แม่สายเป็นหนึ่งในพื้นที่ที่มีปัญหาเรื่องคนไร้สัญชาติติดอันดับต้นๆ ในไทย เท่าที่ผมเคยคุยกับคนทางแม่สาย เขาอธิบายว่า เรื่องปัญหาคนไร้สัญชาติในเขตชายแดนเป็นเรื่องทั่วไป เพราะเป็นพื้นที่ที่ง่ายต่อการอพยพเข้ามา ส่วนใหญ่แล้วมีเชื้อสายพม่า กะเหรี่ยง ไทใหญ่ หรือชนกลุ่มน้อยอื่นๆ บ้าง

บางครอบครัวอยู่กันมานานตั้งแต่รุ่นพ่อรุ่นแม่ แต่ก็ไม่ได้รับสัญชาติ เพราะไม่ได้พิสูจน์สัญชาติ หรือไม่สามารถพิสูจน์ที่มาที่ไปได้ชัดเจน เรื่องนี้ส่งผลต่อเด็กในพื้นที่ที่ทำให้ไม่ได้รับสัญชาติ ซึ่งหมายถึงการไม่ได้รับสิทธิต่างๆ จากรัฐ เช่น การศึกษา สาธารณสุข ไม่สามารถเดินทางได้อย่างอิสระ รวมถึงไม่สามารถจดทะเบียนสมรส เป็นต้น

ปัญหาเรื่องสัญชาติในพื้นที่แม่สายเป็นปัญหายืดเยื้อและสะสมมาอย่างยาวนาน แต่ก็ไม่ใช่ว่าทางการไทยในหลายรัฐบาลที่ผ่านมาจะไม่พยายามแก้ไขปัญหา

ข้อมูลจากสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยสหประชาชาติ (UNHCR) เมื่อ พ.ศ. 2559 ระบุว่าในช่วง 4 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลไทยได้มอบสัญชาติให้คนไร้สัญชาติจำนวนมากถึง 23,000 คน จากจำนวนคนไร้รัฐไร้สัญชาติราว 438,821 คน

ปมประวัติศาสตร์ทำให้เกิดคนไร้รัฐไร้สัญชาติ

ปัญหาเรื่องคนไร้สัญชาติมีความซับซ้อนมาก และสัมพันธ์กับแง่มุมประวัติศาสตร์ ความจริงแล้ว ในสมัยโบราณก่อนหน้าจะเกิดเส้นพรมแดนของรัฐชาติสมัยใหม่ ผู้คนในภูมิภาคนี้ไม่เคยมีปัญหาเรื่องสัญชาติ เพราะรัฐสมัยโบราณต้องการคนเข้ามาเพิ่มเติมในรัฐ ดังจะเห็นได้จากสงครามที่มักกวาดต้อนคนและจับเป็นเชลย หรือในบางกรณีหากมีคนอพยพมาก็รับไว้เป็นอย่างดี เช่น ในสมัยอยุธยามีชาวมอญอพยพเข้ามาพึ่งพระบรมโพธิสมภารสมัยพระเจ้าอยู่หัวบรมโกศ

แต่แล้วแนวคิดเกี่ยวกับคนของรัฐต่างๆ ในภูมิภาคนี้ก็เปลี่ยนไป เมื่อเรารับแนวคิดรัฐสมัยใหม่จากตะวันตกเข้ามาในสมัยรัชกาลที่ 4-5 ทำให้เกิดแนวคิดเรื่องพลเมืองของรัฐ และยังเกิดแนวคิดเรื่องเส้นพรมแดน ซึ่งกลายเป็นขอบเขตอธิปไตยของประเทศ

ในเวลานี้เองที่รัฐสนใจที่ดินมากกว่าคน หากจะมาเป็นพลเมืองของรัฐสยามได้ก็ต้องเป็นกลุ่มคนที่มีประโยชน์ และเข้ามาอย่างถูกต้องตามกฎหมาย เพราะการได้เป็นพลเมืองย่อมได้รับสิทธิต่างๆ ไปด้วย

มีหลายกรณีที่รัฐเชื้อเชิญให้ชนกลุ่มน้อยจากนอกเขตประเทศไทยเข้ามาอยู่อาศัย อันเป็นผลมาจากผลประโยชน์ที่จะได้รับ เช่น ในสมัยรัชกาลที่ 4-5 อนุญาตให้ชาวมูเซอร์และชาวม้งสามารถเข้ามาปลูกฝิ่นให้กับรัฐบาลสยามได้ ซึ่งคนพวกนี้จะได้รับการอำนวยความสะดวกจากทางการ และได้รับสัญชาติในเวลาต่อมา หรืออย่างกรณีของชาวจีนก๊กมินตั๋งได้อพยพเข้ามาผ่านเขตอำเภอแม่สาย เมื่อ พ.ศ. 2493 และได้ตกลงกับรัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงครามว่า จะทำหน้าที่เป็นแนวกันชนให้กับประเทศไทย ส่งผลทำให้คนกลุ่มนี้ได้สัญชาติไทยไป

อย่างไรก็ดี รัฐบาลไทยก่อนหน้า พ.ศ. 2493 นั้นยังไม่เข้มงวดเรื่องการอพยพเคลื่อนย้ายของชนกลุ่มน้อยมากเท่าไร จนกระทั่ง พ.ศ. 2593 นี้เองที่เริ่มวิตกกังวลจากปัญหาภัยคอมมิวนิสต์ และมีจำนวนผู้อพยพลี้ภัยเดินทางเข้ามาในประเทศไทยจำนวนมหาศาล ด้วยเหตุนี้จึงเริ่มตั้งหน่วยงานต่างๆ ตามแนวชายแดน เช่น ตำรวจตระเวนชายแดน ซึ่งได้รับการสนับสนุนการก่อตั้งจากสหรัฐอเมริกา

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในสมัยรัฐบาลไทยสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (พ.ศ. 2502-2506) ซึ่งประสบปัญหาการปราบปรามยาเสพติด ปัญหาคอมมิวนิสต์ ทำให้ชาวเขาหลายกลุ่มถูกเพ่งเล็ง โดยเฉพาะเบอร์ต้นๆ คือ ชาวม้ง (แม้ว) เพราะเป็นกลุ่มที่มีการเคลื่อนไหวทางการเมืองในเขตลาว และยังปลูกฝิ่นอีกด้วย

นอกจากนี้แล้ว สมัยนั้นยังเป็นช่วงที่มีชนกลุ่มน้อยอพยพลี้ภัยสงครามจากปัญหาความวุ่นวายทางการเมือง เช่น สงครามระหว่างพม่ากับกะเหรี่ยงที่ไม่ต้องการอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลทหารพม่า

ด้วยสถานการณ์ที่ดูล่อแหลมดังกล่าวนี้เอง ทำให้นับจากรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ได้จัดตั้งหน่วยงานต่างๆ หลายหน่วยงาน เช่น กองอำนวยการป้องกันและปราบปรามคอมมิวนิสต์ คณะกรรมการสงเคราะห์ประชาชนไกลคมนาคม ที่ต่อมากลายเป็นคณะกรรมการสงเคราะห์ชาวเขา ที่ก่อตั้งเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน พ.ศ. 2502 ซึ่งมีหน้าที่สืบประวัติชาวเขา ชนกลุ่มน้อย เกลี้ยกล่อมให้เข้าเป็นพลเมืองไทย หรือไม่ก็ผลักดันออกไป ที่ร้ายแรงหน่อยคือ การส่งกองกำลังไปปราบปราม หากสงสัยว่าเป็นคอมมิวนิสต์

ด้วยสถานการณ์คอมมิวนิสต์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้ทวีความรุนแรงมากขึ้น จนรัฐไทยเวลานั้นมองว่า เป็นภัยต่อความมั่นคงของชาติ ความรู้สึกของคนในสังคมเวลานั้นต่อชาวเขาและชนกลุ่มน้อยก็นับว่ารุนแรงมากทีเดียว เช่น ขจัดภัย บุรุษพัฒน์ ได้มีความเห็นเชิงลบต่อชาวเขาและชนกลุ่มน้อยต่างๆ ว่า “ชาวเขาถือตนเองว่าไม่มีสัญชาติทั้งๆ ที่เกิดและพำนักอาศัยอยู่ในประเทศไทย ไม่มีความรู้สึกรักชาติไทยและหวงแหนแผ่นดินซึ่งตนอาศัย ฉะนั้นความจงรักภักดีต่อชาติไทยจึงหาได้ยากในจิตใจของชาวเขา” (จากหนังสือ ปัญหาชนกลุ่มน้อยในประเทศไทย พิมพ์ปี 2515)

เพราะปัญหาเชิงกฎหมายจึงเกิดคนไร้รัฐไร้สัญชาติ

ด้วยความไม่ไว้วางใจนี้เองทำให้รัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ได้ออกประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 337 ลงวันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ. 2515 เปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์การได้สัญชาติไทยตามหลักดินแดน โดยการกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมว่า บุคคลที่จะได้สัญชาติไทยโดยการเกิดตามหลักดินแดนได้นั้น บิดามารดาต้องไม่ใช่คนต่างด้าวที่เข้าเมืองชั่วคราว หรือเข้าเมืองผิดกฎหมาย ทำให้คนที่เกิดในประเทศไทยโดยมีบิดามารดาเป็นคนต่างด้าวไม่ได้สัญชาติไทยเป็นจำนวนมาก นอกจากนี้ ประกาศฉบับนี้ยังมีผลย้อนหลัง ทำให้คนที่เคยได้รับสัญชาติไปแล้วถูกถอนสัญชาติไทยอีกด้วย

กฎหมายข้างต้นแตกต่างจากหลักการสากลในการให้สัญชาติ ซึ่งปกติการได้สัญชาติโดยการเกิดจะมีอยู่ 2 ลักษณะ คือ (1) การได้สัญชาติตามหลักการสืบสายโลหิตจากบิดามารดา กล่าวคือ บิดามารดามีสัญชาติอะไร บุตรก็ย่อมได้สัญชาตินั้น กับ (2) การได้สัญชาติโดยหลักดินแดนที่เป็นถิ่นกำเนิด กล่าวคือ ผู้ใดเกิดในดินแดนของประเทศใดย่อมจะได้สัญชาติของประเทศนั้น ซึ่งประเทศไทยก่อนหน้า พ.ศ. 2515 ได้ใช้หลักเกณฑ์ดังกล่าวมาตลอด

อย่างไรก็ดี นายกฤษฎา บุญราช อดีตปลัดกระทรวงมหาดไทย ได้กล่าวว่า ถึงแม้ว่าต่อมาจะได้มีการยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติไปตามผลของการแก้ไขพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 แต่หลักการการให้สัญชาติไทยโดยการเกิดตามหลักดินแดนยังเป็นไปอย่างมีเงื่อนไข กล่าวคือ ผู้ที่เกิดในราชอาณาจักรไทยจะไม่ได้สัญชาติไทยโดยการเกิด ถ้ามีบิดาและมารดาเป็นคนต่างด้าวที่เข้าเมืองชั่วคราว หรือเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย

รวมทั้งการจะให้สัญชาติไทยกับบุตรของคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทยนั้นถือเป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และจะให้ได้เฉพาะบุคคลที่มีคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ตามมาตรา 7 ทวิ วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. สัญชาติ พ.ศ. 2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 ซึ่งมีใจความหลักว่า ‘การจะให้สัญชาติกับใครนั้นต้องคำนึงถึงความมั่นคงแห่งราชอาณาจักรและสิทธิมนุษยชนประกอบกัน’

ด้วยเหตุผลทางการเมืองและอื่นๆ ประกอบกัน ทำให้คนไร้สัญชาติของไทยมีหลายประเภทมาก ได้แก่ กลุ่มคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทย กลุ่มคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมาย ชนกลุ่มน้อยและกลุ่มชาติพันธุ์ 19 กลุ่ม และรวมถึงบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายแก้ไขปัญหาเรื่องสถานะบุคคลและสัญชาติ กลุ่มแรงงานต่างด้าวสัญชาติเมียนมา ลาว และกัมพูชา กลุ่มผู้ลี้ภัยการสู้รบจากประเทศเมียนมา สุดท้ายกลุ่มบุตรของคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทยซึ่งได้สัญชาติไทย

แต่ละกลุ่มที่กล่าวมานี้ทางรัฐบาลหลายยุคหลายสมัยต่างมีวิธีการแก้ไขปัญหาที่แตกต่างกันไป ที่น่ายินดีคือ รัฐบาลไทยมีแผนว่าจะกำจัดปัญหาบุคคลไร้รัฐไร้สัญชาติให้หมดไปภายใน พ.ศ. 2567

ทุกวันนี้ในอำเภอแม่สาย การดำเนินการแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติได้พยายามดำเนินการอยู่อย่างต่อเนื่อง เช่น เมื่อเดือนกันยายนปีที่ผ่านมาได้มีการจัดอบรมนโยบายพิจารณาสถานะบุคคลขึ้นที่อำเภอแม่สายให้กับผู้ใหญ่บ้านและกำนันไป ซึ่งหนึ่งในหัวข้อการอบรมที่น่าสนใจคือ ‘วิธีการเขียนประวัติชุมชน’ เพื่อใช้เป็นหลักฐานในการยื่นขอสถานะบุคคลและสัญชาติ การอัปเดตนโยบายการขอมีสัญชาติไทย เป็นต้น หวังว่าโค้ชเอกและอีก 2 หมูป่า จะได้รับการแก้ไขปัญหาสัญชาติโดยเร็ว

นานมาแล้วที่ผมเคยคุยกับอาจารย์ท่านหนึ่งที่ทำงานแก้ปัญหาบุคคลไร้สัญชาติ เราเห็นพ้องกันว่า ลำพังการแก้ไขปัญหากฎหมายเพียงอย่างเดียวนั้นอาจไม่เพียงพอ แต่อาจต้องแก้ไขปัญหาที่มายาคติซึ่งมองชาวเขาและชนกลุ่มน้อยเป็นคนอื่นในสังคมด้วย ไม่เช่นนั้นก็ยากนักที่จะแก้ปัญหานี้ได้

อ้างอิง:

• กฤษฎา บุญราช. 2560. สถานการณ์และแนวทางแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย. Available at: www.nhrc.or.th
• ขจัดภัย บุรุษพัฒน์. 2515. ปัญหาชนกลุ่มน้อยในประเทศไทย. นครหลวงฯ: แพร่พิทยา.
• บีบีซี. “ยูเอ็นชมไทย แก้ปัญหาคนไร้รัฐ”, Available at: www.bbc.com/thai/thailand-38465412
• พิพัฒน์ กระแจะจันทร์. 2550. การสร้างภาพลักษณ์ของกลุ่มชาติพันธุ์ “ชาวเขา” ในสังคมไทยระหว่างทศวรรษ 2420 ถึง ทศวรรษ 2520. วิทยานิพนธ์ (อ.ม.), จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.