เจาะโครงสร้างผู้ประนอมในกระบวนการ ‘ประนอมภาคบังคับ’ ไทย-กัมพูชา เวทีเจรจาที่ไม่ใช่ศาล

ไทยและกัมพูชา เดินหน้าเข้าสู่กระบวนการ ‘ประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation)’ ภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล หรือ UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea) ปีค.ศ.1982 เพื่อเจรจาหาหนทางระงับข้อพิพาททางทะเล โดยถือเป็นครั้งที่ 2 ในประวัติศาสตร์ ต่อจากกรณีของออสเตรเลียและติมอร์-เลสเต (ปี 2016-2018) และเป็นครั้งแรกของไทยที่ต้องเผชิญกับกระบวนการดังกล่าว

 

 

โครงสร้างของกระบวนการประนอมภาคบังคับ จะประกอบด้วยหลายส่วน ทั้ง ‘คณะผู้ประนอม’ หรือ ‘คณะกรรมาธิการประนอม (Conciliation Commission)’ 4 คน และประธาน 1 คน และคณะผู้แทนเจรจาของคู่พิพาทแต่ละฝ่าย ซึ่งจะมีหัวหน้าและรองหัวหน้าคณะ รวมถึงทีมผู้เชี่ยวชาญจากแต่ละหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

 

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่หลายคนเข้าใจผิด คือกระบวนการประนอมภาคบังคับ ‘ไม่ได้ทำหน้าที่เหมือนกับศาล’ แต่เป็น ‘พื้นที่กลาง’ เพื่อให้ทั้งสองฝ่ายนำเสนอเอกสารหลักฐานและข้อเท็จจริง ดังนั้น การทำหน้าที่ของคณะผู้ประนอมและประธาน ก็จะมีบทบาทที่ ‘เป็นกลาง’ ไม่ได้เป็นตัวแทนฝ่ายใด

 

ขณะที่ผลการประนอม จะสรุปออกมาเป็น ‘รายงานข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหา เพื่อให้สองฝ่ายนำไปใช้ในการเจรจาหาทางออกร่วมกันต่อไป แต่ ‘ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย’ และทั้งสองฝ่ายยังคงต้องหารือกันต่อในประเด็นที่ยังค้างอยู่

 

คณะผู้ประนอม หัวใจของกระบวนการที่ทำหน้าที่ ‘เป็นกลาง’

 

ภายใต้ภาคผนวกที่ 5 ของ UNCLOS กลไกประนอมภาคบังคับจะเริ่มต้นจากการจัดตั้ง ‘คณะผู้ประนอม’ หรือ ‘คณะกรรมาธิการประนอม (Conciliation Commission)’ ซึ่งมีหน้าที่รับฟัง และพิจารณาข้อเรียกร้องและข้อคัดค้านของฝ่ายต่างๆ และทำรายงานข้อเสนอแนะแก่ฝ่ายต่างๆ เพื่อให้บรรลุการ ‘ระงับข้อพิพาทฉันมิตร (Amicable Settlement)’

 

โครงสร้างของคณะผู้ประนอมจะประกอบด้วย ผู้ประนอมที่คู่พิพาทแต่ละฝ่ายเสนอ ฝ่ายละ 2 คน รวมเป็น 4 คน หลังจากนั้นผู้ประนอมทั้ง 4 คน จะร่วมกันคัดเลือกบุคคลที่ 5 เพื่อทำหน้าที่เป็นประธานคณะผู้ประนอม ซึ่งมีกรอบเวลาคัดเลือกภายใน 30 วัน แต่หากไม่สามารถตกลงกันได้ภายในระยะเวลาที่กำหนด เลขาธิการสหประชาชาติจะเป็นผู้แต่งตั้งประธานแทน

 

หนึ่งในความเข้าใจผิดที่พบบ่อย คือการมองว่า ผู้ประนอมที่ไทยและกัมพูชาเสนอชื่อจะทำหน้าที่เป็น ‘ทีมไทย’ และ ‘ทีมกัมพูชา’ และทำให้เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบ

 

แต่ในความเป็นจริง ภายหลังการแต่งตั้ง ผู้ประนอมและประธานทั้ง 5 คน จะทำงานร่วมกันในฐานะคณะกรรมาธิการไกล่เกลี่ยที่มีความ ‘เป็นกลาง’ และ ‘ปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างอิสระ’ โดยไม่มีหน้าที่ต้องปกป้องผลประโยชน์ของประเทศใดประเทศหนึ่ง

 

อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่คู่พิพาทเกิดข้อสงสัยว่า ผู้ประนอมอาจจะมีการแสดงท่าทีที่ไม่เป็นกลางหรือไม่เหมาะสม ก็อาจจะมีกระบวนการในการเรียกร้องให้มีการตั้งผู้ประนอมคนใหม่เข้ามาแทน หากคู่พิพาททั้ง 2 ฝ่ายเห็นด้วย หรือคณะผู้ประนอมที่เหลือเห็นด้วยว่า มีความไม่เป็นกลางเกิดขึ้นจริง

 

คณะผู้ประนอม มีใครบ้าง?

 

หลังจากที่กัมพูชาเริ่มต้นกระบวนการประนอมภาคบังคับด้วยการส่งหนังสือแจ้งรัฐบาลไทยและเลขาธิการองค์การสหประชาชาติ เมื่อวันที่ 2 มิถุนายน กัมพูชาได้แต่งตั้งผู้ประนอม 2 คน ได้แก่ ปีเตอร์ ทักโซ เยนเซน (Peter Taksøe Jensen) นักการทูตชาวเดนมาร์ก ซึ่งเคยเป็นประธานคณะผู้ประนอม ในการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางทะเลระหว่างออสเตรเลียกับติมอร์-เลสเต ทำให้มีประสบการณ์และข้อมูลในการดำเนินกระบวนการเจรจาค่อนข้างมาก

 

อีกคนคือ ฌอง มาร์ค ธูเวอแนง (Jean Marc Thouvenin) นักกฎหมายและนักวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศชาวฝรั่งเศส ซึ่งเป็นเลขาธิการสถาบันกฎหมายระหว่างประเทศแห่งกรุงเฮกที่มีประสบการณ์ว่าความและอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศจำนวนมาก

 

ผศ. ดร.ธนภัทร ชาตินักรบ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นต่อการเลือกคณะผู้ประนอมของกัมพูชา โดยมองว่า แม้คณะผู้ประนอมจะมีความเป็นกลาง และไม่เอนเอียงเข้าข้างฝ่ายใด แต่ในกรณีของเยนเซน ที่เคยทำหน้าที่ประธานคณะผู้ประนอมมาก่อน อาจจะทำให้ไทย ‘ต้องระวัง’ การถูกครอบงำด้วยข้อมูล เนื่องจากเยนเซน จะมีประสบการณ์และข้อมูลที่บอกได้ว่า ในการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทที่ผ่านมา คือกรณีออสเตรเลียและติมอร์-เลสเตนั้น เขาเคยทำแบบนี้ เพราะฉะนั้นที่เหลือควรจะทำแบบนี้ ซึ่งหากคณะผู้แทนฝ่ายไทยเห็นว่า เกินกว่าขอบเขตในการเจรจาก็ต้องไม่ยอม

 

ส่วนกรณีของธูเวอแนง ที่แม้จะเป็นชาวฝรั่งเศสซึ่งในอดีตเป็นเจ้าอาณานิคมของกัมพูชา ผศ. ดร.ธนภัทร มองว่า ไม่น่ามีความกังวลมากนักเรื่องการอ้างอิงข้อมูลหรือแผนที่ในยุคอาณานิคม เนื่องจากการทำหน้าที่ของคณะผู้ประนอมจะอ้างอิงจากฐานของ UNCLOS หรือกฎหมายทะเลเป็นหลัก

 

สำหรับฝ่ายไทย เมื่อวันที่ 16 มิถุนายน ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้แต่งตั้งคณะผู้ประนอม 2 คน คือ ศ.ดร. รูดิเกอร์ โวล์ฟรุม (Rüdiger Wolfrum) ชาวเยอรมนี วัย 84 ปี และผู้พิพากษาอัลเบิร์ต เจ. ฮอฟฟ์แมน (Albert J. Hoffmann) ชาวแอฟริกาใต้ วัย 71 ปี ซึ่งทั้งสองคนเคยดำรงตำแหน่งประธานศาลระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล (ITLOS)

 

ผศ. ดร.ธนภัทร กล่าวว่า สำหรับ ศ.ดร.โวล์ฟรุม ถือเป็นระดับตำนาน หรือปรมาจารย์ด้านกฎหมายทะเล โดยเป็นนักกฎหมายชาวเยอรมันที่มีชื่อเสียงอย่างมาก และมีความเชี่ยวชาญในงานวิชาการระดับสูง เคยดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสถาบันกฎหมายระหว่างประเทศ มหาวิทยาลัยคีล และผู้อำนวยการสถาบัน Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (MPIL) หรือสถาบันมักซ์พลังค์ด้านกฎหมายมหาชนเปรียบเทียบและกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นสถาบันที่มีความเชี่ยวชาญและรวบรวมนักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศระดับแนวหน้าของโลกเอาไว้จำนวนมา

 

ส่วนอีกคนหนึ่งคือ ฮอฟฟ์แมนน์ ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งประธาน ITLOS เช่นเดียวกัน โดยการที่เคยเป็นประธาน ITLOS หมายความว่าทั้ง 2 คนนี้ ต่างผ่านคดีที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายทะเลมาเป็นจำนวนมาก และแปลว่าผู้ประนอมทั้ง 2 คนนี้มีความเชี่ยวชาญและทำงานด้านกฎหมายทะเลโดยตรง

 

ปัจจัยในการเลือกประธานคณะผู้ประนอมคืออะไร?

 

สำหรับการเลือกประธานคณะผู้ประนอมนั้น ผศ. ดร.ธนภัทร มองว่าโดยหลักแล้วจะต้องพิจารณาจากหลายปัจจัย ซึ่งเขามองว่า นอกจากเรื่องความอาวุโส ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเลอาจเป็นปัจจัยที่สำคัญกว่า

 

นอกจากนี้ เขาตั้งข้อสังเกตว่า คณะผู้ประนอมทั้ง 4 คน ส่วนใหญ่เป็นชาวยุโรป ในขณะที่ข้อพิพาทเกิดขึ้นในเอเชีย ทำให้อาจจะมีความเป็นไปได้ ที่จะเลือกคนเอเชียที่มีความเชี่ยวชาญในเรื่องนี้เข้ามาเป็นประธาน ซึ่งเป็นความเป็นไปได้ระดับหนึ่ง

 

ส่วนการเลือกบุคคลที่ไม่เคยทำงานในศาลทะเล แต่มีประสบการณ์ทำงานด้านกฎหมายทะเลมายาวนาน เช่น อดีตผู้พิพากษาที่มีความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเลโดยตรง หรือเคยทำหน้าที่เป็นอนุญาโตตุลาการมาก่อน ก็มีความเป็นไปได้เช่นกัน เนื่องจากในจำนวนคณะผู้ประนอมทั้ง 4 คน ผู้ประนอมที่ฝ่ายไทยเสนอมา 2 คน ก็เป็นอดีตประธานศาลทะเล และหากจะเลือกประธานที่มีภูมิหลังเคยเป็นประธานศาลทะเล ก็อาจจะทำให้เกิดคำถามได้ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ก็ใช่ว่าจะปฏิเสธได้ง่ายๆ เพราะศาลทะเลนั้นถือเป็นสถาบันที่มีความน่าเชื่อถือ

 

คณะผู้แทนเจรจาไทย-กัมพูชา มีใครบ้าง?

 

นอกเหนือจากคณะผู้ประนอม คู่พิพาทแต่ละฝ่ายจะต้องแต่งตั้งคณะผู้แทนเจรจา โดย ฝ่ายไทย ครม. มีมติแต่งตั้งสีหศักดิ์​ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เป็นหัวหน้าคณะเจรจา (Agent) และทรงชัย ชัยปฏิยุทธ​ เอกอัครราชทูต​ ณ​ กรุงคูเวต เป็นรองหัวหน้าคณะเจรจา (Deputy Agent)

 

นอกจากนี้ ยังมีผู้แทนเจรจาที่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานต่างๆ ซึ่งประกอบด้วยอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ และผู้แทนจากหน่วยงานความมั่นคง, กองทัพ, กรมอุทกศาสตร์, กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ และผู้เชี่ยวชาญด้านแผนที่ ภูมิศาสตร์ และทรัพยากรทางทะเล

 

ส่วนฝ่ายกัมพูชา ได้ประกาศแต่งตั้งปรัก สุคน (Prak Sokhonn) รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศและความร่วมมือระหว่างประเทศของกัมพูชา ทำหน้าที่หัวหน้าคณะเจรจา และฬำ เจีย (Lam Chea) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการชายแดนและหัวหน้าสำนักงานเลขาธิการกิจการชายแดนแห่งชาติกัมพูชา เป็นรองหัวหน้าคณะเจรจา

 

ความสำคัญของ ‘ข้อบังคับการเจรจา’

 

ภายหลังการแต่งตั้งคณะผู้ประนอมและประธานครบทั้ง 5 คน กระบวนการจะเข้าสู่ช่วงการกำหนด Rules of Procedure หรือกฎเกณฑ์ข้อบังคับในการเจรจา ซึ่งจะมี

 

กำหนดทั้งระยะเวลา รูปแบบการประชุม และขอบเขตของการเจรจา ซึ่งกระบวนการประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS นั้น จำกัดเฉพาะเรื่องเขตทางทะเล ไม่รวมเรื่องพื้นที่พัฒนาร่วม (Joint Development Area: JDA) หรือการจัดสรรทรัพยากรใต้ทะเล

 

โดยคณะผู้ประนอมจะต้องพยายามกำหนดข้อบังคับอย่างเหมาะสมและไม่มีลักษณะของการเอื้อฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เช่น การเปิดให้คู่พิพาทแต่ละฝ่ายโต้แย้งได้กี่ครั้ง และมีระยะเวลาเท่าไหร่

 

ขณะที่แต่ละฝ่ายจะจัดส่งเอกสารข้อมูลและหลักฐานล่วงหน้า โดยอาจจะกำหนดระยะเวลาเช่น 1-2 เดือน ซึ่งสำหรับฝ่ายไทย ผศ. ดร.ธนภัทร มองว่าควรจะต้องมีการเตรียมพร้อมไว้แล้วว่าจะส่งเอกสารอะไรบ้าง และควรมีการประเมินว่า ฝ่ายกัมพูชาน่าจะส่งเอกสารอะไรบ้าง ซึ่งจะช่วยในการโต้แย้งข้อมูล

 

โดยแต่ละฝ่ายก็จะส่งเอกสารให้กับคณะผู้ประนอมได้อ่าน ก่อนที่จะมีการเชิญทั้งคณะผู้แทนเจรจาของ 2 ฝ่ายมาพูดคุย ซึ่งอาจจะพร้อมหรือไม่พร้อมกัน ขึ้นอยู่กับกระบวนการที่กำหนดไว้

 

ทั้งนี้ การประนอมภาคบังคับที่เกิดขึ้นซึ่งถือเป็นครั้งที่ 2 ในประวัติศาสตร์ ทำให้การกำหนดกฎข้อบังคับในการเจรจา จะมีความแตกต่างจากกระบวนการศาลที่มีการวางกฎเกณฑ์ไว้ค่อนข้างตายตัว ซึ่งเป็นไปได้ว่า กฎบางข้อที่กำหนดขึ้น อาจจะเกิดขึ้นกับกรณีไทยและกัมพูชาเป็นครั้งแรกของโลก

 

ส่วนสถานที่จัดการเจรจานั้น อาจจะมีขึ้นในประเทศที่สาม เช่น ในอาเซียน อย่างสิงคโปร์ หรือเวียดนาม ซึ่งเป็นที่ตั้งสำนักงานอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ ที่ทำหน้าที่สำนักงานเลขาธิการ (Secretariat) หรือหน่วยงานบริหารในกระบวนการประนอมภาคบังคับครั้งนี้ โดยค่าใช้จ่ายจะเป็นความรับผิดชอบของคู่พิพาท

 

บทบาทคณะผู้ประนอมกับการกำหนดเส้นแบ่งเขตทางทะเล

 

สำหรับประเด็นที่น่าจะถูกจับตามองมากที่สุดระหว่างกระบวนการประนอมภาคบังคับ คือการกำหนดเส้นแบ่งเขตทางทะเล ซึ่ง ผศ. ดร.ธนภัทร กล่าวว่า บทบาทของผู้ประนอม จะยึดหลักพื้นฐานจากกฎหมายทะเล UNCLOS ทั้งวิธีการแบ่งเส้น วิธีการลากเส้น การแบ่งส่วนต่างๆ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับได้ (Equitable Solution)

 

“การเจรจาจะต้องไม่ทำให้พื้นที่ทางทะเลมีความเปลี่ยนแปลงไป หมายความว่า ไม่ไปทำอะไรคล้าย ๆ กับทางบก คืออย่าทำให้สถานการณ์ที่ยังไม่มีความแน่นอนได้รับผลกระทบ จากนั้นก็จะไล่มาดูว่า พื้นที่ที่แต่ละฝ่ายอ้างมีอะไรบ้าง ข้อเท็จจริงเป็นอย่างไร ไทยเคยประกาศเมื่อไหร่ กัมพูชาเคยประกาศเมื่อไหร่ ตรงไหนมันทับกัน ตรงไหนไม่ทับกัน” ผศ. ดร.ธนภัทร กล่าว และเสริมว่า

 

“ปัจจุบัน มีประเด็นที่เกิดขึ้น คือ พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนในอ่าวไทยประมาณ 26,000 ตารางกิโลเมตร หลายส่วน จริงๆ แล้วไทยก็ไม่ได้อ้างและกัมพูชาก็ไม่ได้อ้าง”

 

โดยหากคู่พิพาทสามารถตกลงกันได้ในบางส่วน คณะผู้ประนอมจะทำหน้าที่บอกว่า พื้นที่นี้คือส่วนที่ทั้ง 2 ฝ่ายเห็นด้วย ทำให้พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนในข้อพิพาทก็จะแคบลง

 

ส่วนคำถามว่า กระบวนการประนอมจะไปถึงขั้นขีดเส้นแบ่งเขตทางทะเลได้เลยหรือไม่ ผศ. ดร.ธนภัทร มองว่า “โดยสภาพแล้ว คณะผู้ประนอมมักจะพยายามหลีกเลี่ยงการระบุว่า เส้นไหนเป็นของใคร ส่วนใหญ่จะทำหน้าที่ชี้แจงให้เห็นว่า แต่ละฝ่ายมองว่าเส้นของตัวเองควรจะเป็นแบบไหน”

 

“อาจจะเป็นเอกสารที่ปรากฏอยู่ในรายงานของคณะผู้ประนอม แต่อาจจะไม่ใช่ในลักษณะที่บอกว่า ไทยกับกัมพูชาต้องแบ่งกันแบบนี้ เพราะการแบ่งเขตทางทะเลจริงๆ ต้องใช้เทคนิคค่อนข้างมาก”

 

โดยข้อดีของกระบวนการนี้คือ เอกสารแนบท้าย MOU 2544 ซึ่งมีปัญหาในทางเทคนิค อาจไม่สามารถใช้เป็นฐานอ้างอิงได้

 

หากฝ่ายใดไม่ยอมรับรายงานข้อเสนอแนะ จะเกิดอะไรขึ้น?

 

ทั้งนี้ ผศ. ดร.ธนภัทร มองว่ามีความเป็นไปได้สูงที่ผลของกระบวนการประนอมภาคบังคับ ซึ่งจะออกมาในรูปแบบของรายงานข้อเสนอแนะ ฝ่ายไทยและกัมพูชา อาจจะยอมรับกันได้ในบางประเด็น แต่จะมีบางประเด็นที่ยอมรับได้บางฝ่ายและไม่ยอมรับบางฝ่าย และบางประเด็นที่ไม่ยอมรับกันทั้งสองฝ่าย

 

โดยประเด็นข้อพิพาทที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับร่วมกันได้นั้น จะทำให้ข้อพิพาทที่เหลือแคบลง ซึ่งจะต้องไปพูดคุยกันต่อผ่านกลไกทวิภาคี

 

อย่างไรก็ตาม ผศ. ดร.ธนภัทร ตั้งข้อสังเกตว่า หากเกิดกรณีที่กัมพูชารู้สึกเสียเปรียบหรือไม่ยอมรับผลของรายงานข้อเสนอแนะในบางประเด็น อาจจะเป็นเรื่องแปลกและอาจมองได้ว่าเป็นการไม่เคารพกฎหมายระหว่างประเทศ เพราะกัมพูชาเป็นฝ่ายที่เริ่มเสนอใช้กระบวนการประนอมภาคบังคับก่อน

 

แต่ในทางตรงข้าม สำหรับไทยที่ไม่ได้เสนอที่จะเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับตั้งแต่ต้น การยอมรับหรือไม่ยอมรับผลของรายงานข้อเสนอแนะในบางประเด็นจึงไม่ใช่เรื่องแปลก