สำรวจความเสี่ยงโควิด-19 ในเรือนจำ การบริหารจัดการวัคซีน และข้อเสนอเชิงนโยบายจากมุมมองของสหรัฐอเมริกา

ท่ามกลางตัวเลขผู้ติดโควิด-19 ในหมู่ผู้ต้องขังของไทยที่เพิ่งเปิดเผยออกมา คำถามที่น่าสนใจคือ ในต่างประเทศมีการศึกษาหรือกล่าวถึงประเด็นโควิด-19 ในหมู่ผู้ต้องขังอย่างไร โดยเฉพาะการให้ ‘วัคซีน’ ตลอดจนข้อเสนอต่อเนื่อง

เราขอชวนคุณไปสำรวจตัวอย่างที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีการฉีดวัคซีนไปแล้วกว่า 264 ล้านโดส เพื่อดูส่วนหนึ่งของแนวคิดและการบริหารจัดการในเรื่องนี้

‘เรือนจำ’ และ ‘ความเสี่ยงต่อโควิด-19’

ข้อมูลจากโครงการวารสารศาสตร์ออนไลน์ The Marshall Project และหนังสือพิมพ์ The New York Times พบว่า ในแต่ละสัปดาห์มีผู้คนมากกว่า 200,000 คนเข้าสู่เรือนจำระยะสั้น (Jail) ทั่วสหรัฐฯ และอีกราว 200,000 คนก็ออกมาจากเรือนจำประเภทดังกล่าวเช่นกัน ซึ่งการเคลื่อนย้ายเข้าออกของคนจำนวนมากย่อมเพิ่มความเสี่ยงในการนำพาเชื้อโควิด-19 ได้

นอกจากนี้ ยังมีคำให้สัมภาษณ์ในบทความจากวารสาร The Lancet ของ ซีนา ฟาเซล จากภาควิชาจิตเวชศาสตร์ของมหาวิทยาลัยออกซ์ฟอร์ดในสหราชอาณาจักร ซึ่งเป็นผู้นำในการศึกษาทบทวนวรรณกรรมอย่างเป็นระบบ (Systematic Review) เกี่ยวกับการจัดการโรคติดต่อร้ายแรงในเรือนจำหลายโรครวมถึงโควิด-19 ในหมู่ประเทศรายได้สูง เขาชี้ว่าการเคลื่อนย้ายผู้ต้องขังดังกล่าวยังรวมถึงการเดินทางจากเรือนจำไปศาล แล้วกลับมายังเรือนจำ หรือย้ายเรือนจำด้วย การเคลื่อนย้ายเหล่านี้จึงเป็นเหตุผลที่ต้องให้กลุ่มผู้ต้องขังเป็นกลุ่มสำคัญที่จะพิจารณาในการจัดลำดับการให้วัคซีน ฟาเซลยังเชื่อว่าผู้ต้องขังนั้นอยู่ในกลุ่มที่มีความเสี่ยงสูงด้วยเงื่อนไขของโรคประจำตัวเรื้อรัง อายุ และสภาพแวดล้อม

สอดคล้องกับการระบุของศูนย์ควบคุมและป้องกันโรคของสหรัฐฯ (CDC) ที่ระบุผ่านเว็บไซต์เกี่ยวกับทัณฑสถานและสถานกักกันในสหรัฐฯ ว่า การแพร่ระบาดในสถานที่กลุ่มนี้มักควบคุมได้ยาก เนื่องจากไม่สามารถเว้นระยะห่างได้ มีพื้นที่จำกัดสำหรับการแยกหรือกักตัว ตลอดจนการทดสอบและอุปกรณ์ป้องกันส่วนบุคคลที่มีอยู่อย่างจำกัด บุคคลที่ถูกจองจำหรือถูกกักขังในสถานที่เหล่านี้อาจมีอายุมากขึ้น หรือมีภาวะทางการแพทย์ซึ่งทำให้พวกเขามีความเสี่ยงสูงที่จะติดโควิด-19 ขั้นรุนแรง และการติดเชื้อในสถานที่เหล่านี้ก็อาจนำไปสู่การแพร่เชื้อในชุมชนได้เช่นกัน ข้อมูลจากโครงการ The COVID Prison Project ซึ่งเป็นการรวมตัวของกลุ่มนักวิชาการและนักวิจัยหลากหลายสาขาที่ติดตามข้อมูลและนโยบายต่างๆ เพื่อจับตาสถานการณ์โควิด-19 ในทัณฑสถานของสหรัฐฯ เมื่อเดือนสิงหาคม 2020 ยังพบว่า 90 จาก 100 คลัสเตอร์ใหญ่ในการระบาดจากสหรัฐฯ เกิดขึ้นในเรือนจำระยะสั้น (Jail) และเรือนจำระยะยาว (Prison) ด้วย

การบริหารจัดการวัคซีนในเรือนจำ

เมื่อมาดูการบริหารจัดการในสหรัฐฯ พบว่า แต่ละรัฐสามารถตัดสินใจในเรื่องการจัดลำดับของการให้วัคซีนกับกลุ่มผู้ต้องขังและเจ้าหน้าที่ราชทัณฑ์ได้เองว่าจะอยู่ในเฟสใดเมื่อเทียบกับประชากรทั้งหมด โดยไม่อยู่ในการตัดสินใจของศูนย์ควบคุมและป้องกันโรคของสหรัฐฯ (CDC) แต่อย่างใด ซึ่งแต่ละรัฐก็อาจจะจัดลำดับการรับวัคซีนของบุคคลกลุ่มนี้ไม่เท่ากัน

ข้อมูลล่าสุดจากโครงการ The COVID Prison Project พบว่า 34 รัฐหรือดินแดนของสหรัฐฯ ได้จัดให้ผู้ต้องขังอยู่ในกลุ่มผู้ที่จะได้รับวัคซีนในเฟสแรก แต่ 3 ใน 34 รัฐหรือดินแดนดังกล่าวจัดลำดับไว้เฉพาะผู้ต้องขังที่อยู่ใน ‘กลุ่มเสี่ยง’ ส่วนรัฐหรือดินแดนที่จัดให้ผู้ต้องขังอยู่ในเฟสที่ 2 และ 3 ของการรับวัคซีนมีอยู่ 4 และ 2 รัฐตามลำดับ และมี 13 รัฐหรือดินแดนที่ไม่ได้ระบุว่าจัดลำดับการรับวัคซีนของผู้ต้องขังไว้ในเฟสใด อย่างไรก็ตาม CDC แนะนำว่าทั้งเจ้าหน้าที่และผู้ต้องขังหรือผู้ต้องกักขังในทัณฑสถานหรือสถานกักขังควรจะได้รับวัคซีนในเวลาเดียวกัน เนื่องจากพวกเขามีความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นในการติดเชื้อร่วมกัน

The COVID Prison Project ยังพบว่า รัฐส่วนใหญ่ไม่ได้รายงานข้อมูลการให้วัคซีนในหมู่ผู้ต้องขังต่อสาธารณะ อย่างไรก็ตาม เฉพาะในรัฐที่โครงการสามารถเก็บข้อมูลการให้วัคซีนได้อย่างครบถ้วน ณ ต้นเดือนเมษายน มีจำนวนผู้ต้องขังที่ได้รับวัคซีนแล้วอย่างน้อยหนึ่งโดสในสัดส่วนที่แตกต่างกันออกไปตั้งแต่ร้อยละ 3 จนถึงเกือบร้อยละ 69 ทว่า ข้อมูลนี้ยังไม่รวมเรือนจำระยะสั้นในระดับเคาน์ตี (County Jail) และอาจเปลี่ยนแปลงได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งทีมโครงการยังเรียกร้องให้มีการเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ เพื่อให้เป็นข้อมูลเชิงลึกเกี่ยวกับอัตราการฉีดวัคซีน รวมถึงเพื่อช่วยส่งเสริมความเข้าใจ และบรรเทาสถานการณ์โควิด-19 ในเรือนจำด้วย

ข้อเสนอจากภาคส่วนต่างๆ จากเรื่องการแพทย์สู่กระบวนการยุติธรรม

ย้อนกลับไปเมื่อเดือนธันวาคมปีที่แล้ว คณะผู้เชี่ยวชาญจากสถาบันอุดมศึกษาหลายแห่งในสหรัฐฯ ออกสมุดปกขาวเกี่ยวกับคำแนะนำในการจัดลำดับและการกระจายวัคซีนโควิด-19 ในเรือนจำสหรัฐฯ ซึ่งมีใจความ 4 ข้อ ได้แก่

รัฐต่างๆ ควรจัดลำดับการให้วัคซีนในหมู่ผู้ต้องขัง ให้ได้รับก่อนหรือในลำดับเดียวกับเจ้าหน้าที่ราชทัณฑ์ที่เป็นกลุ่มคนทำงานสำคัญ เนื่องจากหลักฐานเชิงประจักษ์ที่ชี้ว่าผู้ต้องขังมีความเสี่ยงที่จะติดโควิด-19 มากกว่าเจ้าหน้าที่ เอกสารดังกล่าวยังระบุว่า การจัดลำดับการรับวัคซีนที่ไม่เท่ากันระหว่างผู้ต้องขังและเจ้าหน้าที่ราชทัณฑ์ยังอาจสร้างความตึงเครียดระหว่างสองฝ่าย รวมถึงยังสามารถสร้างความไม่เชื่อมั่นต่อวัคซีนในเรือนจำ และย้ำว่าการปรับปรุงความเท่าเทียมทางสาธารณสุขจากผลกระทบของโควิด-19 ต่อชุมชนคนผิวดำ คนเชื้อสายละตินอเมริกัน และชนพื้นเมืองจะเป็นไปไม่ได้เลยหากไม่มีการจัดลำดับการให้วัคซีนให้ผู้ต้องขังได้รับในระยะแรกๆ ของแผนการกระจายวัคซีน

รัฐต่างๆ ควรสร้างแผนการกระจายและใช้วัคซีนที่พัฒนาโดยผู้เชี่ยวชาญด้านการแพทย์และสาธารณสุขซึ่งมีความจำเพาะต่อระบบราชทัณฑ์ ซึ่งมีประเด็นที่น่าพิจารณา อาทิ ความท้าทายด้านโลจิสติกส์ หรือกรณีการให้วัคซีนในเรือนจำระยะสั้น เป็นต้น

คณะที่ปรึกษาด้านวัคซีนของรัฐควรมีบุคคลที่เกี่ยวข้องกับการแพทย์ของราชทัณฑ์ ผู้นำด้านการบริหารจัดการ ตลอดจนบุคคลที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมในคณะกรรมการต่างๆ โดยความเชี่ยวชาญของบุคคลที่ทำงานในระบบราชทัณฑ์จะช่วยให้สามารถคาดการณ์ปัญหาและระบุแนวทางแก้ไขสำหรับความท้าทายด้านการกระจายวัคซีนที่เกี่ยวข้องกับเรือนจำได้

รัฐต่างๆ ควรระบุนโยบายและวิธีการที่จะสนับสนุนงบประมาณในการกระจายและบริหารจัดการวัคซีนในระบบราชทัณฑ์และภายหลังการปล่อยตัว โดยคณะผู้เชี่ยวชาญระบุว่า ระบบการแพทย์ของราชทัณฑ์สหรัฐฯ นั้นถูกแยกออกจากแผนการเตรียมการด้านสาธารณสุขและเหตุฉุกเฉิน รวมถึงไม่ได้ถูกจัดสรรทรัพยากรเพื่อจัดการกับการระบาดของโควิด-19 ทำให้ระหว่างการระบาดนั้นในบางสถานที่ไม่มีทรัพยากรเกี่ยวกับการทดสอบการติดเชื้อที่ทันกาล อุปกรณ์ป้องกันส่วนบุคคล หรือทรัพยากรที่เกี่ยวกับสุขอนามัย ซึ่งการมีคนทำงานอย่างเต็มที่ มีความสามารถ และเทคโนโลยีในการปฏิบัติตามแผนการให้วัคซีนที่มีประสิทธิภาพและทั่วถึงจะช่วยให้มั่นใจว่าจะเกิดผลลัพธ์ที่ดีกว่า นอกจากนี้ยังมีการกล่าวถึงการขยายความครอบคลุมของระบบประกันสุขภาพ Medicaid เพื่อให้บริการครอบคลุมไปถึงการทดสอบหรืองบประมาณด้านวัคซีนในหมู่ผู้ต้องขัง ซึ่งรวมถึงช่วงก่อนปล่อยตัวอีกด้วย

ทว่า นอกจากผู้เชี่ยวชาญกลุ่มนี้ ยังมีความเห็นทางวิชาการบางความเห็นที่เสนอต่อไปถึงการลดการจำคุก (Decarceration) เพื่อลดจำนวนคนในเรือนจำ อาทิ ความเห็นที่ตีพิมพ์ในวารสารวิชาการ The New England Journal of Medicine โดย เบนจามิน เอ บาร์สกี, อีริก เรนฮาร์ท และคณะ ที่ระบุว่ามีหลายปัจจัยที่บ่งชี้ว่าการให้วัคซีนเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอต่อการหยุดยั้งการระบาดในทัณฑสถาน อาทิ ความไม่ชัดเจนของการจัดลำดับความสำคัญในการให้วัคซีนกับผู้ต้องขัง ประสิทธิภาพของวัคซีน ที่มีผลการศึกษาว่าแม้แต่วัคซีนประสิทธิภาพสูงก็อาจไม่ได้มีผลที่ดีที่สุดในการป้องกันกรณีการเจ็บป่วยรุนแรงหรือการเสียชีวิตในสัดส่วนขนาดใหญ่ ในพื้นที่ที่มีตัวเลขการแพร่ระบาดอย่างมีประสิทธิภาพ (Effective Reproduction Number) สูง และความลังเลที่จะรับวัคซีนในหมู่คนทำงานราชทัณฑ์และผู้ต้องขัง โดยเฉพาะผู้ต้องขังที่เข้าถึงทรัพยากรที่ให้ความรู้เกี่ยวกับวัคซีนโควิด-19 ได้น้อย และอาจมีเหตุผลอันหลากหลายในความไม่เชื่อมั่น อาทิ จากประวัติของการละเมิดสิทธิมนุษยชนหรือการถูกละเมิดในเรือนจำ เป็นต้น ในบทความเชิงความเห็นนี้เสนอถึงการลดการจำคุกที่ประกอบด้วยการปล่อยตัวผู้ที่ไม่มีความเสี่ยงต่อความปลอดภัยสาธารณะออกจากเรือนจำ การใช้การกักขังในบ้านให้มากขึ้น การยุติการคุมขังก่อนการพิจารณาคดีสำหรับผู้ที่ไม่มีเงินประกันตัว และการจัดการที่ไม่เกี่ยวกับเรือนจำสำหรับผู้ที่ถูกจับกุมในข้อกล่าวหาที่ไม่ได้แสดงถึงภัยคุกคามต่อความปลอดภัยสาธารณะ ซึ่งมีผลการศึกษาในเรือนจำขนาดใหญ่ในเมืองแห่งหนึ่งในสหรัฐฯ โดยคณะนักวิจัยที่นำโดย จิโอวานนี มัลลอย จากมหาวิทยาลัยสแตนฟอร์ด ที่พบว่าการลดการจำคุก ควบคู่กับการทำตามแนวปฏิบัติขั้นพื้นฐานของ CDC มีประสิทธิภาพอย่างมากในการลดการแพร่เชื้อไวรัส โดยจำนวนประชากรในเรือนจำที่ลดลง 9% สัมพันธ์กับการแพร่เชื้อที่ลดลง 56%

ความเห็นที่เสนอการลดการจำคุกในสหรัฐฯ ยังมีข้อเสนอเชิงนโยบายของ American Public Health Association ที่ไม่ใช่เพียงแค่ลดจำนวนคนในเรือนจำ แต่เสนอไปถึงขั้นที่ให้มุ่งไปสู่การยกเลิกระบบเรือนจำ ซึ่งพวกเขายกผลการศึกษาในอดีตที่ชี้ว่าการคุมขังในเรือนจำมีผลน้อยมากจนถึงไม่มีเลยต่อการลดอาชญากรรม และเสนอว่าควรมุ่งลงทุนในมาตรการป้องกันแทน เช่น การให้การศึกษาที่มีคุณภาพ งานที่ดี ที่อยู่อาศัยที่มั่นคง การรักษาพยาบาลที่เข้าถึงได้ง่ายและราคาไม่สูง ตลอดจนการดูแลสุขภาพจิตโดยมีชุมชนเป็นฐาน นอกจากนี้ยังเสนอให้มีการคืนสิทธิเลือกตั้งให้กับผู้ต้องขังหรือผู้ที่เคยถูกคุมขัง รวมถึงยกเลิกนโยบายที่จำกัดการเข้าถึงการมีที่อยู่อาศัยและมีงานทำที่มั่นคงของผู้ที่เคยถูกคุมขังด้วย และเสนอให้มีการพัฒนาและใช้มาตรการที่ไม่ใช่การคุมขังในเรือนจำ แต่เป็นมาตรการที่ทำให้มั่นใจว่าจะเกิดความรับผิดชอบ ความปลอดภัย และความเป็นอยู่ที่ดี เช่น การใช้กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ (Restorative Justice) ที่มุ่งเน้นการให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากความเสียหายได้ตัดสินใจร่วมกันว่าจะเยียวยาหรือแก้ไขความเสียหายระหว่างบุคคลอย่างไร ไปจนถึงความยุติธรรมที่มีผลในทางเปลี่ยนแปลง (Transformative Justice) ซึ่งขยายการให้ความสำคัญจากระดับบุคคลไปสู่ระบบที่ใหญ่ขึ้น และโครงสร้างที่ทำให้เกิดเงื่อนไขที่จะนำไปสู่ความเสียหายนั้น