นโยบายเศรษฐกิจไทย: การเมือง / ประชาชน / วงวิชาการ

อีกไม่กี่เดือนก็จะถึงวันเลือกตั้งทั่วไปแล้วครับ

แท้จริงแล้ว การเลือกตั้งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการได้มาซึ่งนโยบายสาธารณะ โดยการเลือกบุคคลที่จะเป็นตัวแทนของเราในการร่วมกำหนดนโยบายสาธารณะ การเลือกตั้งจึงสะท้อนทิศทางการพัฒนาของระบบเศรษฐกิจไทย

พรรคการเมืองประกาศแนวนโยบายเศรษฐกิจออกมาอย่างคับคั่ง น่าสนใจว่านโยบายเศรษฐกิจที่พรรคการเมืองนำเสนอจะสอดคล้องกับนโยบายที่ประชาชนอยากได้หรือไม่ ที่น่าสนใจยิ่งกว่าคือ นโยบายของพรรคการเมืองกับนโยบายที่ประชาชนต้องการ เป็นนโยบายที่ยั่งยืนและเหมาะสมกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจในระยะยาวหรือไม่ บทความฉบับนี้จะพยายามตอบคำถามเหล่านี้ครับ

บทความที่เกี่ยวข้อง

นโยบายเศรษฐกิจที่พรรคการเมืองมอบให้

บทความ ‘ส่องนโยบายพรรคการเมือง แก้หนี้ แก้จน แก้เศรษฐกิจ’ โดยศูนย์สื่อสารวาระทางสังคมและนโยบายสาธารณะ องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (The Active) สรุปนโยบายทางเศรษฐกิจของพรรคการเมืองใหญ่ โดยนำข้อความมาแตกออกเป็นคำ (Tokenization) จากนั้นจึงนับความถี่ของคำสำคัญที่เกี่ยวข้องกับ ‘เป้าหมาย’ และ ‘วิธีการ’ ในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของพรรคการเมืองข้างต้น

รูปที่ 1 แสดง Word Cloud ของคำสำคัญในด้านเป้าหมาย คำที่ปรากฏบ่อยที่สุดคือ ‘รายได้’ และ ‘หนี้ / หนี้สิน’ ซึ่งสะท้อนปัญหารายได้ไม่พอรายจ่ายและปัญหาหนี้สิน กลุ่มคำอีกกลุ่มหนึ่งที่ปรากฏขึ้นบ่อยคือ ‘เข้าถึง’ และ ‘โอกาส’ ซึ่งมักปรากฏคู่กับคำว่า ‘เศรษฐกิจ’ ‘ตั้งตัว’ และ ‘สร้างตัว’ นอกจากนี้ เรายังพบคำว่า ‘ตัวเล็ก’ และคำอื่นๆ ที่มีความหมายใกล้เคียงกัน เช่น ผู้มีรายได้น้อย ธุรกิจขนาดเล็กหรือ SMEs ในข้อเสนอเชิงนโยบายเกือบทุกพรรค

รูปที่ 1 Word Cloud ของคำสำคัญจากนโยบายของพรรคการเมือง (เป้าหมาย)

อ้างอิง: ศูนย์สื่อสารวาระทางสังคมและนโยบายสาธารณะ องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (The Active)

แล้วพรรคการเมืองมี ‘วิธีแก้’ อย่างไร? รูปที่ 2 แสดงคำสำคัญในด้านวิธีแก้ คำแรก คำที่ปรากฏบ่อยที่สุดคือคำว่า ‘กองทุน’ โดยพรรคการเมืองหลายพรรคเสนอว่าจะจัดตั้งกองทุนจากงบประมาณแผ่นดิน เพื่อให้เงินอุดหนุนช่วยเหลือคนในระบบเศรษฐกิจ โดยภาครัฐจะเป็นผู้บริหาร ขณะที่คนในระบบเศรษฐกิจจะไม่ได้มีส่วนร่วมในการออกแบบนโยบายหรือร่วมจ่ายเงินสมทบ

คำที่ปรากฏบ่อยที่สุดเป็นลำดับที่สองคือคำว่า ‘พัก’ ซึ่งส่วนใหญ่มาจากคำว่า ‘พักหนี้’ หรือ ‘พักชำระเงินต้น’ ตามมาด้วยคำว่า ‘ค่าแรงขั้นต่ำ’ และคำว่า ‘เงินเดือน’ ซึ่งก็มาจากนโยบายการันตีเงินเดือนขั้นต่ำ นโยบายเหล่านี้เป็นนโยบายระยะสั้นที่อาศัยการแทรกแซงกลไกตลาด เพื่อโอนถ่ายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากคนกลุ่มหนึ่งไปให้อีกกลุ่ม โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อย

รูปที่ 2 Word Cloud ของคำสำคัญจากนโยบายของพรรคการเมือง (วิธีดำเนินนโยบาย)

อ้างอิง: ศูนย์สื่อสารวาระทางสังคมและนโยบายสาธารณะ องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย

นโยบายเศรษฐกิจที่คนไทยต้องการ

นโยบายเศรษฐกิจของพรรคการเมืองตอบสนองความต้องการของคนไทยได้หรือไม่? สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์สำรวจความคิดเห็นของคนในระบบเศรษฐกิจต่อนโยบายที่อยากให้ภาครัฐนำมาใช้ โดยสำรวจตัวอย่าง 1,250 คน เมื่อวันที่ 27-28 มิถุนายน 2018 หากนำนโยบายที่ผู้ตอบแบบสำรวจเลือกมาวาดเป็น Cloud โดยให้ขนาดของตัวอักษรสะท้อนสัดส่วนของผู้ตอบที่เลือกนโยบายแต่ละข้อ จะได้ผลดังรูปที่ 3

รูปที่ 3 Word Cloud แสดงสัดส่วนของผู้ตอบแบบสอบถามที่เลือกนโยบายแต่ละข้อ

อ้างอิง: สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

การสำรวจพบว่านโยบายที่ผู้ตอบแบบสำรวจเกือบ 50% ต้องการให้ภาคการเมืองรับซื้อหรืออุดหนุนผลผลิตทางการเกษตร หรือควบคุมราคาสินค้า นอกจากนี้ผู้ตอบแบบสอบถามเกือบ 20% สนับสนุนนโยบายลดอัตราดอกเบี้ย คงอัตราภาษีและปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ ในทางตรงข้าม มีประชาชนไม่ถึง 10% ที่สนับสนุนนโยบายส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของผู้ส่งออก ซึ่งเป็นนโยบายระยะยาว ผลการสำรวจสะท้อนว่า ผู้ตอบแบบสอบถามสนับสนุนนโยบายที่แก้ปัญหาเศรษฐกิจในระยะสั้นมากกว่าปัญหาในระยะยาว และยินยอมให้ภาครัฐแทรกแซงกลไกตลาด

เมื่อเปรียบเทียบรูปที่ 3 กับรูปที่ 2 จะพบว่านโยบายทางเศรษฐกิจที่ภาคการเมืองนำเสนอและที่คนต้องการมีความสอดคล้องกัน โดยมีลักษณะเด่น 2 ประการ คือ 1) เน้นนโยบายระยะสั้นที่เพิ่มรายได้ ลดรายจ่าย และพักหนี้ โดยคาดหวังให้เห็นผลทันที 2) แทรกแซงกลไกตลาด ทั้งการควบคุมราคาสินค้า การปรับขึ้นค่าแรงและเงินเดือนขั้นต่ำ และการประกันรายได้

นโยบายตามความเห็นของวงวิชาการ

นโยบายอุดหนุนและแทรกแซงกลไกตลาดเพื่อแก้ปัญหารายได้ไม่พอรายจ่ายในระยะสั้นอาจตรงใจคนไทย แต่จะสามารถแก้ปัญหาอย่างยั่งยืนได้หรือไม่? ลองมาฟังความเห็นของวงวิชาการกันบ้างครับ

ในงานเสวนา THE STANDARD ECONOMIC FORUM 2022 ที่จัดขึ้นเมื่อวันที่ 25-27 พฤศจิกายน 2022 มีการจัดเวทีเสวนา ‘EDGE OF TOMORROW: เศรษฐกิจไทยบนปากเหว’ โดยมีกลุ่มนักวิชาการและนักธุรกิจที่มีประสบการณ์ เข้าร่วมสนทนาถึงปัญหาและทางออกของระบบเศรษฐกิจไทย หากนับความถี่ของคำสำคัญจากบทความที่สรุปจากการพูดคุยเป็นเวลาเกือบ 2 ชั่วโมง จะสามารถวาดเป็น Word Cloud ได้ดังรูปที่ 4

รูปที่ 4 Word Cloud ของคำสำคัญจากความเห็นของนักวิชาการ

อ้างอิง: THE STANDARD ECONOMIC FORUM 2022

กลุ่มคำสำคัญแสดงให้เห็นว่า นักเศรษฐศาสตร์ให้ความสำคัญกับการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว กลุ่มคำที่มีน้ำหนักมากที่สุดคือ ‘ความเหลื่อมล้ำ’ ‘คนตัวเล็ก’ ‘โอกาส’ และ ‘การแข่งขัน’

4 คำนี้มีความเชื่อมโยงกัน โดย ‘ความเหลื่อมล้ำ’ เป็นรากของปัญหาทางเศรษฐกิจที่สำคัญหลายประการของไทย โดยเฉพาะปัญหารายได้ไม่พอรายจ่าย เศรษฐกิจไทยขับเคลื่อนโดยระบบตลาด แต่ระบบตลาดของไทยอาจไม่สามารถทำงานได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ เพราะคนได้รับ ‘โอกาส’ ทางเศรษฐกิจไม่เท่ากันตั้งแต่ต้น ‘คนตัวเล็ก’ ที่ขาดโอกาสจึงไม่สามารถ ‘แข่งขัน’ กับคนตัวใหญ่ที่มีโอกาสมากกว่าได้ สุดท้ายตลาดอาจไม่ได้จัดสรรผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้คนตัวเล็กมากพอ จึงก่อให้เกิดปัญหารายได้ไม่พอรายจ่ายตามมา

การแก้ปัญหารายได้ไม่พอรายจ่ายอย่างยั่งยืนจึงต้องสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ โดยแบ่งเป็น 1) โอกาส ‘ก่อนแข่ง’ นั่นคือเปิดโอกาสให้คนเข้าถึงทรัพยากรตั้งต้นอย่างทั่วถึง และ 2) โอกาส ‘หลังแข่ง’ นั่นคือให้โอกาสผู้เล่นที่ล้มเหลวจากระบบตลาดได้ปรับตัว และกลับเข้ามาแข่งขันได้ใหม่ นอกจากโอกาสที่เท่าเทียมแล้ว กติกาในการแข่งขันจะต้องเป็นธรรม ไม่เอื้อให้ธุรกิจรายใหญ่ผูกขาดหรือเอาเปรียบธุรกิจรายเล็ก

นโยบายพรรคการเมืองอาจตรงใจคนไทย แต่ไม่ตอบโจทย์เศรษฐกิจไทยในระยะยาว

เมื่อเปรียบเทียบกลุ่มคำสำคัญจากนโยบายพรรคการเมือง ความต้องการของคนในระบบเศรษฐกิจ และความคิดเห็นของนักเศรษฐศาสตร์ จะพบว่าภาคการเมืองเข้าใจปัญหารายได้ไม่พอรายจ่าย และจะใช้นโยบายเป็นเครื่องมือเชิงนโยบายที่กระจายโอกาสทางเศรษฐกิจ ปัญหาอยู่ตรงที่ว่า

ภาคการเมืองให้ความสำคัญกับนโยบายระยะสั้น เช่น การปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำเพื่อเพิ่มรายได้ การควบคุมราคาสินค้าเพื่อลดรายจ่าย และการให้เงินอุดหนุนรูปแบบต่างๆ ในทางตรงกันข้าม พรรคการเมืองส่วนใหญ่ยังไม่ค่อยกล่าวถึงนโยบายปฏิรูปเศรษฐกิจเพื่อกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจในระยะยาว หรือกล่าวถึงแต่ยังไม่เป็นรูปธรรม โดยเฉพาะนโยบายส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันและป้องกันการผูกขาด ที่พรรคการเมืองส่วนใหญ่ยังไม่ได้พูดถึง

ภาคการเมืองไม่ได้ให้น้ำหนักกับการเพิ่มประสิทธิภาพหรือประสิทธิผลในการจัดสรรทรัพยากร นโยบายเงินอุดหนุนหรือการแทรกแซงกลไกตลาดเป็นการถ่ายโอนเงินจากคนกลุ่มหนึ่งไปให้อีกกลุ่มเท่านั้น ทำให้ผลลัพธ์เป็น Zero Sum

ภาคการเมืองใช้นโยบายที่แทรกแซงกลไกตลาด ในบทความฉบับที่แล้ว เราพูดคุยกันว่าการแทรกแซงกลไกตลาดอาจเห็นผลเร็ว แต่จะบิดเบือนกลไกตลาดจนสร้างแรงจูงใจที่ก่อให้เกิดผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจ บทความยกตัวอย่าง ‘การอุดหนุนราคา’ ซึ่งเอื้อให้ผู้ผลิตบางกลุ่มขายสินค้าได้ถูกกว่าคู่แข่งรายอื่น ผู้ผลิตกลุ่มนี้จึงไม่มีแรงจูงใจที่จะเพิ่มผลิตภาพเพื่อแข่งขันกับธุรกิจอื่น ในขณะที่ผู้บริโภคจะพึ่งพาสินค้าที่ถูกอุดหนุนราคามากเกินไป นอกจากนี้ การอุดหนุนราคายังเป็นภาระทางการคลังอีกด้วย

ผมขอเรียกนโยบายที่มีปัญหาทั้งสามข้อนี้ว่า ‘นโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้น’

อุปสงค์และอุปทานของนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้น

ถ้านโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้นไม่ได้แก้ปัญหาที่แท้จริงในระยะยาว แล้วทำไมพรรคการเมืองและคนส่วนใหญ่ยังคงสนับสนุนนโยบายลักษณะนี้กันอยู่?

Guiso, Herrera, Morello and Sonno (2017) ศึกษาอุปสงค์และอุปทานของนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้น โดยวัดความต้องการนโยบายจากพฤติกรรมการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง และวัดอุปทานจากแรงจูงใจในการก่อตั้งพรรคการเมืองที่ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้น

ทางฝั่งอุปสงค์ ผู้วิจัยอธิบายว่าสาเหตุสำคัญที่ประชาชนต้องการนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้น เพราะครัวเรือนขาดความมั่นคงทางเศรษฐกิจ (Economic Security) โดยเฉพาะปัญหารายได้ไม่พอรายจ่าย จึงต้องการสภาพคล่องในระยะสั้น นอกจากงานศึกษาฉบับนี้ Acemoglu, Egorov and Sonin (2013) ยังพบว่าคนยังสนับสนุนนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้นจากพรรคการเมืองใหม่ที่เพิ่งเข้าสู่ตลาด เพราะสูญเสียความเชื่อมั่นต่อพรรคการเมืองเดิมที่คอร์รัปชันหรือสนับสนุนกลุ่มผลประโยชน์

ทางฝั่งอุปทาน พรรคการเมืองมีแนวโน้มที่จะสนองตอบความต้องการนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้นของคนส่วนใหญ่ เพื่อเพิ่มโอกาสในการได้รับเลือกขึ้นสู่ตำแหน่ง นอกจากนี้ การแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจในระยะยาว อาทิ การปฏิรูปทางเศรษฐกิจ มักมีต้นทุนที่คนในระบบเศรษฐกิจต้องจ่ายในระยะสั้น แต่ใช้เวลานานกว่าที่การปฏิรูปจะสัมฤทธิ์ผล โดยส่วนมากจะเห็นผลเป็นรูปธรรมต้องใช้เวลานานกว่าวาระการดำรงตำแหน่งทางการเมือง เราจึงไม่ค่อยเห็นชุดข้อเสนอนโยบายที่ตอบโจทย์ในระยะยาว

เมื่อไม่ได้แก้ที่ต้นเหตุ คนไทยส่วนใหญ่จึงจะยังประสบปัญหารายได้ไม่พอรายจ่ายในระยะยาว ในขณะที่การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้นมีแนวโน้มที่จะสร้างหนี้สาธารณะ หากสะสมหนี้ไว้มากเกินไปจะทำให้ฐานะการคลังเปราะบาง และส่งผลให้ผู้ดำเนินนโยบายขาดกระสุนในการกระตุ้นเศรษฐกิจในยามที่จำเป็น อุปสงค์และอุปทานของนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้นจึงเป็นวงจร ‘รายได้น้อย-ประชานิยม’ ที่จำกัดศักยภาพในการเติบโต และการกระจายรายได้ของระบบเศรษฐกิจไทย

ตัดวงจรรายได้น้อย-ประชานิยม โดยการสร้างแรงจูงใจในการปฏิรูปเศรษฐกิจ

แล้วเราจะแก้นโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้นกันอย่างไร?

Rodrik (2018) อธิบายว่า ผลร้ายของการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมที่หวังผลระยะสั้นจะทุเลาลง หากมีโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจที่สร้างแรงจูงใจและเงื่อนไขให้ภาคการเมืองดำเนินนโยบายระยะสั้นและยาวอย่างสมดุล และโน้มน้าวให้ภาคประชาชนสนับสนุนนโยบายระยะยาวมากขึ้น ทั้งนี้ กระบวนการออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจควรเป็นอิสระจากการแทรกแซงของผู้มีอำนาจทางเศรษฐกิจหรือสังคม และเอื้อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมและตรวจสอบการดำเนินนโยบายทุกกระบวนการ

ในความเป็นจริงแล้ว นโยบายระยะยาวอาจได้รับการยอมรับมากกว่าที่เราคิด Furceri et. al. (2019) ศึกษาผลของการปฏิรูปเศรษฐกิจจาก 90 ประเทศ ในช่วงปี 1973-2014 พบว่าการดำเนินนโยบายระยะยาวจะมีผลข้างเคียงในระยะสั้นน้อยลง ถ้า 1) ดำเนินนโยบายในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี 2) ดำเนินงานทันทีที่เข้ารับตำแหน่ง 3) สื่อสารและให้สัญญาว่าจะดำเนินนโยบายอย่างจริงจังและต่อเนื่อง

Gets the people to do the greatest things.

ผมคิดว่าระบบเศรษฐกิจไทยอุดมไปด้วยคนที่มีศักยภาพ เรามีภาคประชาชนที่มีความรู้และประสบการณ์ มีส่วนร่วมในการออกแบบนโยบายสาธารณะ ขณะเดียวกัน เราก็มีบุคลากรทางการเมืองที่มีทักษะและความรู้ สามารถเป็นตัวแทนของภาคประชาชนในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะได้ สิ่งที่ระบบเศรษฐกิจไทยยังขาดคือ โครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจที่จะจูงใจให้ภาคการเมืองและภาคประชาชนมองไกลขึ้น ยินดีสละผลประโยชน์ระยะสั้นเพื่อดำเนินนโยบายที่หวังผลในระยะยาว การปรับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจที่กำหนดแรงจูงใจดังกล่าวจะดึงศักยภาพของคนไทยออกมา เปลี่ยนเป็นพลังขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงไปสู่เศรษฐกิจไทยที่เติบโตอย่างยั่งยืนและทั่วถึง

“The greatest leader is not necessarily the one who does the greatest things. He is the one who gets the people to do the greatest things.”

– Ronald Reagan

อ้างอิง: