ในช่วง 2-3 วันที่ผ่านมา คงไม่มีประเด็นใดที่ร้อนแรงไปกว่าการปรับหลักเกณฑ์เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ที่ในอนาคตเบี้ยยังชีพนี้จะถูกสงวนไว้ให้เฉพาะผู้สูงอายุที่ยากจน ทิศทางของนโยบายดังกล่าวสะท้อนความยากจนทางความคิดของผู้กำหนดนโยบาย เพราะกำลังทำให้สังคมไทยที่อยู่ในสภาวะ ‘แก่ก่อนรวย’ กลายเป็น ‘แก่ด้วย จนด้วย’
ข้อถกเถียงทางวิชาการโดยเฉพาะในกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์ คือรูปแบบที่เหมาะสมสำหรับการจัดสวัสดิการให้กับประชาชน ซึ่งมีกว้างๆ 2 แบบคือ การให้สวัสดิการอย่างทั่วถึง (Universal Program) หรือการให้สวัสดิการแบบเจาะจง (Targeted Program) แน่นอนว่าแต่ละสังคมย่อมมีรูปแบบของการจัดสวัสดิการที่เหมาะสมแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับระดับของการพัฒนาเศรษฐกิจ ความชัดเจนของนโยบายด้านสังคม และที่สำคัญไม่แพ้กันคือความเหลื่อมล้ำในสังคม การให้สวัสดิการอย่างทั่วถึง แม้จะมีราคาแพง แต่การันตีได้ว่า บุคคลที่ยากลำบากที่สุดสามารถได้รับความช่วยเหลือที่จำเป็นและสม่ำเสมอ ในขณะที่การให้สวัสดิการแบบเจาะจงนั้นต้องการการพิสูจน์ยืนยันและสร้างต้นทุนให้กับผู้สมควรได้รับการช่วยเหลือ ยิ่งประเทศที่ไม่มีการปูพรมสำรวจคนจนอย่างจริงจัง ยิ่งทำให้นโยบายแบบเจาะจงไร้ประสิทธิภาพ
การจำกัดเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้กับเฉพาะผู้ที่มีรายได้น้อย มีหลายประเด็นต้องขบคิด เกี่ยวข้องกับปรัชญาการให้สวัสดิการแก่ประชาชนและจำนวนผู้ได้รับผลกระทบ ดังนี้
ข้อแรก ผู้ได้รับผลกระทบมีจำนวนมาก แม้การปรับหลักเกณฑ์ในปี 2566 จะไม่กระทบกับผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพเดิม (ตามบทเฉพาะกาล) แต่ประชากรที่กำลังจะได้รับผลกระทบนั้นมีขนาดใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจากไทยมีประชากรที่อยู่ในวัย ‘ใกล้สูงวัย’ จำนวนมาก ในปัจจุบัน ประชากรกว่า 12 ล้านคน คิดเป็นประมาณ 20% เป็นผู้ที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป ทั้งนี้ จากข้อมูลของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ในปี 2565 ประชากรที่มีอายุระหว่าง 55-59 ปี มีจำนวน 4.81 ล้านคน (คิดเป็น 7.3% ของประชากรทั้งหมด) ซึ่งน่าจะเป็นประชากรสูงวัยกลุ่มแรกที่ได้รับผลกระทบจากการปรับเบี้ยยังชีพในครั้งนี้ ขณะที่มีประชากรอีกกว่า 5.18 ล้านคนที่มีอายุระหว่าง 50-54 ปี ซึ่งจะเป็นกลุ่มถัดไปที่ได้รับผลกระทบ ดังนั้น จำนวนของผู้ที่มีโอกาสที่จะพลาดสวัสดิการจากการเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์นี้จึงเพิ่มสูงขึ้นตามความรุนแรงของการเข้าสู่สังคมสูงวัยของไทย
ข้อสอง แรงงานนอกระบบที่สูงวัยได้รับผลกระทบหนักที่สุด เศรษฐกิจไทยมีลักษณะพิเศษอย่างหนึ่งคือ สัดส่วนของแรงงานนอกระบบมีสูง แรงงานเหล่านี้มีความเปราะบางทางรายได้และสวัสดิการอยู่แล้ว เพราะเกษียณไปพร้อมกับการไม่มีรายได้ประจำ แม้แรงงานนอกระบบหรือผู้ประกอบอาชีพอิสระมีตัวเลือกในการออม เช่น กองทุนการออมแห่งชาติ และกองทุนประกันสังคม มาตรา 40 แต่จำนวนสมาชิกของทั้ง 2 กองทุนยังมีไม่มาก (เว้นแต่กรณีของกองทุนประกันสังคม ม.40 ที่จำนวนสมาชิกเพิ่มจาก 3 ล้านคนในปี 2563 เป็นเกือบ 11 ล้านคนในปี 2566 เพราะเงื่อนไขการรับสวัสดิการในช่วงการระบาดของโรคโควิด ซึ่งยังไม่แน่ชัดว่าตัวเลขจะลดลงหรือไม่หลังจากหมดโรคโควิด) การตัดเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจึงเพิ่มความเปราะบางให้กับกระดูกสันหลังของเศรษฐกิจไทยในวัยเกษียณ แม้ไม่ได้ยากจน
ข้อสาม หลักเกณฑ์ออกมาโดยไม่มีมาตรการอื่นรองรับ การปรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในปี 2566 เกิดขึ้นในขณะที่ประเทศยังไม่มีระบบบำนาญที่มีคุณภาพชีวิตของคนเป็นศูนย์กลาง ปัจจุบันไทยมีระบบบำเหน็จบำนาญหลากหลาย มีหน่วยงานรับผิดชอบและปรัชญาในการบริหารจัดการที่แตกต่างกัน แต่ระบบเหล่านี้ยังคงยึดโยงกับสถานะการทำงานและอาชีพก่อนเกษียณ คุณภาพชีวิตของประชาชนในวัย 60 ปีขึ้นไป จึงขึ้นอยู่กับว่าทำงานอะไรมา ที่ผ่านมามีความพยายามในการยกร่างพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ ที่เป็นเสมือนกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับสำหรับแรงงานในระบบ แต่ยังไม่มีความคืบหน้าและเสมือนถูกแช่แข็งในช่วงที่เกิดปัญหาการจัดตั้งรัฐบาล การปรับลดเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุก่อนหน้าที่จะมีระบบบำนาญที่สนับสนุนให้แรงงานมีการออมเพื่อการเกษียณออกมาอย่างเป็นรูปธรรม จึงเหมือนทอดทิ้งแรงงานกลุ่มที่มีความเสี่ยงด้านรายได้หลังเกษียณ
ข้อสี่ ปัญหาสังคมสูงวัยและปัญหาความยากจนเป็นคนละปัญหา สองปัญหานี้มีต้นตอที่ต่างกัน จึงต้องการเครื่องมือแก้ไขคนละอย่าง ไม่ควรนำมารวมกัน ความยากจนไม่ได้เป็นเรื่องของปัจเจก แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ไม่ว่าจะเป็นการศึกษา ระดับสุขภาพ ถิ่นที่อยู่ ตลาดแรงงาน รวมถึงการกระจุกตัวของงานในพื้นที่เมือง ผู้ที่เป็นคนจนนั้น สามารถหายจนได้หากได้รับการช่วยเหลือเยียวยาที่เหมาะสม ไม่ว่าจะเป็นนโยบายด้านสังคมและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในภาพรวม แต่ในกรณีของผู้สูงอายุนั้นไม่สามารถกลับไปเป็นวัยหนุ่มสาวได้อีกครั้ง มาตรการที่เหมาะสมในการดูแล ประคับประคองคุณภาพชีวิตของคนกลุ่มนี้ไม่เพียงแค่ต้องการหลักประกันจากรัฐ (ที่กำลังจะถูกตัดไป หากไม่ใช่คนจน) แต่รวมถึงการเพิ่มโอกาสในการทำงาน การขยายอายุเกษียณ รวมถึงการสงวนงานบางอย่างสำหรับผู้สูงอายุ ซึ่งแน่นอนว่าประเด็นเหล่านี้ต้องคำนึงถึงประโยชน์และผลกระทบที่เกิดขึ้นตามมา และสรุปให้ชัดเจนว่าตกลงแล้ว สังคมไทยจะเดินหน้าไปทางไหน แต่การออกนโยบายด้านผู้สูงวัยโดยนำความยากจนและความสูงวัยมาปนกันไม่น่าจะเป็นทางออกของการจัดสวัสดิการที่ดี
ข้อโต้เถียงสำคัญของการจำกัดสวัสดิการให้กับผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อยไม่เพียงพอต่อการยังชีพนั้น เป็นเพราะระเบียบเดิมนั้นกำหนดที่มาของแหล่งรายได้โดยไม่คำนึงจำนวนรายได้ที่ได้รับจากหน่วยงาน และไม่ได้คำนึงว่าผู้ได้รับเบี้ยยังชีพอยู่ในฐานะไม่มีรายได้เพียงพอต่อการยังชีพหรือไม่ จึงทำให้การจ่ายเบี้ยยังชีพรายเดือนอาจไม่ทั่วถึงและเป็นธรรม อย่างไรก็ตาม การจำกัดสวัสดิการให้เฉพาะผู้ที่มีรายได้น้อยโดยวัดจากรายได้ การถือครองบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือการใช้เส้นความยากจนที่คำนวณโดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินั้น นอกจากจะทำให้ผู้สูงอายุที่ไม่ได้ยากจน แต่ได้รับ/เคยได้รับสวัสดิการอย่างอื่นเฉกเช่นบำเหน็จบำนาญจากภาครัฐไม่มีสิทธิได้รับเบี้ยยังชีพแล้ว ยังกีดกันไม่ให้ผู้สูงอายุที่แม้จะไม่ได้รับสิทธิอื่นใดจากภาครัฐแต่ไม่ได้เป็นคนยากจนตามนิยาม (ไม่ว่าจะใช้เกณฑ์ใด) ไม่ได้รับเบี้ยยังชีพไปด้วย การจ่ายเบี้ยยังชีพในลักษณะใหม่นี้จะทั่วถึงและเป็นธรรมอย่างไร
สำหรับเหตุผลทางวิชาการนั้น การใช้เกณฑ์ใดๆ ที่มาแบ่งแยกความจน-ความไม่จน ล้วนมีปัญหาทั้งสิ้น ยกตัวอย่างเช่น การให้สวัสดิการเฉพาะกลุ่มผู้สูงอายุที่มีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ต้องเสียภาษีตามฐานข้อมูลของกรมสรรพากร (190,000 บาท สำหรับผู้มีเงินได้ที่มีอายุตั้งแต่ 65 ปีขึ้นไป) จะสร้างความยุ่งยากและต้นทุนให้กับผู้สูงอายุในการยื่นภาษี และแรงงานสูงวัยหลังเกษียณย่อมมีรายได้ลดลงแล้ว การกำหนดเกณฑ์ 190,000 บาทจึงน่าจะไม่มีนัยสำคัญสำหรับงบประมาณสวัสดิการในภาพรวม เว้นแต่จะคัดกรองผู้ได้รับเบี้ยยังชีพที่มีการเสียภาษีในอัตราที่สูง หรือการใช้เส้นความยากจนประจำชาติ (National Poverty Line) ก็มีประเด็นด้านวิชาการเนื่องจากเส้นความยากจนนั้นคำนวณมาจากกลุ่มของค่าใช้จ่ายที่เป็นอาหารและไม่ใช่อาหาร ซึ่งแน่นอนว่ากลุ่มสินค้าที่จำเป็นต่อการดำรงชีพของผู้สูงวัยย่อมแตกต่างจากประชากรกลุ่มอื่นๆ การคำนวณเส้นความยากจนใหม่ใช้ทรัพยากรไม่น้อยเนื่องจากต้องอาศัยการสำรวจและการวิเคราะห์เพิ่มเติม
การลดเงินสวัสดิการที่แจกจ่ายไปให้กับผู้สูงอายุที่ร่ำรวยไม่สมควรแก้ไขด้วยการจำกัดสวัสดิการให้กับคนจนเพียงอย่างเดียว เพราะการทำเช่นนั้น มีผลทำให้ผู้สูงอายุที่เป็นชนชั้นกลางและคนเกือบจน (ที่มีจำนวนมาก) มีคุณภาพชีวิตที่แย่ลง ในขณะภาครัฐ ยังไม่ได้มีทางเลือกหรือมาตรการเยียวยาผลกระทบอย่างชัดเจน
การขยับเรื่องการบริหารจัดการงบประมาณแผ่นดินเป็นเรื่องใหญ่ โดยเฉพาะในกรณีของผู้สูงอายุ เพราะ 1. เกี่ยวข้องกับประชากรจำนวนมาก และ 2. มีความเปราะบางด้านรายได้ ภาครัฐควรเริ่มที่การปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญอย่างยั่งยืนผ่านการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ ก่อนที่จะมาเพิ่มความยากจนให้กับผู้สูงวัยด้วยการจำกัดเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ
