ย้อนที่มา ครม. เงา แบบไทย: ตั้งต้นจากไทยรักไทย สู่ฝ่ายค้านสีฟ้า มาถึงสีส้ม

ความเคลื่อนไหวที่เด่นชัดจากฟากฝ่ายค้านอย่างพรรคประชาชน ทำให้คำว่า ‘ครม. เงา’ ตกอยู่ในความสนใจอีกครั้ง ภายหลังมีการชูแนวคิดดังกล่าวในที่ประชุมใหญ่สามัญของพรรคประชาชนเมื่อ 26 เมษายน ที่ผ่านมา เพื่อเป็นอีกกลไกในการตรวจสอบและเสนอแนะรัฐบาลแบบตัวต่อตัว

 
แม้จะมีบันทึกในหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยว่าจะเป็น ครม. เงา ครั้งที่ 3 หลังจาก 2 ครั้งแรก พรรค ‘ประชาธิปัตย์’ ได้นำร่องมา 2 ครั้ง เมื่อทศวรรษก่อนหน้า แต่เมื่อมองย้อนให้ลึกลงไป จะพบว่าแนวคิดนี้ปรากฏในไทยมาก่อนหน้านั้นอีก กล่าวคือตั้งแต่ยุคพรรค ‘ไทยรักไทย’ กำลังก่อตัว เมื่อปี 2542

รากฐานจากระบบรัฐสภาอังกฤษ

เป็นที่รู้กันว่าแนวคิดคณะรัฐมนตรีเงาเป็นวิวัฒนาการทางการเมืองที่ต่อเนื่องมาตั้งแต่ช่วงศตวรรษที่ 19 โดยคำว่า Shadow Cabinet ปรากฏขึ้นครั้งแรกตามหน้าหนังสือพิมพ์ของสหราชอาณาจักรในช่วงคริสตศักราช 1920 ก่อนจะแพร่หลายในแวดวงการเมืองระบอบรัฐสภา

โดยเฉพาะกฎหมายอังกฤษได้รับรองสถานภาพของพรรคร่วมฝ่ายค้าน หรือชื่อทางการว่า His Majesty’s Most Loyal Opposition ที่มีการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเพื่อให้มีกำลังในการตรวจสอบรัฐบาล รวมถึงการยกระดับเป็น ‘รัฐบาลรอจัดตั้ง’ (government-in-waiting) เพื่อให้มีรัฐบาลเข้าบริหารประเทศต่อได้ทันทีหากรัฐบาลปัจจุบันล้มลุกคลุกคลาน หรือยุบสภาฯ อย่างกะทันหัน

ต่อมานอกจากกลไกตรวจสอบรัฐบาลผ่านรัฐสภาแล้ว เมื่อปี 1923 ได้มีการจัดตั้ง ครม. เงา ชุดแรกขึ้นมาอย่างเป็นทางการ นำโดย Ramsay MacDonald หัวหน้าพรรคแรงงาน (Labour Party) โดยให้ สส. ในพรรคเป็นผู้คัดเลือกบุคคลมาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีเงา ซึ่งต่อบุคคลเหล่านี้ก็ได้ก้าวขึ้นมาเป็นรัฐมนตรีจริงๆ ภายหลังพรรคแรงงานชนะการเลือกตั้ง ธรรมเนียม ครม. เงา ในสหราชอาณาจักรจึงริเริ่มขึ้นนับแต่นั้น และยังดำเนินเรื่อยมาอย่างแข็งแรงถึงปัจจุบัน

ไอเดียแรกเริ่มยุคไทยรักไทย แหล่งผลิตนโยบายเรือธง

สำหรับประเทศไทยมีบันทึกไว้ว่า แนวคิด ครม. เงา ที่นำมาปฏิบัติจริงเป็นครั้งในการเมืองยุคใหม่ คือไม่นานหลังการก่อตั้งพรรค ‘ไทยรักไทย’ นำโดย พล.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร (ยศขณะนั้น) ที่ดำรงตำแหน่งหัวหน้าพรรค และตรงกับช่วงที่รัฐบาล ชวน หลีกภัย กำลังบริหารประเทศ

ในหนังสือ Thaksin: The Business of Politics in Thailand ของ ผาสุก พงษ์ไพจิตร และ Chris Baker ปรากฏรายละเอียดการจัดตั้ง ครม. เงา ของพรรคไทยรักไทย เมื่อช่วงเดือนสิงหาคมปี 2542 ก่อนการเลือกตั้ง สส. ในปี 2544 ที่พรรคไทยรักไทยชนะถล่มทลายได้ สส. เกือบ 300 เสียง

ครม. เงา ของไทยรักไทยครั้งนั้น จึงไม่ใช่เพียงกลไกการตรวจสอบรัฐบาล แต่ได้กลายเป็นจุดกำเนิดของ ‘นโยบายเรือธง’ หลายประการ ที่ต่อมาได้นำไปปฏิบัติจริงเมื่อเป็นรัฐบาล รวมถึงยังเป็นการสร้างภาพลักษณ์ ‘ครม. ทางเลือก’ ให้ประชาชนได้เปรียบเทียบกับรัฐบาล ชวน หลีกภัย ในขณะนั้น ที่กำลังฟื้นความเชื่อมั่นจากสถานการณ์วิกฤตต้มยำกุ้ง

นพ. สุรพงษ์ สืบวงศ์ลี ผู้ร่วมก่อตั้งพรรคไทยรักไทย ให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า ครม. เงา ไทยรักไทย มีการประชุมกันทุกวันพฤหัสบดี ในการประชุมครั้งหนึ่งกลางปี 2542 เขาได้นำเสนอแนวคิด ‘หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า’ และได้นัดหมาย นพ. สงวน นิตยารัมภ์พงศ์ มานำเสนอรายละเอียดต่อที่ประชุม ก่อนที่จะต่อยอดเป็นนโยบาย ‘30 บาท รักษาทุกโรค’ ในรัฐบาลไทยรักไทย

สำหรับรายชื่อของ ครม. เงา ไทยรักไทย เป็นการรวมนักวิชาการ นักธุรกิจ แพทย์ เทคโนแครต ภาคประชาสังคม และผู้เชี่ยวชาญจากแวดวงต่างๆ ไม่ใช่เพียงนักการเมือง มาตั้งเป็นคณะทำงานร่วมกัน อาทิ

ทักษิณ ชินวัตร และ กิตติ ลิ่มสกุล ดูแลกระทรวงการคลังเงา, สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ ดูแลกระทรวงพาณิชย์เงา, พันศักดิ์ วิญญรัตน์ และ สุรนันทน์ เวชชาชีวะ ดูแลกระทรวงอุตสาหกรรมเงา, สุธรรม แสงประทุม และ สุนี ไชยรส ดูแลกระทรวงแรงงานเงา, พงศ์เทพ เทพกาญจนา ดูแลสำนักนายกรัฐมนตรีเงา, คณิต ณ นคร และ ชูศักดิ์ ศิรินิล ดูแลกระทรวงยุติธรรมเงา, นพ. ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ ดูแลกระทรวงสาธารณสุขเงา เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม หลังพรรคไทยรักไทยชนะการเลือกตั้งในปี 2544 มีราว 11 คนในรายชื่อทั้งหมดเท่านั้นที่ได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีใน ครม. จริง แต่นอกจากนี้ก็มีบางคนที่ทำหน้าที่ต่อในฐานะ สส. หรือที่ปรึกษา และอีกหลายคนที่ยังสังกัดพรรคเพื่อไทยในปัจจุบัน

ครม. เงา ‘สีฟ้า’ ประกบติดรัฐบาล ‘สีแดง’

แม้แนวคิดจะย้อนไปไกลถึงยุคก่อตั้งพรรคไทยรักไทยก็ตาม แต่เนื่องจากขณะนั้นพรรคไทยรักไทยยังไม่มี สส. ในสภาฯ จึงมีการนับว่า ครม. เงา อย่างเป็นทางการเริ่มขึ้นในยุคพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร

โดยมีการจัดตั้ง ครม. เงา ขึ้น 2 ครั้ง ล้วนแต่นำโดย อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ในฐานะผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประกอบด้วย

ครม. เงา ในยุครัฐบาลพลังประชาชน

ช่วงปี 2551 ระยะนี้มีนายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่ง 2 คน คือ สมัคร สุนทรเวช และ สมชาย วงศ์สวัสดิ์ รายชื่อที่น่าสนใจ อาทิ

อภิสิทธิ์ เป็นนายกรัฐมนตรีเงา และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเงา, ชำนิ ศักดิเศรษฐ์ สุทัศน์ เงินหมื่น อลงกรณ์ พลบุตร กษิต ภิรมย์ เป็นรองนายกรัฐมนตรีเงา, นิพิฏฐ์ อินทรสมบัติ และ องอาจ คล้ามไพบูลย์ เป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีเงา, สุเทพ เทือกสุบรรณ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเงา, กรณ์ จาติกวณิช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเงา, พีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเงา และ จุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานเงา เป็นต้น

ต่อมาหลังจากมีการยุบพรรคพลังประชาชน และ สมชาย วงศ์สวัสดิ์ พ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และอภิสิทธิ์ได้ตั้ง ครม. พบว่า มีบางรายชื่อ ใน ครม. เงา ที่ได้ดำรงตำแหน่งใน ครม. จริง

ครม. เงา ในยุครัฐบาลเพื่อไทย

เมื่อปี 2554 เพื่อตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลเพื่อไทย ที่มี ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี รายชื่อที่น่าสนใจ อาทิ

อภิสิทธิ์ เป็นนายกรัฐมนตรีเงา และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเงา, จุติ ไกรฤกษ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเงา, องอาจ คล้ามไพบูลย์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศเงา, สาทิตย์ วงศ์หนองเตย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเงา, อภิรักษ์ โกษะโยธิน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์เงา และ สุเทพ เทือกสุบรรณ ยังเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเงา เช่นเดิม

ครม. เงาสีส้ม พื้นที่ให้บรรดา ‘มืออาชีพ’

มาถึงยุคปัจจุบัน การทำหน้าที่ฝ่ายค้านของพรรคสีส้มที่ผ่านมา แม้จะมีแนวคิดแบ่งกลุ่ม สส. ของพรรคแยกตามประเด็นที่ติดตามการทำงานของรัฐบาลแต่ละด้าน แต่ก็ไม่เคยมีการใช้คำว่า ‘ครม. เงา’ อย่างเป็นทางการ จนกระทั่งล่าสุดในการประชุมใหญ่สามัญประจำปีของพรรค เมื่อ 26 เมษายน จึงมีการจับตากันว่า การจัดตั้ง ครม. เงาสีส้ม จะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ ซึ่งจะมีการแถลงข่าวอย่างลงรายละเอียดภายในช่วงสัปดาห์นี้

อ้างอิงจากคำอธิบายของ วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร สส. แบบบัญชีรายชื่อ รองหัวหน้าพรรคประชาชน ระบุว่า จะแบ่งการทำงานออกเป็น 4 ด้าน คือ ด้านความมั่นคง, เศรษฐกิจ, คุณภาพชีวิต และการปฏิรูปรัฐและกฎหมาย ซึ่งจะเชื่อมทุกองคาพยพของพรรค โดยมองว่าการแบ่งรูปแบบนี้จะเป็นประโยชน์กว่าการแยกเป็นรายกระทรวงแบบตายตัว

“ครม. เงา ของเราจะมีการประชุมเป็นรายสัปดาห์ และอยากให้ประชาชนรู้สึกว่า ประเทศไทยดีกว่านี้ได้ ไม่อยากให้คนหมดความคาดหวังกับการเมืองและเศรษฐกิจไทย อยากเสนอว่าหากเราเป็นรัฐบาล เราจะนำเสนอสิ่งที่ดีกว่าสำหรับประเทศไทยอย่างไรในรายสัปดาห์” วีระยุทธกล่าว

กล่าวคือ ครม. เงาสีส้ม อาจไม่ได้เป็นรูปแบบเดียวกันกับ ครม. จริง ที่มีฝ่ายค้านประกบรัฐมนตรีแบบตัวต่อตัว แต่จะเป็นการจัดตั้งรัฐบาลแบบพรรคประชาชนมาคู่ขนาน ตามแนวคิดที่เคยนำเสนอไว้ในช่วงหาเสียง จึงอาจมีความเป็น ‘รัฐบาลทางเลือก’ ให้ประชาชนเห็นว่ามีวิธีจัดการบริหารแบบอื่นที่ดีกว่าหรือไม่ มากกว่ามุ่งการตรวจสอบหรือจับผิดรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ อย่างลงลึก

ทำให้อดลุ้นไม่ได้ว่า หากพรรคประชาชนจะเดินหน้าต่อด้วยแนวคิดนี้ แล้วบุคคลใดที่จะได้รับเลือกมาเป็น ครม. เงา ดังกล่าว ตลอดจนรายชื่อของ The Professionals ซึ่งเคยเปิดตัวมาอย่างยิ่งใหญ่นั้น จะเข้ามีส่วนร่วมในกระบวนการนี้ด้วยหรือไม่

มองในภาพรวมแล้ว กลไก ครม. เงาของพรรคประชาชนก็อาจมีข้อดี เพื่อให้ สส. หรือบุคลากรของพรรคซึ่งเคยถูกวางตัวให้เป็น ‘ทีมบริหารรัฐบาลประชาชน’ เข้ามามีที่ทางและบทบาทมากขึ้น แทนที่จะต้องไปทำงานด้านการตรวจสอบหรืออภิปรายที่อาจจะไม่ได้ถนัดนักด้วย