วิเคราะห์ตอนจบ...ปัญหาเพดานหนี้สาธารณะรัฐบาลสหรัฐฯ ปี 2023

ช่วงต้นปีที่ผ่านมา ประเด็นเพดานหนี้สาธารณะของรัฐบาลสหรัฐฯ ถูกพูดถึงอย่างมากในโลกการลงทุน หลังจากหนี้สาธารณะสหรัฐฯ ชนเพดานที่ 31.38 ล้านล้านดอลลาร์ ไปเมื่อวันที่ 19 มกราคม 2023 ซึ่งประเด็นนี้มีแนวโน้มกลับมาได้รับความสนใจอย่างมากอีกครั้งในเดือนเมษายนนี้ เนื่องจากใกล้ช่วงเวลาที่กระทรวงการคลังจะเปิดเผย X-date (วันที่เงินคงคลัง หรือ Cash Balance และมาตรการพิเศษต่างๆ ถูกใช้จนหมด) เข้ามาทุกที

เกิดอะไรขึ้นบ้าง เมื่อหนี้สาธารณะสหรัฐฯ ชนเพดาน?

ปัญหาเพดานหนี้สาธารณะสหรัฐฯ นั้น จัดเป็นหนึ่งใน Black Swan Event คือเหตุการณ์ที่มีโอกาสเกิดขึ้นน้อย คาดการณ์ได้ยาก แต่หากเกิดขึ้นแล้วจะมีผลต่อตลาดค่อนข้างรุนแรง โดยหากถึงช่วงที่หนี้สาธารณะสหรัฐฯ ชนเพดาน จะส่งผลให้กระทรวงการคลังสหรัฐฯ เข้าสู่ช่วงที่ไม่สามารถออกตราสารหนี้ภาครัฐ (Debt Issuance Suspension Period) ซึ่งจะทำให้ระดับหนี้อยู่เหนือเพดานหนี้ได้

นอกจากนี้ยังทำให้กระทรวงการคลังสหรัฐฯ ต้องเริ่มใช้มาตรการพิเศษ ควบคู่กับการใช้เงินคงคลัง (Cash Balance) เพื่อยืดเวลาการผิดนัดชำระภาระผูกพันออกไปจนกว่าจะถึงวัน X-date ซึ่ง เจเน็ต เยลเลน รัฐมนตรีกระทรวงการคลังสหรัฐฯ คาดว่า X-date น่าจะตรงกับวันที่ 5 มิถุนายนนี้ ขณะที่สำนักงบประมาณแห่งสภาคองเกรส (CBO) คาดว่า X-date จะอยู่ในช่วงเดือนกรกฎาคม-กันยายนนี้

อย่างไรก็ตาม SCBCIO มองว่า การคาดการณ์ของเยลเลนค่อนข้างระมัดระวังเกินไป ส่วนการกำหนด X-date ของกระทรวงการคลังนั้นจะขึ้นอยู่กับระดับของภาษีที่จัดเก็บได้ในเดือนเมษายน และเราคาดว่า X-date ของกระทรวงการคลังจะมีการเปิดเผยในช่วงปลายเดือนเมษายนนี้เป็นอย่างเร็ว

สหรัฐฯ จะเลือกแก้ปัญหาหนี้สาธารณะชนเพดานอย่างไร?

สำหรับเพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ ถูกกำหนดขึ้นครั้งแรกโดยสภาคองเกรสในปี 1917 เพื่อกำหนดจำนวนหนี้สาธารณะสูงสุดที่รัฐบาลสหรัฐฯ ก่อได้ และนับตั้งแต่ปี 1960 เป็นต้นมา สภาคองเกรสก็มีการเพิ่มเพดานหนี้ต่อเนื่อง 78 ครั้ง ขณะที่ในช่วงปี 2013-2021 สภาคองเกรสเลือกใช้วิธีเลื่อนเพดานหนี้ (Debt Ceiling Suspension) ออกไปจนถึงวันที่กำหนดเฉพาะเจาะจงในอนาคตแทน จนกระทั่งเดือนธันวาคม 2021 สภาคองเกรสกลับมาใช้วิธีเพิ่มเพดานหนี้อีกครั้ง ซึ่งปกติแล้วการเพิ่มเพดานหนี้จะสร้างความไม่แน่นอนได้มากกว่าการเลื่อนเพดานหนี้

กรณี เลื่อนเพดานหนี้ ทำได้โดยการผ่านกฎหมายเลื่อนเพดานหนี้ โดยใช้วิธีปกติ (Regular Order) คือผ่านทั้งจากสภาล่าง ซึ่งต้องได้คะแนนเกินครึ่งหนึ่ง (218 เสียงจาก 435 เสียง) และจากสภาสูง ซึ่งใช้ 60 เสียงจากทั้งหมด 100 เสียง

กรณี เพิ่มเพดานหนี้ ทำได้ 2 วิธี คือ

Regular Order ผ่านกฎหมายเพิ่มเพดานหนี้
Reconciliation คือผ่านกฎหมายเพิ่มเพดานหนี้ ด้วยวิธีพิเศษ โดยใช้เพียงคะแนนเกินครึ่งหนึ่ง ทั้งจากสภาล่างและสภาสูง (ใช้ 51 เสียงจาก 100 เสียง)

หากมองเสียงในสภาที่มีอยู่ในเวลานี้จะพบว่า ในสภาล่าง พรรครีพับลิกันครองเสียงข้างมากเกินครึ่งหนึ่ง คือ 222 เสียง ขณะที่พรรคเดโมแครตมี 213 เสียง ส่วนในสภาสูง พรรคเดโมแครตมีเสียงข้างมาก 51 เสียง ขณะที่พรรครีพับลิกันมี 49 เสียง ซึ่งถ้าดูจากตัวเลขนี้จะพบว่าแต่ละสภามีเสียงข้างมากที่ไม่ได้ห่างกันมาก

ด้วยเหตุนี้ เราจึงมองว่า จากจำนวนเสียงที่มีอยู่เช่นนี้ จะทำให้การแก้ปัญหาออกมาในลักษณะ Last Minute Deal คือใช้เวลาในการเจรจาต่อรองนาน ซึ่งทางเลือกเลื่อนเพดานหนี้น่าจะทำได้ยากจากคะแนนเสียงที่มีอยู่ ขณะที่การเพิ่มเพดานหนี้มีความเป็นไปได้มากกว่า แต่ก็คงใช้เวลาต่อรองนานเช่นกัน

หากทางการสหรัฐฯ ยังไม่สามารถหาข้อตกลงร่วมกันได้เกี่ยวกับแผนเพดานหนี้ก่อนเข้าใกล้ X-date เราคาดว่าทางการจะเลือกผ่านกฎหมายการเพิ่มเพดานหนี้เล็กน้อย เพื่อยืดเวลา X-date ออกไป จะได้มีเวลาหาข้อตกลงร่วมกันเกี่ยวกับแผนเพดานหนี้ที่เหมาะสม โดยการผ่านร่างกฎหมายเพิ่มเพดานหนี้จะมาควบคู่กับการลดงบใช้จ่ายบางส่วน แต่คงไม่ได้ลดลงอย่างมีนัย

จะเกิดอะไรขึ้น หากสหรัฐฯ ผิดนัดชำระภาระผูกพัน?

ทั้งนี้ หากสหรัฐฯ เพิ่มเพดานหนี้ ไม่ทันเส้นตาย X-date จะเพิ่มความเสี่ยงต่อการใช้จ่ายภาครัฐและกดดันเศรษฐกิจได้ เพราะจะทำให้กระทรวงการคลังต้องไปลดการใช้จ่ายให้เท่ารายได้ที่มี ดังนั้นถ้ามีปัญหาเพดานหนี้ในช่วงที่ขาดดุลการคลังค่อนข้างสูงก็จะทำให้รัฐบาลมีโอกาสจ่ายเงินไม่ตรงเวลาบนภาระผูกพันต่างๆ ได้ เช่น ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับผลประโยชน์บนสวัสดิการสังคม สวัสดิการด้านการดูแลสุขภาพ และค่าใช้จ่ายทางการทหาร

เมื่อเป็นเช่นนี้ก็จะส่งผลกระทบต่อไปยังความเชื่อมั่นผู้บริโภค และในกรณีเลวร้าย SCBCIO มองว่า การเพิ่มเพดานหนี้ไม่ทัน X-date อาจจะนำไปสู่การผิดนัดชำระหนี้บนตราสารหนี้ภาครัฐของสหรัฐฯ ได้ ซึ่งก็จะไปสร้างความตื่นตระหนกทางการเงิน (Financial Shock) ทำให้เกิดภาวะการเงินตึงตัวมากขึ้นได้ เพราะบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือชั้นนำต่างๆ มีแนวโน้มจะปรับลดอันดับเครดิตของสหรัฐฯ ลง ทำให้ต้นทุนการกู้ยืมของกระทรวงการคลัง ผู้บริโภค และภาคธุรกิจสูงขึ้น ขณะที่นักลงทุนต่างชาติจะทยอยลดการถือครองตราสารหนี้ภาครัฐของสหรัฐฯ จนไปกดดันให้เงินดอลลาร์อ่อนค่า และเพิ่มแรงกดดันเงินเฟ้อสหรัฐฯ ได้ ในที่สุดก็จะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจสหรัฐฯ อย่างมีนัย

ถอดบทเรียนวิกฤตเพดานหนี้ปี 2011 และปี 2013

เชื่อว่าหลายท่านยังจำกันได้ สหรัฐฯ เคยมีบทเรียนจากปัญหาเพดานหนี้มาแล้วในปี 2011 ที่พรรครีพับลิกันครองเสียงข้างมากในสภาล่าง ส่วนเดโมแครตครองเสียงข้างมากในสภาสูง ทำให้เกิดการต่อรองกันยาวนานเพื่อแลกกับการเพิ่มเพดานหนี้ ซึ่งในที่สุดก็สามารถออกกฎหมาย Budget Control Act (BCA) ได้ ตรงกับวันที่กระทรวงการคลังคาดว่ามาตรการพิเศษจะถูกใช้หมด และจะใช้ Cash Balance ชำระภาระผูกพันได้แค่ระยะหนึ่งเท่านั้น แม้สุดท้ายจะตกลงกันได้ แต่ผลตามมาจากเหตุการณ์ครั้งนั้นคือ สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือ S&P ปรับลดอันดับเครดิตของสหรัฐฯ ลงจาก AAA เหลือ AA+ ด้วยเหตุผลเรื่องความล้มเหลวของสหรัฐฯ ในการสร้างเสถียรภาพการคลังในระยะกลาง จึงส่งผลกระทบทำให้ความเชื่อมั่นผู้บริโภคลดลงต่ำเป็นประวัติการณ์

ส่วนในปี 2013 ที่พรรครีพับลิกันครองเสียงข้างมากในสภาล่าง และเดโมแครตครองเสียงข้างมากในสภาสูง สภาคองเกรสไม่สามารถบรรลุข้อตกลงด้านงบประมาณปี 2014 ได้ทัน ทำให้ต้องยุติการจ่ายเงินงบประมาณให้หน่วยงานภาครัฐต่างๆ ชั่วคราว (Government Shutdown) ส่งผลให้มีพนักงานภาครัฐถูกพักงานชั่วคราวมากถึง 850,000 คน หรือ 40% ของพนักงานรัฐที่ไม่ใช่หน่วยงานด้านการทหาร แต่ท้ายที่สุดสภาคองเกรสก็ผ่านร่างกฎหมายงบประมาณชั่วคราวออกมาได้

สำหรับผลที่เกิดขึ้นในตลาดการเงินจากวิกฤตทั้ง 2 ปีนั้นมีความแตกต่างกัน โดยในปี 2011 ช่วง 1 เดือนก่อนที่สหรัฐฯ จะออกกฎหมาย BCA และเพิ่มเพดานหนี้ ตลาดหุ้นสหรัฐฯ (S&P 500) ปรับตัวลดลง โดยเฉพาะ 2 สัปดาห์หลัง และภายหลังเพิ่มเพดานหนี้ได้แล้ว S&P 500 ก็ยังปรับตัวลดลงอย่างมีนัย เป็นผลมาจากการปรับลดอันดับเครดิตของสหรัฐฯ โดย S&P ส่วนในปี 2013 ดัชนี S&P 500 ทรงตัวถึงปรับลดลงในช่วงแรก แต่เมื่อเลื่อนเพดานหนี้ได้ดัชนีก็ปรับขึ้น

ส่วนผลที่เกิดในตลาดตราสารหนี้คือ ในปี 2011 อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ อายุ 10 ปี (10Y UST Yield) ทยอยลดลงในช่วง 1 เดือนก่อนเพิ่มเพดานหนี้ และลดลงอย่างมีนัยหลังการเพิ่มเพดานหนี้ ส่วนปี 2013 พบว่า 10Y UST Yield เคลื่อนไหวในกรอบช่วง 1 เดือนก่อนและหลังการเลื่อนเพดานหนี้

มุมมองการลงทุนในสหรัฐฯ ช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อการแก้ปัญหาเพดานหนี้?

เมื่อการแก้ปัญหาเพดานหนี้ในปี 2023 ยังเป็นประเด็นสำคัญที่ต้องจับตา เราจึงยังคงมุมมอง Neutral (คงน้ำหนักการลงทุน) ต่อตลาดหุ้นสหรัฐฯ เนื่องจากหุ้นสหรัฐฯ บางส่วนที่พึ่งพารายได้จากรัฐบาลค่อนข้างสูง มีแนวโน้มเผชิญแรงกดดันจากประเด็นเพดานหนี้สาธารณะ

นอกจากนี้ เราคาดว่า 10Y UST Yield มีแนวโน้มทรงตัวถึงเพิ่มขึ้นในระยะสั้น ส่วนมูลค่า (Valuation) ตลาดหุ้นสหรัฐฯ อยู่ในระดับค่อนข้างแพง และแม้ผลประกอบการของบริษัทจดทะเบียนใน S&P 500 ไตรมาสที่ 4 ปีที่ผ่านมา ส่วนใหญ่จะดีกว่าที่ตลาดคาด แต่สัดส่วนบริษัทใน S&P 500 ที่จะรายงานผลประกอบการดีกว่าคาดมีแนวโน้มลดลง ดังนั้น เราคาดว่าผลประกอบการของบริษัทจดทะเบียนในสหรัฐฯ ช่วงที่เหลือของปีนี้มีความเสี่ยงจะถูกปรับลดประมาณการลงต่อได้

จากเหตุผลเหล่านี้เอง ผู้ลงทุนจึงควรให้ความสำคัญกับการติดตามประเด็นเพดานหนี้สหรัฐฯ เพราะผลลัพธ์ที่ออกมามีผลต่อทิศทางการเคลื่อนไหวของทั้งหุ้นและตราสารหนี้ในสหรัฐฯ แน่นอน

ข่าวที่เกี่ยวข้อง