ทุกท่านเคยชมภาพยนตร์เรื่อง The Cider House Rules กันไหมครับ?
The Cider House Rules เล่าเรื่องราวของ โฮเมอร์ ที่เติบโตขึ้นในสถานเลี้ยงเด็กกำพร้า St.Cloud ตั้งอยู่ในมลรัฐเมน สหรัฐอเมริกา เขาได้รับการอุปการะเป็นบุตรบุญธรรมของหมอลาร์ช ผู้อำนวยการและสูตินรีแพทย์ประจำสถานเลี้ยงเด็กกำพร้าแห่งนี้ นอกจากการทำคลอดแล้ว หมอลาร์ชยังช่วยยุติการตั้งครรภ์ให้กับหญิงสาวที่มีบุตรโดยไม่สมัครใจ ซึ่งผิดกฎหมายในสมัยนั้น โดยหมอลาร์ชเชื่อว่ากฎหมายไม่ควรจำกัดเสรีภาพของสตรีในการยุติการตั้งครรภ์ อย่างไรก็ตาม โฮเมอร์ไม่เห็นด้วยกับหมอลาร์ช และตัดสินใจย้ายออกจากสถานเลี้ยงเด็กกำพร้าไป
โฮเมอร์สมัครเป็นคนงานในสวนแอปเปิ้ล The Ocean View Orchards วันหนึ่ง เขาได้พบกระดาษแผ่นหนึ่งแปะอยู่บนผนังภายในบ้านพักคนงาน กระดาษแผ่นนี้เขียนกติกาให้คนงานอยู่ร่วมกัน อย่างไรก็ดี คนงานอ่านหนังสือไม่ออก จึงไม่มีใครอ่านหรือสนใจที่จะปฏิบัติตามกติกาบนกระดาษแผ่นนี้อย่างจริงจัง ในทางตรงกันข้าม คนงานมีกติกาที่ตกลงร่วมกันเอง และสามารถอาศัยอยู่ร่วมกันได้ด้วยดีตลอดมาเป็นเวลาหลายปี
โฮเมอร์เป็นคนเดียวที่อ่านหนังสือออก มีคนงานใคร่รู้ขอให้โฮเมอร์อ่านกติกาที่แปะอยู่นั้นให้ทุกคนฟัง…
‘One, please don’t smoke in bed.’
ทุกคนขบขัน เพราะเขาเหล่านั้นสูบบุหรี่บนเตียงมาโดยตลอด…
‘Two, please don’t go up to the roof.’
หลายคนบ่นระงม และบอกว่าหลังคาเป็นสถานที่เหมาะแก่การรับประทานอาหารกลางวันที่สุด โฮเมอร์อ่านกฎข้อต่อไป…
‘Three, please, even if you are very hot, do not go up to the roof to sleep.’
’Four, there should be no going up on the roof at night.’
มีคนตั้งคำถามขึ้นมาว่า ทำไมจึงเขียนกติกาเพียง ‘ห้ามขึ้นบนหลังคา’ ขณะที่โฮเมอร์สะดุดเห็นว่า นอกจากกติกาจะซ้ำซ้อนแล้ว ยังเขียนด้วยลายมือที่แตกต่างกัน คล้ายกับว่ามีผู้เขียนหลายคนและเขียนต่างเวลา
หลังอ่านจบ อาเธอร์ ซึ่งเป็นหัวหน้าคนงานก็กล่าวขึ้นว่า… ‘Who live here in this cider house, Peaches? Who grind them apples, who press that cider, who clean up the mess, […]. Somebody who don’t live here made them rules. Them rules ain’t for us. We are the ones who make up them rules. We making our own rules, every day. Ain’t that right, Homer?
โฮเมอร์พยักหน้า ครุ่นคิดและตัดสินใจทิ้งกระดาษลงในเตาผิง
กติกาสำคัญต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างยิ่ง เพราะกำหนดแรงจูงใจและเงื่อนไขของการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจและการอยู่ร่วมกันภายในสังคม กติกาที่ดีเขียนขึ้นจากความเข้าใจว่าคนในระบบเศรษฐกิจต้องการอะไร และอยู่ภายใต้บริบทแบบไหน ในทางตรงกันข้าม โฮเมอร์ทิ้งกติกาที่ไม่สมเหตุสมผลและไม่สอดคล้องกับบริบทของสังคมคนงาน กติกาลักษณะนี้ไม่เอื้อให้เกิดผลลัพธ์ที่ดีที่สุดต่อสังคม และบางครั้งก็อาจสร้างภาระที่ไม่จำเป็นอีกด้วย
เมื่อกติกาบนกระดาษไม่เหมาะสม สังคมคนงานจึงสร้างกติกาของตนเอง เป็นกติกาที่สามารถกำกับดูแลให้คนงานอยู่ร่วมกันได้ดีและจัดการความขัดแย้งได้อย่างเหมาะสม นั่นเป็นเพราะคนงานร่วมคิดร่วมเขียนกติกากันขึ้นมา ในที่สุด เมื่อคนงานละทิ้งกติกาบนผนัง ผู้เขียนกติกาก็ไม่สามารถจูงใจหรือเปลี่ยนพฤติกรรมของคนงานได้อีกต่อไป สุดท้ายกติกาบนผนังก็เป็นเพียงเศษกระดาษที่ไม่มีใครสนใจ
ผมหยิบบทสนทนานี้มาจากบทภาพยนตร์เรื่อง The Cider House Rules ในปี 1999 ซึ่งดัดแปลงมาจากวรรณกรรมอเมริกันที่มีชื่อเสียงโด่งดังมากในช่วงกลางทศวรรษที่ 1980 วรรณกรรมเรื่องนี้ชวนให้เราทบทวนกติกาทั้งในรูปแบบของกฎหมายและบรรทัดฐานทางสังคมว่า กติกาสอดคล้องกับความต้องการของคนและบริบทของระบบเศรษฐกิจสังคมหรือไม่
แล้วเศรษฐกิจและสังคมไทยต้องการกติกาแบบไหน? กติกาแบบไหนเหมาะสมกับบริบททางเศรษฐกิจและสังคมของไทย? คนไทยจะมีส่วนร่วมในการกำหนดกติกาทางเศรษฐกิจของไทยได้อย่างไร? นี่คือคำถามที่ผมจะชวนทุกท่านพูดคุยกันในบทความฉบับนี้ครับ
คนไทยต้องการ ‘ระบบเศรษฐกิจที่ให้โอกาสอย่างทั่วถึง’
ในบทความฉบับที่แล้ว เราพูดคุยกันถึงโจทย์ของระบบเศรษฐกิจในระดับมหภาค 3 ประการ นั่นคือ เศรษฐกิจสามารถ ‘เติบโตในอัตราที่เหมาะสม’ ‘เติบโตอย่างมีเสถียรภาพ’ และ ‘เติบโตอย่างทั่วถึง’ เมื่อนำบริบทมาจับกับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจ ซึ่งทำหน้าที่เป็นกติกาของระบบเศรษฐกิจจะพบว่า โครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจไทย ‘เคยเปลี่ยนแปลงไปตามบริบทและโจทย์’ โดยเฉพาะการปรับโครงสร้างเชิงสถาบันหลังวิกฤตเศรษฐกิจไทยปี 1997 ซึ่งนับเป็น ‘การปรับกติกา’ ที่จูงใจให้ภาครัฐดำเนินนโยบายเพื่อรักษาเสถียรภาพอย่างเข้มข้น ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยเอาตัวรอดจากวิกฤตเศรษฐกิจโลกในปี 2008-09 ได้ค่อนข้างดี
ในวันนี้ ถึงเวลาที่กติกาของระบบเศรษฐกิจไทยต้องวิวัฒน์ไปต่อ เพื่อให้ทันกับโจทย์สำคัญนั่นคือการเติบโตอย่างทั่วถึง ในบริบทของเศรษฐกิจไทยในปัจจุบัน การกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจอย่างทั่วถึงเป็นเงื่อนไขที่สำคัญอย่างยิ่ง ทั้งต่อการเติบโตในระยะยาวและการสร้างภูมิคุ้มกันต่อวิกฤต อย่างไรก็ตาม ไทยยังไม่มีโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจที่ให้ความสำคัญกับการเติบโตอย่างทั่วถึงอย่างจริงจัง จึงอาจทำให้การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจขาดสมดุล นั่นคือเศรษฐกิจไทยมีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมาก แต่ยังเหลื่อมล้ำรุนแรง อาจกล่าวได้ว่ากติกาทางเศรษฐกิจของไทยยังไม่สอดคล้องกับบริบทเท่าที่ควร
แล้วคนไทยต้องการระบบเศรษฐกิจแบบไหน? Dreamthailand.org สำรวจความเห็นของประชาชนจากทั่วประเทศไทยจำนวน 1,880 คนในปี 2020 และ 2,891 คนในปี 2021 (เก็บข้อมูลถึงวันที่ 14 พฤษภาคม) ภายใต้หัวข้อที่ว่า ‘คนไทยฝันเห็นประเทศไทยเป็นแบบไหนหลังวิกฤตโควิด-19’ ทั้งนี้ ในปี 2021 มีผู้ตอบแบบสอบถามจากหลายกลุ่มอาชีพ แบ่งเป็นข้าราชการราว 30% นักศึกษาราว 30% ลูกจ้างเอกชนราว 20% และเจ้าของกิจการและฟรีแลนซ์ราว 15% ที่เหลือคือผู้ว่างงานและเกษียณอายุ
ผลการสำรวจมีประเด็นที่น่าสนใจอย่างน้อย 4 ประการ
ประการแรก คนไทยอยากเห็นความเปลี่ยนแปลงของประเทศในด้านเศรษฐกิจมากที่สุด โดย 51% ของผู้ตอบแบบสอบถามทั้งหมดในปี 2021 เพิ่มขึ้นมากจาก 28% ในปี 2020 โดยเจ้าของกิจการและฟรีแลนซ์ที่อยากเห็นความเปลี่ยนแปลงทางด้านเศรษฐกิจมากที่สุดมีสัดส่วนราว 60% ขณะที่ข้าราชการและนักศึกษามีสัดส่วนประมาณ 30%
ประการที่สอง มีผู้ตอบแบบสำรวจกว่า 71% ในปี 2021 ให้คะแนนเศรษฐกิจไทยเท่ากับหรือต่ำกว่า 5 จากคะแนนเต็ม 10 คะแนน ซึ่งแต่ละกลุ่มอาชีพให้คะแนนเฉลี่ยใกล้เคียงกันที่ประมาณ 4-5 คะแนน
ประการที่สาม ผู้ตอบแบบสอบถามต้องการเห็นการกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง โดยคำว่า ‘กระจาย’ ติด 1 ใน 5 คำที่ถูกพูดถึงบ่อยในแบบสำรวจ (นอกเหนือจาก ‘ค่า’ ‘รัฐบาล’ ‘กระตุ้น’ และ ‘ฟื้นฟู’) ผู้ตอบแบบสำรวจส่วนใหญ่พูดถึง ‘การกระจายรายได้’ ’การกระจายความช่วยเหลือ’ และ ‘การกระจายโอกาส’ (รูปที่ 1)
ประการที่สี่ เมื่อถามถึงกติกาของสังคมไทย มีผู้ตอบแบบสอบถามจำนวนมากที่ต้องการกติกาที่เท่าเทียมและเป็นกลาง จูงใจให้ภาครัฐและเอกชนประกอบการอย่างชอบธรรมและรับผิดชอบต่อสังคม ขณะเดียวกันผู้ตอบแบบสอบถามยังฝันเห็นความไว้เนื้อเชื่อใจและความเข้าอกเข้าใจกันระหว่างคนในสังคมไทยอีกด้วย จะเห็นว่าคนไทยให้ความสำคัญกับการเติบโตอย่างทั่วถึงไม่น้อยไปกว่าการเติบโตในอัตราที่เหมาะสมและการเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ นอกจากนี้ความเห็นของผู้ตอบแบบสำรวจในรูปที่ 1 ยังชี้ให้เราเห็นว่าคนไทยต้องการให้แก้ปัญหาที่ต้นเหตุ อาทิ การสนับสนุนการเติบโตจากฐานรากและการออกแบบระบบสวัสดิการที่ครอบคลุมและยั่งยืน มากกว่าการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ
การปรับปรุงโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจอย่างมีส่วนร่วม
การปรับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจคือการปรับกรอบกติกาที่กำกับแรงจูงใจและเงื่อนไขในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ กรอบกติกาเหล่านี้ปรากฏอยู่ในรูปแบบของกฎหมายที่กำหนดบทบาทและอำนาจในการดำเนินนโยบายของผู้ดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจจากแต่ละหน่วยงาน ซึ่งจะมีผลต่อการดำเนินนโยบายและการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประชาชนต่อไป
การปฏิรูปโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจควรอยู่บนพื้นฐานของความต้องการของประชาชนและบริบทของระบบเศรษฐกิจ นั่นคือต้องปฏิรูปอย่างมีส่วนร่วม ก่อให้เกิดการกระจายผลประโยชน์และต้นทุนจากการปฏิรูประหว่างสมาชิกในระบบเศรษฐกิจอย่างเหมาะสม โดยภาครัฐจะมีบทบาทหลักในออกแบบกลไกและประสานความต้องการของสมาชิกในระบบเศรษฐกิจ
สมาชิกของระบบเศรษฐกิจสามารถแบ่งออกเป็นสองกลุ่มใหญ่ คือ ประชาชนทั่วไปและกลุ่มคนที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจสูง อาทิ กลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ การปฏิรูปโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจจะประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อประชาชนทั่วไปและกลุ่มคนที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจก้าวไปด้วยกัน ทั้งสองกลุ่มมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการปฏิรูป และสามารถแบ่งผลประโยชน์และต้นทุนจากการปฏิรูปอย่างสมดุล
จากบริบททางเศรษฐกิจและสังคมไทยในปัจจุบัน ทั้งสองกลุ่มอาจยังไม่ได้มีส่วนร่วมกับการออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจมากพอ หรือผ่านวิธีการที่ไม่มีประสิทธิภาพพอ ประชาชนทั่วไปมีส่วนร่วม ‘โดยอ้อม’ กับการร่างกฎหมายผ่านตัวแทน ซึ่งอาจเกิดปัญหาความไม่สมมาตรของข้อมูลข่าวสารระหว่างประชาชนกับตัวแทน ขณะที่ตัวแทนก็อาจมีแรงจูงใจในการออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์อื่นนอกเหนือจากความต้องการของประชาชน
สำหรับกลุ่มคนที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจเอง ระบบเศรษฐกิจไทยก็ไม่ได้มี ‘กลไกที่เป็นทางการ’ ให้พวกเขามีส่วนร่วมกับการออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจ กลุ่มคนที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจจำเป็นต้องอาศัย ‘กลไกที่ไม่เป็นทางการ’ อาทิ การสร้างความสัมพันธ์กับเจ้าหน้าที่ภาครัฐ เพื่อสื่อสารถึงความต้องการของตน การอาศัยกลไกที่ไม่เป็นทางการทำให้เกิดความไม่สมมาตรของข้อมูลข่าวสารระหว่างประชาชนและกลุ่มคนที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจ การประสานผลประโยชน์ระหว่างสมาชิกทั้งสองกลุ่มจึงทำได้ยาก นอกจากนี้กลุ่มคนที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจเองก็ต้องเผชิญกับต้นทุนที่ไม่จำเป็นจากการสร้างความสัมพันธ์และจากความไม่แน่นอนที่เกิดขึ้น เพราะไม่มีกลไกที่เป็นทางการที่ปกป้องผลประโยชน์ของพวกเขาอย่างเหมาะสม
สร้าง ‘กลไกทางการ’ ให้สมาชิกมีส่วนร่วมในการออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจโดยตรง
การออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจอย่างมีส่วนร่วมต้องอาศัยกลไกที่จัดตั้งไว้อย่างเป็นทางการเพื่อให้ประชาชนแสดงความต้องการเกี่ยวกับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจ และแสดงความเห็นเกี่ยวกับกฎหมายทางเศรษฐกิจอย่างทั่วถึงและเปิดเผย โดยไม่ต้องอาศัยกลไกนอกระบบซึ่งมีต้นทุนสูงกว่า
ในปัจจุบัน การทำนโยบายสาธารณะในโลกยังเปลี่ยนรูปแบบมาเป็น ‘กลไกทางตรง’ มากขึ้น จากเดิมที่อาศัยกลไกทางอ้อมผ่านตัวแทน อาทิ การร่างกฎหมายทางเศรษฐกิจ หรือการขอความคิดเห็นเชิงนโยบายจากประชาชน อาทิ แพลตฟอร์มการดำเนินนโยบายสาธารณะเดซิดิม แนวคิดการทำนโยบายทางตรงสามารถพัฒนาไปสู่การออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจ ซึ่งเริ่มมีการศึกษาทดลองในหลายประเทศ เช่น การร่างกฎหมายแบบ Crowdsourcing ในประเทศไอซ์แลนด์ ซึ่งนำเทคโนโลยีสารสนเทศและแพลตฟอร์มดิจิทัลมาใช้ในการรับฟังข้อเสนอเชิงนโยบายและความคิดเห็นของประชาชน เป็นต้น แม้กระบวนการดังกล่าวเป็นเรื่องใหม่ แต่ก็มีศักยภาพสูงที่จะกลายไปเป็นกลไกในการออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจอย่างมีส่วนร่วมในอนาคต
ตั้งคำถามกับกติกาเดิม หาคำตอบในกติกาใหม่
“It´s natural to want someone you love to do what you want, or what you think would be good for them, but you have to let everything happen to them. You can’t interfere with people you love any more than you’re supposed to interfere with people you don’t even know. And that’s hard, …, because you often feel like interfering -you want to be the one who makes the plans.” – Wally Worthington, ตัวละครจาก The Cider House Rules
ในการปฏิรูปโครงสร้างของสถาบันทางเศรษฐกิจอย่างมีส่วนร่วม เราจำเป็นต้องย้อนกลับไปตั้งคำถามถึงโครงสร้างของสถาบันทางเศรษฐกิจไทยที่เรามีอยู่ ทำความเข้าใจถึงที่มาและเหตุผลของกฎหมาย และพิจารณาถึงความเป็นไปได้ในการปรับแก้อย่างมีส่วนร่วมเพื่อให้กติกาสอดคล้องกับความต้องการและบริบทของเศรษฐกิจไทยในปัจจุบัน บางครั้งเราต้องกล้าที่จะก้าวข้ามโครงสร้างเศรษฐกิจเดิม เพื่อระบบเศรษฐกิจใหม่ที่ดีกว่า
นอกจากนี้ ในการปฏิรูปโครงสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจอย่างมีส่วนร่วม ภาครัฐยังต้องพึงตระหนักว่าเราทุกคน ทุกหน่วยเศรษฐกิจต่าง ‘ร่วมกัน’ เป็นเจ้าของระบบเศรษฐกิจ ดังนั้นเราต้องกล้าที่จะไว้ใจกันมากขึ้น โดยตั้งอยู่บนพื้นฐานความเชื่อที่ว่าทุกภาคส่วนล้วนมีความเข้าใจถึงบริบทของเศรษฐกิจไทย ในบางครั้งความเข้าใจของหน่วยเศรษฐกิจแต่ละภาคส่วนอาจมีมุมมองต่อเศรษฐกิจไม่ตรงกัน บทบาทของภาครัฐคือการสร้างกลไกให้เกิดการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารและประสานผลประโยชน์ระหว่างกัน ควบคู่ไปกับการให้ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบเศรษฐกิจและสังคมอย่างถูกต้องและทั่วถึง เพื่อให้ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพในการกำหนดอนาคตของตนเอง
ในบทความฉบับหน้า เราจะมาพูดคุยกันถึงการสร้างแรงจูงใจที่เหมาะสมเพื่อให้หน่วยเศรษฐกิจทุกภาคส่วนของไทยเข้ามามีส่วนร่วมในปฏิรูปโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจและกระจายผลประโยชน์และต้นทุนจากการปฏิรูปอย่างสมดุล
