การบริหารนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงชายแดนของไทยกำลังก้าวเข้าสู่จุดเปลี่ยนผ่านครั้งสำคัญ เมื่อรัฐบาลชุดปัจจุบันได้ตัดสินใจผลักดันแนวทางการยกเลิกบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลกัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลในไหล่ทวีป ที่มีการลงนามรับรองในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ในปี พ.ศ.2544 หรือที่รู้จักกันดีในนาม MOU 2544
ประเด็นสำคัญ
นโยบายดังกล่าวไม่ได้เป็นเพียงการเคลื่อนไหวทางการเมืองในระดับท้องถิ่น แต่ถูกบรรจุไว้เป็นหนึ่งในวาระหลักที่ชัดเจนของรัฐบาล ซึ่งผ่านการกลั่นกรองและรับทราบโดยสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) และมีมติยกเลิกจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) เป็นที่เรียบร้อยแล้ว
เบื้องหลังการตัดสินใจยกเลิก MOU 2544 ได้รับการยืนยันจากกระทรวงการต่างประเทศ ในการบรรยายสรุป: แง่มุมทางกฎหมาย กรณี MOU 2544 ไทย – กัมพูชา เมื่อปลายเดือนเมษายนที่ผ่านมา โดยมี เบญจมินทร์ สุกาญจนัจที อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย พร้อมด้วยอังกูร กุลวานิช รองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย และรัชภูมิ บุญรอด รองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ร่วมให้ข้อมูล ท่ามกลางสื่ออาวุโสจากหลายสำนัก โดยมีการชี้แจงถึงแนวนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงของรัฐบาล ภายใต้ 3 หัวข้อหลัก คือ
1. การยึดมั่นในระบบพหุภาคีและหลักกฎหมายระหว่างประเทศ
2. ความมั่นคงชายแดน
3. การมุ่งสานต่อความพยายามในการแก้ไขสถานการณ์ไทย-กัมพูชาด้วยสันติวิธี โดยใช้กลไกทวิภาคีที่มีอยู่ และเร่งศึกษาแนวทางการยกเลิก MOU 2544 เพื่อกำหนดแนวทางร่วมกัน
ทั้ง 3 หลักการนี้ ยังเป็นแนวทางหลักที่จะใช้ในการดำเนินความสัมพันธ์กับกัมพูชา ซึ่งไทยยังคงยึดมั่นในการเจรจาหาทางออกร่วมกับกัมพูชาโดยสันติวิธี และมีเป้าหมายสูงสุดคือการสร้างความชัดเจนด้านเขตแดนทางทะเล ซึ่งเป็นประเด็นที่มีนัยสำคัญต่อความมั่นคงของไทยในระยะยาว
เปิดเหตุผลรัฐบาลตัดสินใจยกเลิก MOU 2544
รองอธิบดีอังกูร เริ่มต้นด้วยการอธิบายสาระสำคัญของ MOU 2544 ว่ามีสถานะทางกฎหมายเป็นสนธิสัญญาประเภทหนึ่ง มีความยาวเพียง 2 หน้า พร้อมข้อสัญญาสั้นๆ ไม่กี่ข้อ และผังแนบท้าย (Annex) โดยเป็นเพียงข้อตกลงที่จะเจรจา (Agreement to negotiate) และผังแนบท้ายเป็นเพียงแผนผังที่ใช้บรรยายขอบเขตการอ้างสิทธิ์ของแต่ละฝ่าย ไม่ใช่แผนที่ และไม่ใช่การยอมรับเส้นของอีกฝ่ายแต่อย่างใด
ทั้งนี้ MOU 2544 กำหนดให้เจรจาควบคู่กันไป 2 เรื่อง (เป็นลักษณะ แพ็กเกจที่แบ่งแยกไม่ได้ – Indivisible Package) ได้แก่
1.เรื่องการกำหนดเขตทางทะเล เหนือเส้น 11 องศาเหนือ
2.เรื่องพื้นที่พัฒนาร่วม (Joint Development Area – JDA) ใต้เส้น 11 องศาเหนือ
อย่างไรก็ตาม รองอธิบดีอังกูร ชี้ว่า ในทางปฏิบัติ ‘เหรียญย่อมมีสองด้าน’ โดยข้อเสียของ MOU 2544 คือเป็นกระบวนการระยะยาวที่ไม่ทันใจ และที่สำคัญที่สุดคือการเจรจาต้องอาศัยความจริงใจของคู่เจรจา รวมถึงบรรยากาศความสัมพันธ์รอบด้านเป็นองค์ประกอบสำคัญ
นับตั้งแต่ทำ MOU 2544 มากว่า 2 ทศวรรษ คณะกรรมการทางเทคนิคฝ่ายไทยและกัมพูชา (JTC) สามารถจัดประชุมร่วมกันได้เพียง 5 ครั้ง และระดับคณะทำงาน เพียง 2 ครั้ง เนื่องจากความผันผวนของสถานการณ์ทางการเมืองและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่ขึ้นลงอยู่ตลอดเวลา
นอกจากนี้ รองอธิบดีอังกูรกล่าวว่า ท่าทีของฝ่ายกัมพูชายังไม่สะท้อนถึงความตั้งใจจริงและสุจริตใจในการเจรจา โดยกัมพูชาไม่ยอมคุยเรื่องเขตแดนทางทะเล และมุ่งแต่จะคุยเรื่องการพัฒนาร่วมและจะขอแบ่งผลประโยชน์ทั้งผืน โดยอ้างว่า นโยบายทางการเมืองของกัมพูชาไม่ให้คุยเรื่องเขตแดน แต่จากการตรวจสอบกลับไม่พบว่า มีฝ่ายการเมืองของกัมพูชาหรือไทยที่กำหนดนโยบายเช่นนั้น ซึ่งเป็นสิ่งที่กัมพูชากล่าวอ้างเอง
เหตุผลเหล่านี้ประกอบกับผลการศึกษาของรัฐบาลในปัจจุบันระบุว่าสามารถยกเลิกได้จึงนำมาซึ่งการตัดสินใจยกเลิกของ สมช.
ยกเลิก MOU 2544 ไปใช้กรอบ UNCLOS เพราะ ‘บริบทเปลี่ยน’
สำหรับคำถามว่า การยกเลิก MOU 2544 หมายถึงการที่ต้องเริ่มนับหนึ่งใหม่หมดเลยใช่หรือไม่ รองอธิบดีอังกูร ให้คำตอบว่า “ต่อให้ยกเลิก MOU 2544 ไป เส้นไหล่ทวีปที่กัมพูชาและไทยประกาศไว้ก็ยังคงอยู่ ต่างฝ่ายต่างยังไม่มีสิทธิ์เข้าไปทำอะไรในพื้นที่อ้างสิทธิ์ได้
ส่วนคำถามว่า ทำไมรัฐบาลถึงยกเลิก MOU 2544 ในตอนนี้ เขายืนยันว่า “เพราะบริบทเปลี่ยนไปแล้ว”
โดยจุดเปลี่ยนสำคัญคือ เมื่อวันที่ 6 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา กัมพูชาได้ให้สัตยาบันเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 หรือ UNCLOS (United Nations Convention on the Law Of the Sea) โดยมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 8 มีนาคม
รองอธิบดีอังกูร ยืนยันว่ากรอบ UNCLOS คือสิ่งที่จะเข้ามาตอบโจทย์แนวทางของไทย ที่เป็นภาคี UNCLOS มานานแล้ว (ลงนามปี 2525 ให้สัตยาบันพฤษภาคม 2554) และเมื่อกัมพูชาเข้ามาเป็นภาคีด้วย จึงกลายเป็นกลไกใหม่ที่จะใช้ในการเจรจาแทน MOU 2544
การเข้าเป็นภาคีของกัมพูชาในครั้งนี้ทำให้เกิดสถานการณ์ใหม่ที่ทั้งประเทศไทยและประเทศกัมพูชาต่างอยู่ภายใต้ระบอบกฎหมายสากลฉบับเดียวกัน จากเดิมที่เคยคุยกันคนละระบอบหรืออ้างอิงหลักการที่แตกต่างกันตามอำเภอใจ
รองอธิบดีราชภูมิ อธิบายว่า UNCLOS เป็นกฎหมายที่มีทั้งสารบัญญัติ (ข้อบังคับสิทธิ์) และวิธีสบัญญัติ (กระบวนการดำเนินการ) อยู่ในตัวเดียวกัน และมุ่งเน้นเรื่องการแบ่งเขตแดนทางทะเลเป็นหลัก ไม่ใช่เน้นเรื่องเรื่องพื้นที่พัฒนาร่วมหรือการแบ่งปันผลประโยชน์จากทรัพยากรพลังงาน
การก้าวเข้าสู่กรอบ UNCLOS ซึ่งเป็นเหมือน “ธรรมนูญของกฎหมายทะเล หรือรัฐธรรมนูญแห่งมหาสมุทร” หรือกฎหมายสูงสุดของท้องทะเล ทำให้ทั้งกัมพูชาและไทยในฐานะรัฐภาคี มีหน้าที่ต้องเคารพและปฏิบัติตามพันธกรณี
“รัฐภาคีมีพันธกรณีที่จะต้องเจรจากันโดยสันติ เพื่อให้บรรลุผลลัพธ์ที่เที่ยงธรรม (Equitable Solution) กัมพูชาจะมาบอกว่า ไม่คุยเรื่องเขตแดนนั้นไม่ได้แล้ว การเข้าสู่ระบอบ UNCLOS ทำให้เราพูดภาษาเดียวกัน ต่อไปนี้กัมพูชาจะมาใช้ภาษาอื่นคุยกับเรา หรือลากเส้นตามอำเภอใจเหมือนในอดีตไม่ได้แล้ว” รองอธิบดีอังกูร ยืนยัน
“นี่คือสิ่งที่รัฐบาลพิจารณาแล้วเห็นชอบว่า นี่คือกลไกสากลที่จะใช้ในการเจรจาหารือกับกัมพูชาต่อจากนี้ ส่วนการตั้งคณะกรรมการชุดใหม่ขึ้นมาเจรจาไม่ใช่ประเด็นยาก แต่สิ่งสำคัญคือ กัมพูชามีพันธกรณีตามกฎหมายสากลที่ต้องมาคุยกับไทย และต้องคุยด้วยความจริงใจด้วยเช่นกัน”
นอกจากนี้ รองอธิบดีอังกูรอธิบายเพิ่มเติมว่า การก้าวเข้าสู่ UNCLOS นั้นช่วยสร้างความได้เปรียบทางกฎหมายให้กับฝ่ายไทยอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะประเด็นเรื่องการกำหนดสถานภาพของเกาะกูดของไทย ภายใต้กฎหมายทะเลสากล
โดยเกาะกูด ซึ่งมีสถานะเป็นเกาะที่สมบูรณ์ ย่อมต้องมีทะเลอาณาเขตและน่านน้ำภายในของตนเองตามกฎหมาย ส่งผลให้เส้นอ้างสิทธิ์เดิมของกัมพูชาที่เคยประกาศไว้ ซึ่งลากพาดผ่านเกาะกูดอย่างไม่เป็นธรรมนั้น กลายเป็นเส้นที่ไร้น้ำหนักและไม่มีฐานรองรับในทางกฎหมายระหว่างประเทศทันที
แนวทางเจรจาเขตแดนหลังยกเลิก MOU 2544
รองอธิบดีราชภูมิ อธิบายว่า ภายหลังแจ้งยกเลิก MOU 2544 แนวทางต่อไปคือการเจรจาหาทางออกร่วมกันระหว่างไทยกับกัมพูชา ซึ่งท่าทีของรัฐบาลไทยในตอนนี้ สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ยืนยันว่าภายหลังการยกเลิก MOU 2544 วิธีการหลักที่ควรใช้ คือการเจรจาระหว่างสองฝ่ายให้ถึงที่สุดก่อน และหากตกลงกันไม่ได้ จึงค่อยพิจารณากลไกอื่นๆ ภายใต้อนุสัญญา UNCLOS เช่น กลไกการประนอมภาคบังคับ ซึ่งทั้งสองฝ่ายจะต้องตกลงยินยอมร่วมกัน
ทั้งนี้ สำหรับการเจรจาแบ่งเขตแดนทางทะเลภายใต้ UNCLOS นั้น จะเกี่ยวข้องกับ 3 ข้อบทสำคัญ ได้แก่
- ข้อบทที่ 15 : เกี่ยวกับการแบ่งทะเลอาณาเขต
- ข้อบทที่ 74 : เกี่ยวกับการแบ่งเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone – EEZ)
- ข้อบทที่ 83 : เกี่ยวกับการแบ่งเขตไหล่ทวีป
สำหรับทะเลอาณาเขต (Territorial Sea) แต่ละรัฐชายฝั่งจะมีสิ่งเรียกว่าสิทธิอธิปไตย ซึ่งไม่ถึงกับเป็นอธิปไตยเด็ดขาดแบบเขตแดนทางบก ต่างกันตรงที่เขตแดนทางบกใครจะเข้ามาต้องขออนุญาตก่อน แต่ในทะเลอาณาเขตมันมีสิทธิ์ที่เรียกว่า ‘สิทธิในการผ่านโดยสุจริต’ ไม่ว่าจะเป็นเรือของชาติใด ตราบเท่าที่เป็นการผ่านโดยสันติและสุจริตย่อมสามารถดำเนินการได้
หลักการเจรจาตาม ข้อบทที่ 15 คือเรื่องทะเลอาณาเขต กำหนดไว้ 2 ประการคือ
- ประการแรก: ต้องไปตกลงแบ่งเขตกันโดยทำความตกลงร่วมกัน
- ประการที่สอง: หากตกลงกันไม่ได้ ให้ใช้ เส้นมัธยะ (Equidistance Line) หรือแนวเส้นที่มีระยะห่างจากจุดอ้างอิงบนชายฝั่งของทั้งสองฝ่ายเท่ากัน เช่น หากฝั่งซ้ายคือไทย ฝั่งขวาคือกัมพูชา เส้นมัธยะก็คือเส้นตรงกลางที่แบ่งระยะจากซ้ายไปขวาเท่าๆ กัน ซึ่งในทฤษฎีนั้นดูเหมือนง่าย แต่ในความจริงชายฝั่งทะเลของแต่ละรัฐไม่ได้เป็นเส้นตรง มีส่วนเว้า ส่วนโค้ง ซึ่งเป็นเรื่องเทคนิค
นอกจากนี้ข้อบทที่ 15 ยังเปิดช่องว่า หากมีสถานการณ์พิเศษ ก็สามารถนำมาใช้ในการปรับแนวเส้นทะเลอาณาเขตได้
ส่วนเรื่องการแบ่งเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (ข้อบทที่ 74) และเขตไหล่ทวีป (ข้อบทที่ 83) ซึ่งเนื้อหาเหมือนกันทุกประการ หลักการเจรจาจะต่างจากข้อบทที่ 15 เพราะในข้อ 74 และ 83 ระบุว่า “การแบ่งเขตต้องทำบนมูลฐานของกฎหมายระหว่างประเทศ ด้วยความตกลงระหว่างกัน เพื่อให้บรรลุผลลัพธ์ที่เที่ยงธรรม ซึ่งในข้อนี้ไม่มีการระบุเรื่องระยะห่าง หรือสั่งให้ใช้เส้นมัธยะตั้งแต่แรก
ทั้งนี้ ในวรรคที่ 2 ของข้อบทที่ 74 และ 83 ระบุว่า หากไม่สามารถตกลงกันได้ในระยะเวลาอันสมควร ให้รัฐที่เกี่ยวข้องดำเนินการโดยวิธีการที่กำหนดไว้ในภาค 15 ซึ่งเกี่ยวข้องกับกระบวนการระงับข้อพิพาทโดยสันติวิธี ส่วนวรรคที่ 3 กำหนดพันธกรณีไว้ 2 ประการในระหว่างที่ยังไม่บรรลุข้อตกลงเด็ดขาด คือ
- ทั้งสองฝ่ายต้องพยายามทุกวิถีทางที่จะจัดทำข้อตกลงชั่วคราวที่มีลักษณะแนวปฏิบัติได้ (Provisional Arrangement) เช่น การทำพื้นที่พัฒนาร่วม หรือ JDA เหมือนกรณีไทย-มาเลเซีย ที่เจรจาเส้นเขตแดนกันมาแล้วแต่เหลือตรงส่วนปลายที่ยังตกลงกันไม่ได้ และถ้าจะเจรจาต่ออาจใช้เวลานาน จึงตกลงทำข้อตกลงชั่วคราวมาพัฒนาพื้นที่ร่วมกันในนาม MTJA
2.ในระหว่างที่ยังไม่มีข้อตกลงเด็ดขาด ห้ามมิให้รัฐฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งดำเนินมาตรการฝ่ายเดียว (Unilateral Action) ในลักษณะที่ทำให้ไม่สามารถบรรลุข้อตกลงในอนาคตได้ หมายความว่า รัฐฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่สามารถดำเนินการฝ่ายเดียวในการเอาทรัพยากรใต้ทะเลมาใช้ประโยชน์
สำหรับแนวคำพิพากษาของศาลระหว่างประเทศนับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1982 เป็นต้นมา ได้มีพัฒนาการในการตีความคำว่า ‘ผลลัพธ์ที่เที่ยงธรรม’ ให้มีความชัดเจนและเป็นวิทยาศาสตร์และคำนวณได้มากที่สุด
โดยศาลพยายามทำคำที่ดูเป็นนามธรรมให้มีหลักเกณฑ์มากที่สุด ซึ่งพัฒนาการในช่วงที่ผ่านมาจึงมีการกำหนดวิธีการเจรจาแบ่งเขตแดนเป็น 3 ขั้นตอน (3-Step Approach) ได้แก่
- ขั้นตอนที่ 1 (Provisional Equidistance Line): เริ่มต้นด้วยการลากเส้นมัธยะเบื้องต้นขึ้นมาก่อน ซึ่งกระบวนการนี้ใช้หลักวิทยาศาสตร์โดยการเลือกจุดฐาน (Base Points) บนชายฝั่งที่เหมาะสมของแต่ละฝ่าย และใช้โปรแกรมในการคำนวณลากเส้น
- ขั้นตอนที่ 2 (Relevant Circumstances): ศาลจะมาพิจารณาว่า เส้นมัธยะเบื้องต้นในขั้นตอนแรกนั้น มีพฤติการณ์หรือปัจจัยที่เกี่ยวข้องอะไรบ้างที่ทำให้เส้นนั้นดูแล้วไม่เที่ยงธรรม เช่น หากอีกฝ่ายนำเอาเกาะเล็ก ๆ ที่อยู่ห่างจากชายฝั่งมากๆ และไม่ได้เกาะกลุ่มอะไรกับแผ่นดินใหญ่มาใช้เป็นจุดอ้างอิง จะทำให้แนวเส้นถูกดันล้ำเข้ามาอีกฝั่งอย่างไม่เหมาะสม ศาลก็จะนำปัจจัยนี้มาคิดคำนวณเพื่อปรับเส้นเขตแดนใหม่
- ขั้นตอนที่ 3 (Proportionality Test): หลังจากดูการปรับเส้นตามปัจจัยต่างๆ ในขั้นที่สองแล้ว ศาลจะตรวจสอบสัดส่วนความสมดุล โดยคำนวณดูความยาวแนวชายฝั่งของแต่ละฝ่าย เปรียบเทียบกับปริมาณพื้นที่น่านน้ำที่แต่ละฝ่ายจะได้รับจากการแบ่งเส้นเขตแดนนั้น ว่ามีความสมเหตุสมผลและได้สัดส่วนกันหรือไม่
ความเสี่ยงสุญญากาศและกลยุทธ์รับมือการประนอมภาคบังคับ
แน่นอนว่าการประกาศบอกเลิกสนธิสัญญาฝ่ายเดียวย่อมนำมาซึ่งความท้าทายและความเสี่ยงในระยะเปลี่ยนผ่าน ซึ่งประเด็นนี้เกิดขึ้นจากการตั้งคำถามและแสดงความกังวลของสื่อมวลชน เกี่ยวกับปฏิกิริยาของฝั่งกัมพูชาที่ปฏิเสธไม่ยอมเจรจา รวมถึงความเสี่ยงที่กัมพูชาจะพยายามดึงไทยเข้าสู่กลไกการระงับข้อพิพาทอื่นๆ เช่น ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ศาลโลก – ICJ), ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) หรือศาลอนุญาโตตุลาการ ซึ่งภายใต้กรอบของ UNCLOS ในภาค 15 เรื่องการระงับข้อพิพาท ส่วนแรกคือจะเปิดโอกาสให้คู่พิพาทตกลงเจรจากันเองก่อน และส่วนที่สองคือหากตกลงกันไม่ได้ จึงจะให้สิทธิ์นำเรื่องเข้าสู่กลไกศาลสากล
ต่อประเด็นดังกล่าว กระทรวงการต่างประเทศยืนยันว่า “ประเทศไทยได้ทำข้อสงวนไว้ตั้งแต่ตอนเข้าเป็นภาคี UNCLOS ว่า จะไม่ยอมรับอำนาจของศาลสากลใดๆ ในคดีที่เกี่ยวข้องกับการปักปันเขตแดนทางทะเล”
หมายความง่ายๆ ว่ากัมพูชาไม่มีสิทธิ์ทางกฎหมายที่จะลากประเทศไทยขึ้นสู่ศาลโลกหรือศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศเพื่อตัดสินชี้ขาดเส้นแดนได้ตามใจชอบ
ส่วนความเสี่ยงในช่องทางการประนอมภาคบังคับของ UNCLOS นั้น แม้กัมพูชาจะสามารถยื่นเรื่องคำร้องได้ แต่ผลลัพธ์หรือรายงานที่ออกมาจากคณะกรรมาธิการประนอมข้อพิพาท จะมีสถานะเป็นเพียงข้อเสนอแนะเท่านั้น
“รายงานดังกล่าวไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายในลักษณะคำสั่งชี้ขาดเด็ดขาดเหมือนคำพิพากษาของศาล ท้ายที่สุดแล้ว ทั้งไทยและกัมพูชาก็ต้องนำข้อเสนอแนะนั้นกลับมาใช้เป็นแนวทางในการเจรจาหารือร่วมกันแบบทวิภาคีอยู่ดี” รองอธิบดีราชภูมิ กล่าว
