ช่วง 2 สัปดาห์ที่ผ่านมา เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2563 คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติปรับปรุงแผนการบริหารหนี้สาธารณะในปีงบประมาณนี้อีกครั้ง โดยมีสาระสำคัญประการหนึ่งคือเปิดวงเงินกู้เงินชดเชยการขาดดุลงบประมาณอีก 214,093.92 ล้านบาท เมื่อรวมกับวงเงินกู้ขาดดุลเดิมของปีงบประมาณ 2563 อีก 469,000 ล้านบาท จะรวมเป็นวงเงินกู้ขาดดุลงบประมาณสูงถึง 683,093 ล้านบาท มากที่สุดในประวัติการณ์ (ในมิติว่าเป็นวงเงินกู้ที่เกือบเต็ม ‘เพดาน’ การกู้เงินตามกฎหมายหนี้สาธารณะ) 

ขณะที่เมื่อรวมกับหนี้อื่นๆ ที่รัฐบาลมีอยู่แต่เดิม รวมไปถึงหนี้จากเงินกู้ตาม พ.ร.ก. โควิด-19 ที่เริ่มก่อหนี้ไปบางส่วนแล้ว รัฐบาลคาดว่า ณ สิ้นปีงบประมาณ 2563 รัฐบาลจะมีระดับหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ที่ 51.6% หรือคิดเป็นวงเงิน 8.21 ล้านล้านบาท แม้ยังไม่เกิน 60% ของ GDP อันเป็น ‘กรอบวินัยการเงินการคลัง’ ที่รัฐบาลกอดเอาไว้ตลอดเวลา แต่หากเทียบกับปี 2562 ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะเพียง 41.1% (6.9 ล้านล้านบาท) นับว่าภายในปีเดียว หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นมาไม่น้อย ยิ่งไปกว่านั้นหากเศรษฐกิจไทยในปี 2563 ทรุดตัวมากไปกว่าที่คาดไว้ สัดส่วนดังกล่าวอาจจะเพิ่มขึ้นมากกว่านี้อีกโดยที่รัฐไม่ต้องก่อหนี้เพิ่มเลย

สิ่งที่หลายคนอาจจะสงสัยต่อไปคือทำไม ‘หนี้สาธารณะ’ ต้องอยู่ที่ 60% ของ GDP ทำไมไม่เป็นระดับ 50% หรือ 70% และในที่สุดแล้วหากรัฐบาลก่อหนี้จนเกิน ‘เพดาน’ ดังกล่าวจะเกิดอะไรขึ้นบ้าง

ก่อหนี้สูง = เศรษฐกิจแย่ลง?

ในปี 2553 คาร์เมน เอ็ม. ไรน์ฮาร์ต และเคนเน็ธ เอส. โรจอฟฟ์ สองนักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด พยายามตอบคำถามนี้จากงานวิจัยชื่อ ‘Growth in a Time of Debt’ โดยอาศัยข้อมูลหนี้สาธารณะใน 44 ประเทศ และครอบคลุมระยะเวลา 64 ปีภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยจะแบ่งประเทศออกเป็น 4 กลุ่มตามระดับหนี้สาธารณะ ได้แก่ มีหนี้สาธารณะต่อ GDP ต่ำกว่า 30%, ระหว่าง 30-60%, ระหว่าง 60-90% และมากกว่า 90% ก่อนจะหาค่าเฉลี่ยและค่าของประเทศตรงกลางหรือมัธยฐานของการเติบโตของเศรษฐกิจ หรือ GDP และระดับเงินเฟ้อในแต่ละกลุ่มมาเปรียบเทียบกัน

ในกรณีของประเทศที่พัฒนาแล้ว 20 ประเทศ พบว่าหากหนี้สาธาณะต่อ GDP ไม่เกิน 90% การเติบโตของเศรษฐกิจจะยังไม่แตกต่างกันมาก โดยค่าเฉลี่ย GDP ของประเทศกลุ่มนี้จะอยู่ที่ประมาณ 2.8-4.1% และลดลงตามระดับหนี้ที่เพิ่มขึ้น ขณะที่เมื่อหนี้สาธารณะมากกว่า 90% การเติบโตของเศรษฐกิจของประเทศพัฒนาแล้วจะลดลงจนอยู่ในระดับที่ไม่เติบโตเลย โดยกลุ่มประเทศเหล่านี้กลับมี GDP หดตัวประมาณ 0.1% และหากวัดจากค่ามัธยฐานเมื่อหนี้สาธารณะมากกว่า 90% การเติบโตของเศรษฐกิจจะลดลงตั้งแต่ 1.3-2.6%

ส่วนประเทศที่กำลังพัฒนา 24 ประเทศ (รวมถึงประเทศไทย) พบความสัมพันธ์แบบเดียวกันกับประเทศที่พัฒนาแล้ว คือหากหนี้สาธารณะยังไม่เกิน 90% การเติบโตของเศรษฐกิจยังไม่ได้รับผลกระทบอย่างชัดเจน โดยค่าเฉลี่ยของ GDP จะอยู่ที่ 4.1-4.8% แต่เมื่อหนี้สาธารณะเกิน 90% การเติบโตของเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาจะลดลงเหลือเพียง 1.3% หรือลดลงไปตั้งแต่ 2.8-3.5% และหากวัดจากค่ามัธยฐาน เมื่อหนี้สาธารณะมากกว่า 90% การเติบโตของเศรษฐกิจจะลดลงตั้งแต่ 1.7-2.1%

อย่างไรก็ดี สำหรับกลุ่มประเทศที่กำลังพัฒนายังมีความพิเศษอีกประการคือประเทศเหล่านี้มักจะต้องพึ่งพาเงินลงทุนหรือหนี้จากต่างประเทศเป็นจำนวนมาก ดังนั้นระดับหนี้ที่ต้องสนใจควรจะเป็น ‘หนี้ต่างประเทศ’ ซึ่งรวมทั้งหนี้ของรัฐบาลและเอกชนมากกว่าหนี้สาธารณะของรัฐบาลเพียงก้อนเดียว

ไรน์ฮาร์ตและโรจอฟฟ์พบว่าเมื่อหนี้ต่างประเทศต่อ GDP ของประเทศกำลังพัฒนาแตะ 60% จะส่งผลต่อการเติบโตของเศรษฐกิจลดลงทันทีครึ่งหนึ่ง โดยการเติบโตเฉลี่ยจะลดลงจาก 4.9-5.2% เหลือเพียง 2.5% และเมื่อหนี้ต่างประเทศแตะที่ระดับ 90% เศรษฐกิจจะเริ่มไม่เติบโตเหมือนกับกรณีของประเทศที่พัฒนาแล้ว ทั้งนี้หากวัดจากค่ามัธยฐานการเติบโตของเศรษฐกิจจะลดลงจากประมาณ 5% เหลือ 3.2% ในกรณีที่หนี้ต่างประเทศมากกว่า 60% และลดลงเหลือ 2.4% ในกรณีที่มากกว่า 90%

ก่อหนี้สูง = ข้าวของแพงขึ้น?

อีกประเด็นที่น่าสนใจจากงานวิจัยดังกล่าวคือการก่อหนี้สาธารณะ (หรือหนี้ต่างประเทศ) จะทำให้ประเทศต้องเผชิญปัญหาเงินเฟ้อหรือมีข้าวของที่แพงขึ้นหรือไม่ ในกรณีของประเทศพัฒนาแล้วพบว่าหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นไม่ค่อยส่งผลกระทบต่อเงินเฟ้อเท่าไรนัก โดยมีค่าเฉลี่ยของเงินเฟ้อประมาณ 5-6%

ขณะที่สำหรับประเทศที่กำลังพัฒนา การมีหนี้สาธารณะและหนี้ต่างประเทศเพิ่มขึ้นจะทำให้เงินเฟ้อเพิ่มขึ้นตามไปด้วย โดยในกรณีของหนี้สาธารณะ ค่าเฉลี่ยเงินเฟ้อจะเพิ่มขึ้นจากประมาณ 40-60% เป็น 105-119% หากหนี้สาธารณะมากกว่า 60% และสำหรับหนี้ต่างประเทศ ค่าเฉลี่ยของเงินเฟ้อจะเพิ่มขึ้นจากประมาณ 10-17% เป็น 23-37% ที่ระดับหนี้ต่างประเทศมากกว่า 60% เช่นเดียวกัน

เศรษฐกิจจะแย่ลงหากก่อหนี้สูงจริงหรือ

อย่างไรก็ดี ในปี 2556 ไรน์ฮาร์ตและโรจอฟฟ์กลับมาเป็นจุดสนใจอีกครั้งในโลกเศรษฐศาสตร์ภายหลัง หลังจากนักศึกษาปริญญาเอกชื่อ โทมัส เฮิร์นดอน ซึ่งตอนนี้เป็นผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ที่ Loyola Marymount University สหรัฐอเมริกา พยายามจะทำซ้ำผลการศึกษาข้างต้น และพบว่ามีข้อผิดพลาดของข้อมูล ไม่ว่าจะเป็นการเลือกตัวอย่างประเทศและปีที่จะใช้ในการคำนวณ รวมไปถึงการกรอกตัวเลขในฐานข้อมูลผิดตั้งแต่แรก

หลังจากเฮิร์นดอนปรับปรุงฐานข้อมูลใหม่และทำซ้ำการศึกษาอีกครั้งเฉพาะกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว พบว่าระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่เพิ่มมากกว่า 90% แม้จะส่งผลให้การเติบโตเศรษฐกิจลดลง แต่ไม่ถึงระดับที่เศรษฐกิจจะหดตัวได้ ขณะที่ระดับหนี้สาธารณะในกลุ่มที่ต่ำกว่า 90% ยังคงไม่ส่งผลกระทบมากนักและสอดคล้องกับงานวิจัยเดิม โดยเศรษฐกิจของประเทศที่มีหนี้มากกว่า 90% จะเติบโตได้โดยเฉลี่ย 2.2% ไม่ใช่หดตัว 0.1%

นอกจากนี้เฮิร์นดอนยังแบ่งกลุ่มประเทศใหม่เพิ่มอีก 2 กลุ่ม คือมีหนี้สาธารณะ 90-120% และมากกว่า 120% กลับพบว่าการเติบโตของเศรษฐกิจของประเทศกลุ่มแรกกลับเพิ่มขึ้น โดยเฉลี่ยอยู่ที่ 2.4% ก่อนจะลดลงเหลือ 1.6% ในประเทศกลุ่มหลังเท่านั้น

อนึ่ง ไรน์ฮาร์ตและโรจอฟฟ์ได้ตีพิมพ์งานวิจัยอีกชิ้นหลังจากงานแรกในปี 2555 โดยเน้นศึกษาเฉพาะประเทศพัฒนาแล้วกลับไม่พบข้อผิดพลาดดังกล่าว อาจจะเป็นเพราะได้แก้ไขไปแล้ว โดยผลการศึกษาสอดคล้องกับงานศึกษาของเฮิร์นดอน กล่าวคือหนี้สาธารณะที่สูงจะส่งผลให้การเติบโตของเศรษฐกิจลดลง แต่ไม่ได้มากเท่ากับที่งานวิจัยแรกนำเสนอ

อย่างไรก็ตาม งานวิจัยทั้งสองชิ้นไม่ได้ศึกษาไปถึงกรณีประเทศกำลังพัฒนาหรือผลของหนี้ต่างประเทศอีกครั้ง ดังนั้นคำถามว่าแล้วการก่อหนี้สาธารณะของ ‘ประเทศกำลังพัฒนา’ จะส่งผลกระทบอย่างไรต่อเศรษฐกิจโดยรวมอาจจะยังตอบไม่ได้ดีนัก และการตั้งเกณฑ์ความยั่งยืนทางการคลังของระดับหนี้สาธารณะยังคงต้องการการศึกษาวิจัยอีกค่อนข้างมาก

พิสูจน์อักษร: ภาสิณี เพิ่มพันธุ์พงศ์

อ้างอิง:

• Reinhart, C.M., and Rogoff, K.S. (2010). Growth in a Time of Debt. American Economic Review 100(2): 573-578
• Reinhart, C.M., Reinhart, V.R., and Rogoff, K.S. (2012). “Public Debt Overhangs: Advanced-Economy Episodes since 1800”. Journal of Economic Perspectives. 26(3): 69–86.
• Herndon, T., Ash, M., and Pollin, R. (2014), Does high public debt consistently stifle economic growth? A critique of Reinhart and Rogoff. Cambridge Journal of Economics, 38(2): 257-279.