หลัง โดนัลด์ ทรัมป์ ขึ้นสู่ตำแหน่งประธานาธิบดีสมัยที่ 2 มีการลงนามคำสั่งประธานาธิบดีหลายฉบับเพื่อขับเคลื่อนนโยบายต่างๆ ตั้งแต่วันแรก จนคำว่า ‘คำสั่งประธานาธิบดี’ หรือ Executive Order อยู่ในความสนใจของคนทั่วไป ว่ามันมีขอบเขตอำนาจมากแค่ไหน
คำสั่งของประธานาธิบดี หรือที่เรียกว่าคำสั่งฝ่ายบริหาร (Executive Order) นั้นคือคำสั่งที่ออกมาจากทำเนียบขาวโดยตรงเพื่อให้หน่วยงานรัฐปฏิบัติตาม โดยที่ Executive Order นั้นไม่ได้มีสถานะเป็นกฎหมาย (เพราะไม่ได้ออกมาจากสภาคองเกรส) โดยรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้นให้อำนาจ Executive Order กับประธานาธิบดีไว้ โดยคาดหวังว่าประธานาธิบดีจะใช้ Executive Order เพื่อบังคับใช้กฎหมายที่ออกโดยสภา และใช้คำสั่งนี้เติมเต็มช่องว่างในการบริหารงานแผ่นดินในกรณีที่ไม่มีกฎหมายเฉพาะกับกิจการนั้นๆ ที่ออกโดยสภา
ประวัติศาสตร์ของ Executive Order
ประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาในช่วงศตวรรษที่ 18-19 นั้นแทบจะไม่ได้ออกคำสั่งพิเศษฝ่ายบริหารเพื่อกำหนดนโยบายของประเทศเลย กล่าวคือพวกเขาใช้ Executive Order เพียงเพื่อบังคับใช้กฎหมายที่ผ่านโดยสภาคองเกรส และใช้เพื่อการบริหารหน่วยงานของรัฐบาลกลางให้ดำเนินไปได้ตามปกติ
อย่างไรก็ตาม ในช่วงหลังยุคสงครามกลางเมือง หรือ Civil War ประธานาธิบดีหลายคนก็เริ่มเห็นถึงโอกาสในการนำ Executive Order มาใช้กำหนดนโยบายของประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประธานาธิบดีที่ดำรงตำแหน่งภายใต้เสียงส่วนมากของสภาคองเกรสที่มีเหนือพรรคตรงข้าม พวกเขามองว่า Executive Order สามารถใช้เป็นเครื่องมือขับเคลื่อนนโยบายของทำเนียบขาว โดยที่ไม่ต้องไปผ่านการประนีประนอมกับพรรคตรงข้ามเพื่อผ่านเป็นกฎหมายในสภาคองเกรส ซึ่ง Executive Order ที่ชาวอเมริกันรู้จักมากที่สุดก็คงจะหนีไม่พ้นคำสั่งเลิกทาสทั่วประเทศของ อับราฮัม ลินคอล์น ที่เขาออกเป็น Executive Order ทันทีที่รัฐบาลกลางฝ่ายเหนือมีชัยเหนือฝ่ายใต้ในสงครามกลางเมือง
แต่ในเวลาต่อมาดูเหมือนว่าประธานาธิบดีในช่วงศตวรรษที่ 20 จะเสพติดการใช้อำนาจผ่าน Executive Order มากขึ้นเรื่อยๆ และใช้มันในลักษณะที่ดูเหมือนเป็นการลุแก่อำนาจ จนเกิดเป็นคดีดังที่มีชื่อว่า Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer ในปี 1952 ที่เกิดจากการที่ประธานาธิบดี แฮร์รี เอส ทรูแมน พยายามจะใช้คำสั่งฝ่ายบริหารยึดโรงงานเหล็กกล้าจากเอกชนมาอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลกลาง หลังจากที่มีการสไตรก์ของคนงานจนโรงงานดำเนินงานต่อไม่ได้ ซึ่งแน่นอนว่าจะส่งผลเสียต่อการผลิตยุทโธปกรณ์ของกระทรวงกลาโหม (ในภาวะที่ประเทศกำลังอยู่ภายใต้สงครามเกาหลี)
อย่างไรก็ดี Executive Order ของทรูแมนครั้งนี้ได้ถูกศาลสูงสุด หรือ Supreme Court ตีตกไป โดยที่ศาลให้เหตุผลว่า การกำหนดนโยบายใหญ่โตขนาดนี้เป็นอำนาจของสภาคองเกรส หากทรูแมนอยากจะยึดโรงงานเหล็กมาอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลกลาง เขาจะต้องขออนุมัติผ่านเป็นกฎหมายจากสภาคองเกรสเสียก่อน ซึ่งคดีนี้ถือเป็นคำเตือนไม่ให้ประธานาธิบดีคนต่อๆ มาใช้ Executive Order อย่างไม่มีขีดจำกัด และเป็นบรรทัดฐานให้คำสั่งของประธานาธิบดีอีกหลายๆ คนถูกตีตกโดยศาลว่าประธานาธิบดีไม่มีอำนาจที่จะออกคำสั่งดังกล่าว ยกตัวอย่างเช่น คำสั่งแบนไม่ให้ชาวมุสลิมจากบางประเทศเดินทางเข้าสหรัฐอเมริกาโดยทรัมป์ในสมัยแรก และคำสั่งล้างหนี้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (Student Loan) ของ โจ ไบเดน
ข้อจำกัดอื่นๆ
การใช้ Executive Order ของประธานาธิบดีนั้นอาจดูเป็นเรื่องง่าย ที่เย้ายวนให้ทำเนียบขาวออกเป็นคำสั่งโดยไม่ต้องไปเสียเวลาผ่านเป็นกฎหมายจากสภาคองเกรส อย่างไรก็ตาม นอกเหนือไปจากความเสี่ยงที่คำสั่งฝ่ายบริหารจะโดนตีตกโดยศาลแล้ว Executive Order ก็อาจจะนำไปปฏิบัติไม่ได้จริงหากไม่ได้รับความร่วมมือจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจในการอนุมัติงบประมาณในการดำเนินโครงการต่างๆ
นอกจากนั้นคำสั่งประธานาธิบดีก็ยังเป็นสิ่งที่ถูกล้มล้างได้โดยง่ายจากประธานาธิบดีต่างพรรค ยกตัวอย่างเช่น การเข้าร่วมสนธิสัญญาปารีส หรือ Paris Agreement ที่ประธานาธิบดี บารัก โอบามา ตัดสินใจให้สัตยาบันเข้าร่วมผ่าน Executive Order ในปี 2016 ก่อนที่ทรัมป์ในสมัยแรกจะใช้ Executive Order ถอนตัวในปี 2020 ก่อนที่ไบเดนจะใช้คำสั่งประธานาธิบดีให้สัตยาบันอีกครั้งในปี 2021 และทรัมป์ก็ถอนตัวอีกครั้งในปี 2025
ภาพ: Elizabeth Frantz / Reuters
