับ UNHCR นั้นมีน้อย ดังนั้นจะทำให้พวกเขาอาจมีชีวิตต่างจากคนที่อยู่ในค่ายพักพิง เพราะคนเหล่านั้นจะยังได้รับการช่วยเหลือจาก NGO เช่น ไปจัดโรงเรียนให้”

     ด้านเมธาวดีเปิดเผยว่า “กลุ่มที่เป็นผู้ลี้ภัยในกรุงเทพฯ ส่วนใหญ่เป็นชาวคริสต์ในปากีสถาน หรือชาวมุสลิมนิกายซุนนีที่เป็นกลุ่มที่มีปัญหากับรัฐบาลปากีสถาน”

     ด้านชวรัตน์ที่คลุกคลีกับการทำงานด้านผู้ลี้ภัยเขตเมืองสะท้อนว่า “จากวิกฤตผู้ลี้ภัยทั่วโลกทำให้ผู้ลี้ภัยเขตเมืองในกรุงเทพมหานครที่มีอยู่ประมาณ 3,000 คน เพิ่มเป็น 9,000 คน และเพิ่งลดลงเหลือ 8,000 คนในปีที่ผ่านมา จำนวนที่หายไปคือส่วนหนึ่งที่อาจถูกปฏิเสธสถานะผู้ลี้ภัย หรือถูกส่งไปประเทศที่สามแล้ว หรือตัดสินใจเดินทางกลับประเทศต้นทางโดยสมัครใจ ซึ่งขณะนี้ก็เป็นความท้าทายของกลุ่มเอ็นจีโอเช่นกันที่ไม่พร้อมจะรับมือกับวิกฤตนี้ที่เกิดขึ้นทั่วโลกแต่เพียงผู้เดียว ทั้งในด้านการช่วยเหลือทางกฎหมายในการให้สถานะผู้ลี้ภัย และการให้ความช่วยเหลือ ดังนั้นผู้ลี้ภัยจะกลายเป็นผู้เดือดร้อนหลัก”

กระบวนการรับผู้ลี้ภัยของเยอรมนี อีกประเทศที่เผชิญกับการทะลักของผู้ลี้ภัยอย่างต่อเนื่อง

     เยอรมนีเป็นอีกประเทศที่เผชิญกับการทะลักของผู้ลี้ภัยจากสงครามในตะวันออกกลาง ซึ่งเยอรมนีมีกระบวนการรับผู้ลี้ภัยที่ชัดเจน และได้นำหลัก Integration Process จากองค์กรระหว่างประเทศในการรับผู้ลี้ภัยเข้ามาใช้ คือการเตรียมผู้ลี้ภัยให้สามารถใช้ชีวิตในประเทศได้ในระยะยาวไม่ว่าจะเป็น ทั้งการให้ความรู้ด้านภาษา หรือจัดเตรียมทักษะการทำงาน เพื่อป้องกันไม่ให้คนเหล่านี้ก่ออาชญากรรม ผู้ที่ทำวิจัยเกี่ยวกับนโยบายการรับผู้อพยพของเยอรมนีและไทยมองว่า “กระบวนการนี้ของเยอรมนีเคยทำสำเร็จหลังสงครามโลกครั้งที่สอง แต่ขณะนี้รัฐบาลเยอรมนีก็กำลังถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักจากกลุ่มความคิดฝั่งขวาว่า เยอรมนีจะมั่นใจได้อย่างไรว่ากลุ่มคนเหล่านี้จะไม่ใช้เยอรมนีเป็นฐานสร้างนักรบรุ่นใหม่ กลายเป็นข้อกล่าวอ้างของกลุ่มฝั่งขวา ที่ผ่านมาประเทศไทยมองว่ากระบวนการนี้ไม่ใช่วิธีการแก้ปัญหา ไม่ได้บอกว่าเราจะต้องเดินตามเยอรมนี แต่อยากให้ลองเปิดใจกับกระบวนการนี้ แต่หากถ้ายังเกิดปัญหาที่รัฐบาลเมียนมาหรือผู้ลี้ภัยชาติอื่นๆ ที่ไม่พร้อมกลับประเทศต้นทาง เราจะต้องตัดสินใจใช้ทางออกที่ดี”

กระบวนการส่งกลับและการแก้ปัญหาผู้ลี้ภัยที่ยั่งยืน

     แม้โลกจะเข้าสู่ศตวรรษที่ 21 แต่ปัญหาสงครามและความขัดแย้งไม่ได้หมดไป ทั้งสงครามกลางเมือง ความขัดแย้งทางศาสนาและชาติพันธุ์ รวมถึงรูปแบบสงครามภายในประเทศที่พัฒนากลายเป็นสงครามตัวแทน (Proxy War) ทำให้วิกฤตผู้ลี้ภัยทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ แต่การจัดการกับผู้ลี้ภัยก็ยังเป็นที่ถกเถียง เพราะผู้ลี้ภัยยังถูกบางประเทศมองว่าเป็น ‘ภัยคุกคาม’ ทางเศรษฐกิจและความมั่นคง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเราเห็นภัยก่อการร้ายที่ระบาดไปทั่วโลก

     การรับผู้ลี้ภัยหรือให้สถานะผู้ลี้ภัยของประเทศไทยก็ยังเป็นที่ถกเถียงเช่นกัน โดยตอนนี้แม้ประเทศไทยจะไม่มีกฎหมายให้สถานะผู้ลี้ภัย หรือไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย แต่ประเทศไทยได้รับผู้ลี้ภัยเข้ามาเป็นเวลามากกว่า 10 ปี โดยเฉพาะชาวเมียนมา ซึ่งตอนนี้ประเทศไทยมีจำนวนผู้ลี้ภัยอยู่ในประเทศประมาณ 100,000 คน อยู่ใน 9 ค่ายทั่วประเทศ อาจารย์ศรีประภามองว่า “ถ้าใช้คำว่าช่วยเหลือทางมนุษยธรรม การที่รัฐช่วยเหลือให้พวกเขามาอยู่ เขาก็ควรได้รับเครดิตในส่วนนี้ เพราะตามกฎหมายแล้วเขาก็สามารถผลักดันกลับได้ทันที แต่ก็เกิดปัญหาได้เพราะเขาก็อาจจะบอกว่าคนพวกนี้ไม่ได้เป็นผู้ลี้ภัย แต่เป็นผู้เข้าเมืองผิดกฎหมาย”

     นอกจากนี้การรับเข้ามาอยู่ในค่ายและเตรียมส่งกลับไปยังประเทศต้นทาง หรือประเทศที่สามอาจเป็นการช่วยเหลือเบื้องต้น แต่ไม่ใช่การแก้ปัญหาที่ยั่งยืน ชวรัตน์มองว่าระหว่างที่พวกเขาอยู่ในค่ายก็จะเกิดการกระทำที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนได้ และควรจะให้สิทธิพวกเขาในการอยู่ข้างนอกค่าย “ผมมองว่าปัญหาเริ่มหนักขึ้นเรื่อยๆ หากผู้ลี้ภัยไม่มีสถานะ บางส่วนจะถูกจับเข้าห้องกักของ ตม. ตาม พรบ. คนเข้าเมืองของไทย พวกเขาก็อาจจะต้องรอเพื่อถูกส่งไปยังประเทศที่สาม ระหว่างนั้นสุขภาพจิตของพวกเขาก็ย่ำแย่เข้าไปใหญ่ นอนอยู่ในห้องกักก็อยู่อย่างหวาดระแวง ออกไปเรียนหนังสือก็ยังไม่กล้าออก รัฐควรจะให้สิทธิพวกเขาในการอยู่ข้างนอก”

     ด้าน กฤษฎา บุญราช ปลัดกระทรวงมหาดไทย กล่าวต่อประเด็นนี้ว่า “ประเทศไทยต้องดูแลผู้ลี้ภัยเป็นแสนๆ คน เราร่วมมือกับองค์กรต่างประเทศ เจ้าหน้าที่สถานทูต และระหว่างที่พวกเขาอยู่กับเรา เราก็ให้องค์กรพัฒนาเอกชนเข้ามาดูแล แต่กระทรวงมหาดไทยก็ต้องดูแลไม่ให้ออกมานอกพื้นที่กระทำผิด ไม่ใช่ว่าเราไม่เคารพสิทธิมนุษยชน แต่เราต้องทำตามกฎหมายไทยให้ถูกต้อง”

     ในกรณีของไทยที่ผู้ลี้ภัยส่วนใหญ่เป็นชาวเมียนมา และอยู่ในกระบวนการที่จะส่งตัวกลับ เพราะสถานการณ์เมียนมาเริ่มดีขึ้น แต่ประเทศไทยก็เผชิญกับปัญหาที่พวกเขาไม่ยอมกลับ ทั้งปัจจัยทางเศรษฐกิจและสถานการณ์ความขัดแย้งทางชาติพันธุ์และศาสนาของเมียนมาที่ยังไม่นิ่ง แม้เมียนมาจะเปลี่ยนผ่านมาสู่ระบอบประชาธิปไตยเมื่อปี 2015 แล้วก็ตาม ชวรัตน์สะท้อนว่า “ผู้ลี้ภัยส่วนมากก็ยังไม่ยอมกลับ เพราะยังไม่มีความร่วมมือจากเมียนมาที่มากพอด้วย คนไม่พร้อมที่จะกลับ แทนที่เราจะเอาตัวเขากลับ ผมมองว่าเขาก็เป็นประชากรที่มีคุณภาพ ถ้าเป็นแรงงานก็จะเป็นแรงงานที่มีคุณภาพมากกว่าที่จะตั้งเป้าว่าจะส่งกลับอย่างเดียว ไม่ได้เป็นการแก้ไขปัญหาที่ยั่งยืน พวกเขาก็เป็นมนุษย์และหลายคนก็มีความสามารถในการทำงาน และพูดภาษาไทยและภาษาอังกฤษได้ หากเรามองตรงนี้อาจทำให้พวกเขาอยากทำอะไรให้ประเทศเรามีความสามารถทำงานและจ่ายภาษีให้รัฐ มิเช่นนั้นก็จะเกิดเป็นปัญหาด้านสังคมกับประเทศไทยเอง”

     ด้านเมธาวดีมองในมุมนักวิจัยว่า “หน่วยงานภาครัฐควรจะคุยกันก่อนว่ามองปัญหานี้อย่างไร และควรดูบริบทโลกด้วย อย่าดูแต่ในบริบทของประเทศตัวเอง มิเช่นนั้นจะไม่เกิดการผลักดันไปสู่ระดับนโยบาย วิกฤตผู้ลี้ภัยเป็นปัญหาของภูมิภาคเรา อยากให้ประเทศไทยมองสถานการณ์อย่างตรงไปตรงมา เพราะสถานการณ์ผู้ลี้ภัยเพิ่มขึ้นทุกวัน ถ้าไม่แก้ไขตั้งแต่วันนี้ สถานการณ์อาจพลิกผันได้”

     ขณะที่ชวรัตน์มองว่า “การที่ภาครัฐเริ่มพิจารณาให้มีระบบคัดกรองเป็นสัญญาณที่ดี แต่ไม่ควรลืมทำงานร่วมกับภาคประชาสังคมอย่างต่อเนื่อง เพราะถ้ารัฐไม่มีประสบการณ์เพียงพออาจกลายเป็นการผลักคนหรือไปทำร้ายคนที่จริงๆ แล้วควรเป็นผู้ควรได้รับการปกป้องได้”

     ปัจจุบันผู้ลี้ภัยที่เดินทางเข้ามาในประเทศไทยถูกส่งไปยังประเทศที่สาม (Resettlement) ไม่ถึง 1 เปอร์เซ็นต์ และจำนวนผู้ลี้ภัยทั้งหมดในเอเชียแปซิฟิกมีประมาณ 7 ล้านคน วิกฤตผู้ลี้ภัยที่ดูแม้จะเกิดขึ้นกับยุโรปมากกว่า แต่ปัจจุบันที่การข้ามพรมแดนนั้นทั่วถึงมากขึ้น จึงปฏิเสธไม่ได้ว่าสิ่งนี้คือโจทย์ที่ทุกประเทศต้องมองปัญหาอย่างตรงไปตรงมาเพื่อแก้ไขปัญหาอย่างตรงจุด

อ้างอิง:

• www.unhcr.or.th/sites/default/files/Refugee%20Convention%201951%20(Thai).pdf