ไทย กับการปรับตัวสู่ ‘บริบทโลกใหม่’ การทูต ควรรุกอย่างไร?

สถานการณ์โลก ณ ปัจจุบัน เต็มไปด้วยภาพของปัญหาและความขัดแย้งมากมาย ทั้งสงคราม ข้อพิพาท และการสู้รบทางเศรษฐกิจ ที่ทวีความซับซ้อนและตึงเครียดขึ้นเรื่อยๆ กระทบต่อทุกชีวิตบนโลก ที่ต้องดิ้นรนเอาตัวรอดอย่างยากลำบาก

หนึ่งในเครื่องมือสำคัญ เพื่อแก้ไขความท้าทายเหล่านี้นับแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน คือ ‘การทูต’ ที่สามารถบรรเทาปัญหา และเสริมสร้างความสัมพันธ์ระหว่างประเทศคู่ขัดแย้ง พลิกสถานการณ์บาดหมางอันเลวร้ายให้กลับดีขึ้นได้ อีกทั้งยังนำมาซึ่ง ‘โอกาส’ จากความร่วมมือในด้านต่างๆ

แน่นอนว่าไทยเราเอง ก็ให้ความสำคัญต่อนโยบายด้านการทูตมายาวนาน มีการสถาปนากระทรวงการต่างประเทศมาตั้งแต่ปี 1875 หรือครบ 150 ปีในปีนี้

แต่สถานการณ์ภูมิรัฐศาสตร์โลกในตอนนี้ ที่การแข่งขันของมหาอำนาจรุนแรงและคาดเดาได้ยาก ทำให้ทั่วโลกต้องปรับตัวรับมือ และไทยเราเองก็ต้องขยับทิศทางการทูตอย่างเหมาะสม เพื่อฝ่ากระแสลมพายุอันท้าทายนี้ไปให้ได้

THE STANDARD และกระทรวงการต่างประเทศ จัดเวทีเสวนา ‘DECODING THE WORLD ON STAGE: ไทยกับบริบทโลกใหม่: การทูตควรรุกอย่างไร’ ในวันที่ 26 พฤษภาคมที่ผ่านมา ฉายให้เห็นภาพระเบียบโลกในยุคใหม่ โดยเฉพาะการมาของประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ ในสมัยที่ 2 ที่เต็มไปด้วยความ ‘ไม่แน่นอน’

พายุทรัมป์ สั่นคลอนระเบียบโลก

ศ.กิตติคุณ ดร.สุรชาติ บำรุงสุข ผู้เชี่ยวชาญด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและความมั่นคง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และกรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ มหาวิทยาลัยนเรศวร กล่าวบนเวทีเสวนา ชี้ว่าวันนี้ รัฐนาวาไทยกำลังอยู่ท่ามกลางมหาสมุทรใหญ่ ที่เผชิญกับพายุที่ชื่อว่า ‘ทรัมป์’

เขาให้คำนิยามทรัมป์ว่าเป็นนักการเมืองนอกกระแส เพราะมีชุดความคิดแบบฝ่ายขวา หรือที่เรียกกันว่า ‘ประชานิยมปีกขวา’ ซึ่งเป็นชุดความคิดที่เริ่มเห็นมากขึ้นในกลุ่มชาติตะวันตก โดยมีแนวคิดหรือความเชื่อหลักๆ คือ

จีนเป็นภัยคุกคามหลัก
รัสเซียเป็นมิตรที่คุยได้ ไม่ใช่ภัยคุกคาม
ทุกประเทศเอาเปรียบสหรัฐฯ ในทางเศรษฐกิจ
กำแพงภาษีเป็นเครื่องมือปกป้องตัวเอง
ประเทศคู่ค้าต้องซื้อสินค้าจากสหรัฐฯ ให้สมดุล

ในอีกมุมหนึ่ง ทรัมป์มีหลักการ หรือมุมมองที่สอดคล้องกับแนวคิด America First หรือ อเมริกาต้องมาก่อน คือ

สหรัฐฯ จะไม่จ่ายเงินช่วยเหลือด้านความมั่นคงแบบเดิม
ทุกประเทศต้องช่วยเหลือตัวเองด้วยการจ่ายงบความมั่นคงเพิ่ม
สหรัฐฯ จะลดพันธะนอกบ้านลง
ถ้าจะมีพันธะ สหรัฐฯ ต้องได้รับผลตอบแทน
ผู้อพยพคือตัวปัญหาใหญ่ ที่ทำลายสังคมอเมริกัน ต้องเนรเทศออกไป

ดร.สุรชาติ มองว่ารัฐบาลประชานิยมปีกขวาของสหรัฐฯ กำลังอยู่ในภาวะ ‘3 ไม่’ คือ

ไม่ยึดถือผลประโยชน์แบบเดิม
ไม่ยึดโยงระบบพันธมิตรเดิม
ไม่ยึดมั่นในพันธกรณีระหว่างประเทศแบบเดิม

ภาวะนี้ กำลังส่งผลกระทบต่อระเบียบโลก ในขณะที่การปรับเปลี่ยนนโยบายของทรัมป์กำลังก่อให้เกิดปัญหาแบบ 3 D ได้แก่ Deglobalization หรือกระแสทวนกลับของโลกาภิวัตน์, Decoupling การแยกตัวของห่วงโซ่อุปทาน และ Disruption หรือการหยุดชะงัก

คำถามสำคัญคือ ผู้คนทั่วโลกจะต้องเผชิญภาวะนี้ไปอีกนานแค่ไหน และผลกระทบทั้งต่อโลก ต่อภูมิภาค และต่อประเทศไทย จะเป็นอย่างไร?

ดร.สุรชาติ ชี้ว่า ทรัมป์นั้นเชื่อว่าความปั่นป่วนและชะงักงันของโลก (Global Disruption) จะเป็นประโยชน์ต่อสหรัฐฯ ในการจัดการกับปัญหาภายในประเทศของตนเอง เพราะเป็นโอกาสให้สหรัฐฯ แก้ไขในสิ่งที่ตนเสียเปรียบ

โดยการประกาศนโยบายภาษีศุลกากรตอบโต้ (Reciprocal Tariffs) คือภาพสะท้อนของการกีดกันทางการค้า อันเป็นจุดเริ่มต้นของสงครามการค้า และเป็นส่วนหนึ่งของแนวคิดหรืออุดมการณ์ฝ่ายขวาในโลกยุคปัจจุบัน

ขณะที่สงครามการค้ายังเป็นส่วนหนึ่งในการแข่งขันของรัฐมหาอำนาจ ในมิติต่างๆ นอกจากการค้า ยังมีสงครามการเมือง สงครามการเงิน สงครามเทคโนโลยี สงครามข่าวสาร และการแข่งขันสะสมอาวุธ

โดยการแข่งขันนี้อาจทำให้การเผชิญหน้าระหว่างมหาอำนาจ กลายเป็น ‘วิกฤตถาวร (Permacrisis)’ และอาจนำไปสู่ยุค ‘สงครามเย็นใหม่’ และอาจพาโลกย้อนกลับไปสู่ยุคก่อนสงครามโลกครั้งที่ 1 ที่กำลังรอคอยการมาของ ‘สงครามทางการทหาร’

จาก Friendshoring สู่ Onshoring

ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ ประธานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และที่ปรึกษากลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร หนึ่งในผู้ร่วมเสวนา ให้ความเห็นในมุมความท้าทายทางเศรษฐกิจ โดยมองว่านโยบายเศรษฐกิจของทรัมป์ 2.0 นั้นเปลี่ยนไปมากเมื่อเทียบกับยุค 1.0

โดยในยุคทรัมป์ 1.0 นั้น นโยบายเศรษฐกิจที่กระทบไทยโดยตรง คือการกีดกันทางการค้าด้วยการขึ้นภาษีสินค้าจีน

แต่ผลกระทบจากการขึ้นภาษีจีน ทำให้มีการย้ายฐานการผลิตจากจีน ไปยังประเทศพันธมิตรอื่นๆ ของสหรัฐฯ และส่งออกสินค้าไปยังสหรัฐฯ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิด Friendshoring โดยรัฐบาลทรัมป์ขณะนั้น ต่อเนื่องมาจนถึงยุครัฐบาล โจ ไบเดน ยังไม่มีท่าทีต่อต้านอะไร

อย่างไรก็ตาม ในยุคทรัมป์ 2.0 ประเทศพันธมิตร เช่น แคนาดาและเม็กซิโก ก็เผชิญกับนโยบายกำแพงภาษีแบบช็อกโลก ที่เกิดขึ้นแบบไม่มีปี่มีขลุ่ย โดยละเมิดสนธิสัญญาทางเศรษฐกิจร่วมกันระหว่าง 3 ประเทศที่ทรัมป์ทำขึ้นเองในปี 2019

สิ่งที่เกิดขึ้นสะท้อนว่าแนวคิด Friendshoring ก็ไม่สามารถใช้การได้อีกต่อไป และนับจากนี้ต้องเป็นแบบ Onshoring หรือการผลิตจากภายในประเทศของตนเอง ซึ่งทรัมป์เชื่อว่าต้องดึงการผลิตกลับสู่สหรัฐฯ และสร้างงานและอุตสาหกรรมภายในประเทศให้กลับมาเฟื่องฟูอีกครั้งให้ได้

ทั้งนี้ ทรัมป์เชื่อว่าประเทศที่เกินดุลการค้ากับสหรัฐฯ ล้วนแต่เอาเปรียบสหรัฐฯ ทั้งสิ้น ซึ่งตัวเลขอัตราภาษีในนโยบายภาษีศุลกากรตอบโต้ของทรัมป์นั้นคิดจากตัวเลขขาดดุลการค้าของสหรัฐฯ หารด้วยปริมาณของสินค้าที่ส่งออกไปยังสหรัฐฯ

ดร.ศุภวุฒิ มองว่าการคำนวณอัตราภาษีดังกล่าว ไม่ได้อยู่บนพื้นฐานความเป็นจริง โดยเขาชี้ว่า แต่ละประเทศมีความสามารถในการผลิตที่แตกต่างกัน และยังต้องพึ่งพาสินค้าที่ประเทศอื่นผลิตได้ ซึ่งการขาดดุลการค้านั้น ไม่ได้สะท้อนการได้เปรียบหรือเสียเปรียบ แต่สะท้อนความเป็นจริงทางเศรษฐกิจ

“แต่ทีมของทรัมป์ไม่คิดอย่างนั้น โลกมันเปลี่ยนไปอย่างมาก สิ่งที่เราประสบกันมาตั้งแต่เกิด เลิกคิดไปเลยว่ามันจบไปแล้ว” เขากล่าว

หนึ่งในปัจจัยสะท้อนต้นตอปัญหาเศรษฐกิจของสหรัฐฯ คืออัตราการบริโภคที่สูงเกินตัวต่อเนื่องตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมา ในขณะที่คู่แข่งอย่างจีนซึ่งมีอัตราบริโภคน้อย ก็มุ่งเน้นการผลิตสินค้าขายสหรัฐฯ ทำให้เกิดความไม่สมดุล

โดยดร.ศุภวุฒิ มองว่า ภาคส่วนของสหรัฐฯ ที่บริโภคหรือใช้จ่ายเกินตัว และนำมาซึ่งปัญหาขาดดุลทางการค้า คือ ‘รัฐบาล’ ซึ่งสะท้อนว่าปัญหาแท้จริงของสหรัฐฯ นั้นอาจจะมาจากรัฐบาลสหรัฐฯ เอง

สงครามมหาอำนาจ ไทยควรเลือกข้างไหน?

สำหรับสถานการณ์ขัดแย้งในปัจจุบัน หนึ่งในจุดที่น่าเป็นห่วงว่าอาจปะทุเป็นสงครามใหญ่ คือ ช่องแคบไต้หวัน ซึ่งสหรัฐฯ อาจกลายเป็นผู้เล่น ที่เข้ามามีบทบาทปกป้องไต้หวันจากการบุกยึดของจีน

คำถามสำคัญคือ หากมหาอำนาจอย่างสหรัฐฯ และจีนรบกันขึ้นมา ไทยจะเลือกข้างไหน กระทรวงการต่างประเทศและทหารไทยจะทำอย่างไร?

ดร.สุรชาติ ชี้ว่ากลยุทธ์ทางการทูตของไทย สามารถที่จะดำเนินการได้แบบผสมผสานโดยมุ่งเน้นผลประโยชน์ของประเทศเป็นสำคัญ

เขายกตัวอย่างเกาหลีใต้ ซึ่งวางยุทธศาสตร์พึ่งพาการค้ากับจีน แต่ปักหลักยึดถือความมั่นคงจากอเมริกา

แต่กลยุทธ์ดังกล่าวก็ยังมีความเสี่ยงไม่น้อย เพราะตอนนี้โลกกำลังอยู่ในสภาวะ Post-America NATO หลังทรัมป์ทิ้ง NATO โดย ดร.สุรชาติ เปรียบว่าทรัมป์กับ NATO ก็เหมือนวงแชร์ และทรัมป์เหมือนเป็นเท้าแชร์ คือต้องจ่ายเงินมาก่อนถึงจะอยู่ในกลุ่มได้ หรือกรณีไต้หวันก็คือการซื้ออาวุธจากสหรัฐฯ

การทูตไทยควรรุกอย่างไร?

สำหรับนโยบายการทูตเชิงรุกของไทยนั้น ต้องย้อนกลับมาดูเงื่อนไขด้านยุทธศาสตร์ โดยมีตัวอย่างชัดที่สุด คือการที่ไทยเข้าร่วมสงครามโลกครั้งที่ 1 ทั้งที่เพิ่งก่อร่างสร้างตัวเป็นรัฐสมัยใหม่

กรณีวิกฤตการณ์ปากน้ำ รศ.112 หรือปี 1893 เป็นทั้งความโชคดีและโชคร้ายของไทย โดยความโชคร้าย คือ การที่เรือรบฝรั่งเศสแล่นฝ่าแม่น้ำเจ้าพระยาเข้ามาได้ ทั้งที่ไทยเอาโซ่ขึงเพื่อไม่ให้เรือผ่านแนวลำน้ำ แต่ความโชคดี คือ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว หรือ ร.5 ไม่ยอมรบกับฝรั่งเศส แต่ตัดสินใจเจรจาแทน โดย ดร.สุรชาติ นิยามว่า เป็นยุทธศาสตร์และการตัดสินใจที่ยิ่งใหญ่มากๆ

ความสำเร็จเหล่านี้ปรากฏผลในปี 1917 ไทยสามารถเข้ารบในสงครามโลกครั้งที่ 1 กับฝรั่งเศสได้โดยไม่ติดใจอะไร ซึ่ง ดร.สุรชาติ มองว่าเป็นนโยบายเชิงรุกที่ใหญ่ที่สุด

ส่วนนโยบายเชิงรับที่ใหญ่ที่สุดของไทย คือ ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยจอมพล ป. พิบูลสงคราม ตัดสินใจให้ญี่ปุ่นเดินทัพผ่านไทย โดยอธิบายกับคณะรัฐมนตรีในขณะนั้นว่า ‘ไปตายเอาดาบหน้า’ ซึ่งถ้อยแถลงดังกล่าวถูกใช้เป็นหลักฐานในการฟ้องคดีอาชญากรรมสงครามหลังจากนั้น

ทั้งนี้ หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 มีหลายรัฐบาลไทยที่มุ่งดำเนินนโยบายเชิงรุก เช่น ยุครัฐบาล มรว.คึกฤทธิ์ ปราโมทย์, เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์, ชาติชาย ชุณหะวัณ และยุค ทักษิณ ชินวัตร

ด้าน ดร.ศุภวุฒิ ชี้ว่าสิ่งที่สำคัญในการดำเนินนโยบายเชิงรุกของไทย คือการนำเสนอและพัฒนาจุดเด่นของตนเอง โดยเฉพาะอุตสาหกรรมด้านการบริการอย่างการท่องเที่ยว สุขภาพ ซึ่งจะมีส่วนช่วยต่อภาคเศรษฐกิจอย่างมาก และนโยบายของทรัมป์กีดกันได้ยาก อีกทั้งไทยยังมีศักยภาพด้านการผลิตอาหาร โดยมีปริมาณส่งออกอาหารเกินดุลถึง 19.7% ซึ่งทั้งจีน ยุโรป และประเทศเอเชียโดยรวม ต่างก็เป็นลูกค้าของไทย

การทูตไทยควรยืนอยู่จุดไหน?

สำหรับในมิติการทูต ดร.สุรชาติ ตอบคำถามที่ว่า ในภาวะวิกฤตถาวรนี้ การทูตไทยควรจะยืนอยู่จุดไหน โดยชี้ให้เห็น 10 แนวคิดทางการทูตสำหรับไทย ได้แก่

ไทยจะยึดมั่น ‘ความเป็นกลาง’
ไทยจะพริ้วดัง ‘สนต้องลม’
ไทยจะ ‘รักนวลสงวนตัว’ ไม่เลือกข้าง-ไม่รักใคร
ไทยจะ ‘คบซ้อน’ คบทุกฝ่าย-รักทุกค่าย
ไทยจะเป็น ‘นางอาย’ ไม่ปรากฏตัวบนจอเรดาร์โลก
ไทยจะเป็น ‘จ่าเฉย ไม่รับรู้ความเป็นไปของโลก
ไทยจะเป็น ‘นักผจญภัย’ กล้าเดินรุกไปข้างหน้า
ไทยจะเป็นพวก ‘โลกาชน’ เกาะไปกับกระแสโลก”
ไทยจะ ‘เลือกข้าง-เลือกประเด็น’ บนพื้นฐานประโยชน์ของตน
ไทยจะเป็น ‘นักผจญเพลิง’ กระโจนเข้าร่วมกับมหาอำนาจ

แนวทางที่เหมาะสมต่อไทยนั้น ดร.สุรชาติ ชี้ว่า ไทยต้องกลับมาย้อนดูตัวเอง โดยที่ผ่านมาการทูตไทยมีทั้งความสำเร็จและล้มเหลว แต่ส่วนตัวคิดว่า ไทยเป็นประเทศเล็ก ไม่มีนโยบายต่างประเทศเป็นหลักแหล่ง จะมีก็แต่นโยบายด้านความมั่นคงเท่านั้น

ในยุคสงครามเย็น ไทยไม่ใช่ผู้เล่นหลัก แต่เป็นเพียงเบี้ยบนกระดานเท่านั้น ทำได้มากที่สุด คือการก่อ ‘ขบวนเกวียน (Bandwagon)’ หรือเปิดความสัมพันธ์กับชาติอื่นโดยตรง ดังที่จอมพลสฤษดิ์ทำเวลาดังกล่าวกับเวียดนามเหนือและลาว จนทำให้สหรัฐฯ หวาดกลัวว่า สหรัฐฯ จะเข้าร่วมสงครามใหญ่ในลาว

อย่างไรก็ตาม ผลจากเหตุการณ์ครั้งนั้น ส่งผลให้ไทยได้หลักประกันความมั่นคง คือ ‘แถลงการณ์ ถนัด-รัสก์’ หรือ แถลงการณ์ทางการทูตทวิภาคี ที่ลงนามโดยพันเอกพิเศษ ถนัด คอมันตร์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของไทย และดีน รัสก์ (Dean Rusk) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ เมื่อวันที่ 6 มีนาคม 1962 ซึ่งมีเนื้อหาย้ำว่า สหรัฐฯ ต้องช่วยเหลือไทย หากไทยถูกรุกราน ซึ่ง ดร.สุรชาติ มองว่า นี่เป็นตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่า หลายๆ ครั้ง ผู้นำไทยในยุคก่อนเล่นเกมเก่ง โดยเฉพาะการรุกนโยบาย

การที่ไทยตอบไม่ได้ว่า เราจะดำเนินนโยบายรุกอย่างไร ถือเป็นปัญหาอย่างหนึ่ง ดังสำนวนสุภาษิตของตะวันตกที่ว่า ต่อให้มีลม หากเรือไม่รู้จะไปจอดที่ท่าเรือ เรือก็ไม่รู้จะไปไหน

ดังนั้น สิ่งที่ต้องตั้งคำถามในวันนี้ คือ ท่ามกลางกระแสลมที่รุนแรงกว่าในยุคสงครามเย็นครั้งก่อน เป็นไปได้ไหมว่า หากไทยไม่ใช้นโยบายสนลู่ลม แต่เลือกใช้วิธี ‘คบซ้อน’ แทนได้หรือไม่ ซึ่งหมายถึงการเลือกอยู่ได้ทุกกลุ่ม และพยายามเล่นบทความเป็นกลาง แม้ว่าข้อเท็จจริงเราจะเลือกข้างอย่างชัดเจนก็ตาม

“แม้ไทยคิดจะแตะมือทุกฝ่ายในโลก แต่ก็ต้องคิดว่า เราได้อะไรจากความสัมพันธ์นั้น เพราะสถานการณ์ใหญ่มาก จนต้องวนกลับมาตั้งคำถามเดิมว่า ผู้มีอำนาจกำหนดนโยบายในศตวรรษที่ 21 ได้เตรียมตัวเหมือนกับไทยในช่วงสงครามครั้งที่ 1 หรือไม่” ดร.สุรชาติ กล่าว

ขณะที่ ดร.ศุภวุฒิ มองว่า การพิจารณาจุดยืนของไทยนั้น ต้องเข้าใจก่อนว่าทรัมป์นั้นละทิ้งระบบเศรษฐกิจแบบเปิดที่สหรัฐฯ สร้างไว้หลังยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 และแยกตัวเองไปอยู่แบบโดดเดี่ยวหรือไม่ ซึ่งคำถามของไทย คือเราจะอยู่โดยพึ่งสหรัฐฯ น้อยลงได้อย่างไร?

คำตอบหนึ่ง คือแนวทางที่จีนเสนอ ด้วยการรักษาระบบเศรษฐกิจแบบเปิด และสามารถอยู่ร่วมกันแบบหลายขั้ว (Multipolar) ได้อย่างสันติภายใต้ระเบียบและกฎเกณฑ์

โดย ดร.ศุภวุฒิ มองว่า ไทยก็ต้องพิจารณาว่า จะอยู่ในโลกที่ไร้สหรัฐฯ อย่างไร ซึ่งอาจจะใช้กลไกที่มี เช่น ASEAN, APEC, RCEP มาสร้างระบบการค้าและความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจร่วมกันได้หรือไม่