หากพูดถึงความร่วมมือระดับอาเซียน น้อยคนนักที่จะรู้จัก ‘สมัชชารัฐสภาอาเซียน’ (AIPA) หรือทราบว่าในภูมิภาคเรานั้นมีเวทีที่ ส.ส. ของแต่ละประเทศทั้งจากฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านมาหารือและถกเถียงร่วมกันในประเด็นต่างๆ เพื่อนำไปสู่การผลักดันให้ ‘กฎหมาย’ ของแต่ละประเทศไปในทิศทางที่สนับสนุนประชาธิปไตย ความเท่าเทียม และสันติภาพ ที่ก่อตั้งมาแล้วกว่า 40 ปี โดยสมัชชารัฐสภาอาเซียนตั้งอยู่ที่กรุงจาการ์ตา ประเทศอินโดนีเซีย เมืองเดียวกับที่ตั้งสำนักเลขาธิการอาเซียน
ขณะที่ ‘สำนักเลขาธิการอาเซียน’ ก่อตั้งตามเจตนารมณ์ของกระทรวงต่างประเทศของ 10 ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในปี 1976 เพื่อให้เป็นที่ทำงานหรือศูนย์กลางของประเทศสมาชิกอาเซียน หรือสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ให้อาเซียนได้บรรลุตามเป้าหมายความร่วมมือที่ตั้งไว้ โดยเฉพาะหลังจากอาเซียนที่ก่อตั้งมาตั้งแต่ปี 1967 ผลักดันให้มีความร่วมมือ 3 เสา อันได้แก่ เศรษฐกิจ การเมืองและความมั่นคง สังคมและวัฒนธรรมในปี 2015 สำนักเลขาธิการอาเซียนจึงเป็นการผลักดันนโยบายความร่วมมือระดับภูมิภาคผ่านสนธิสัญญาหรือกฎบัตรอาเซียนต่างๆ
แต่ ‘สมัชชารัฐสภาอาเซียน’ (AIPA) ตั้งขึ้นเพื่อเป็นเวทีให้สมาชิกรัฐสภาของแต่ละประเทศมาพูดคุยกัน เพื่อกลับไปผลักดัน ‘กฎหมาย’ ของประเทศตัวเองให้ไปในทิศทางเดียวกัน โดย AIPA เป็นองค์กรที่ไม่ได้ขึ้นตรงกับสำนักเลขาธิการอาเซียน
THE STANDARD สัมภาษณ์ อิสรา สุนทรวัฒน์ เลขาธิการสมัชชารัฐสภาอาเซียน ถึงเป้าหมายของ AIPA และความเป็นไปได้ที่ AIPA จะแก้ไขปัญหาต่างๆ โดยเฉพาะความไม่เป็นประชาธิปไตย และการละเมิดสิทธิมนุษยชนในหลายประเทศ รวมถึง ปองขวัญ สวัสดิภักดิ์ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านองค์กรระหว่างประเทศ ถึงมุมมองของนักวิชาการต่อการรวมตัวระดับภูมิภาคในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้
เพื่อให้คนไทยได้รู้จัก AIPA มากขึ้น และสะท้อนว่า AIPA จะสามารถแก้ไขปัญหาได้มากน้อยแค่ไหน โดยเฉพาะในวันที่อาเซียนยังคงเป็นภูมิภาคที่ขาดความเป็นประชาธิปไตยและละเมิดสิทธิมนุษยชน
ผู้นำของแต่ละประเทศจับมือกันออกนโยบายระดับประเทศ แต่นโยบายขับเคลื่อนด้วยกฎหมาย นโยบายต่างๆ ต้องมีกฎหมายรองรับที่จะให้มันเป็นไปได้ ซึ่งนั่นก็คือหน้าที่ของ AIPA
นโยบายขับเคลื่อนโดยทำให้กฎหมายของประเทศสมาชิกอาเซียนสอดคล้องกัน
ในความร่วมมือระหว่างประเทศ เราจะมี ‘สนธิสัญญา’ ต่างๆ และ ‘นโยบายต่างประเทศ’ ของแต่ละประเทศที่เกี่ยวพันกับประเทศสมาชิกให้เดินไปในทิศทางเดียวกัน แต่ AIPA มีเป้าหมายผลักดันให้ ‘กฎหมาย’ ของประเทศสมาชิกอาเซียนไปในทิศทางเดียวกัน เพื่อเป็นอีกหนึ่งทางให้ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีความเป็นประชาธิปไตย เคารพสิทธิมนุษยชน และมีสันติภาพ
อิสรา สุนทรวัฒน์ เลขาธิการ AIPA สะท้อนว่า AIPA เปรียบเสมือนเครื่องยนต์ที่จะทำให้รถยนต์ขับเคลื่อนได้
“สมมติว่าอาเซียนเป็นรถยนต์ คนขับรถยนต์คือประชากรของอาเซียน ผู้นำของแต่ละประเทศจับมือกันออกนโยบายระดับประเทศ แต่นโยบายขับเคลื่อนด้วยกฎหมาย นโยบายต่างๆ ต้องมีกฎหมายรองรับที่จะให้มันเป็นไปได้ ซึ่งนั่นก็คือหน้าที่ของ AIPA และทำไม AIPA จึงเปรียบเสมือนเครื่องยนต์ เพราะ AIPA มีไว้เพื่อตอบสนองนโยบายของฝ่ายบริหาร ในขณะที่อาเซียนประสานงานกับผู้นำของแต่ละประเทศ AIPA ประสานงานกับประธานรัฐสภาของแต่ละประเทศ”
อย่างไรก็ตาม อิสรายอมรับว่าการสร้างมาตรฐานให้กฎหมายของประเทศสมาชิกนั้นยากที่จะทำให้การแก้ปัญหาเป็นรูปธรรม
“วัตถุประสงค์ของ AIPA จริงๆ คือการเชื่อมโยงกฎหมายของประเทศสมาชิกอาเซียนให้ได้ แต่ไม่ได้หมายความว่าเราจะออกกฎหมายฉบับเดียวกัน เช่น เราอาจจะดูว่ากฎหมายในเรื่องนั้นๆ ของประเทศใดดีที่สุด แล้วสร้างมาตรฐานหรือทำให้สอดคล้องกัน แต่ที่ผ่านมาใน 40 ปี ความเป็นจริงคือออกมาในลักษณะที่ทุกคนพอใจที่จะพูดคุยกันในที่ประชุม แต่ยากที่จะทำสิ่งที่พูดคุยกันให้ออกมาเป็นรูปธรรม เพราะจุดอ่อนของเราคือ เราไม่ได้มีอำนาจไปบังคับให้รัฐบาลแต่ละประเทศต้องทำตาม resolution ของเรา”
ขณะที่อาจารย์ปองขวัญ สวัสดิภักดิ์ อธิบายว่า หน้าที่ขององค์กรระหว่างประเทศอย่าง AIPA ที่เปิดให้ ส.ส. ของแต่ละประเทศได้หารือกันจะช่วยให้แนวความคิดของแต่ละประเทศขับเคลื่อนเข้าหากันมากขึ้น ซึ่งก็ถือว่าเป็นบทบาทและหน้าที่ของทุกองค์กรระหว่างประเทศ แต่อุปสรรคของ AIPA คือ คนที่เป็น ส.ส. ของแต่ละประเทศก็อาจไม่ใช่ตัวแทนจากประชาชนที่แท้จริง
“บางประเทศไม่ได้มีการเลือกตั้ง บางประเทศแม้จะมีการเลือกตั้งก็มีกลุ่มผู้มีอำนาจผูกขาดภายในประเทศ ดังนั้นต่อให้มีการพูดคุยในระดับ AIPA แต่ถ้ากลุ่มผู้มีอำนาจภายในประเทศไม่ได้เห็นด้วย การขับเคลื่อนตามแนวทางของ AIPA จึงไม่เกิดขึ้น อีกทั้ง AIPA ไม่มีอำนาจบังคับประเทศสมาชิกด้วย”
ซึ่งก็สอดคล้องกับที่นายอิสราเปิดเผยว่า การคัดเลือกเลขาธิการของ AIPA แต่ละประเทศนั้นไม่เหมือนกัน บางประเทศใช้วิธีการประกาศรับสมัครแล้วคัดเลือก ขณะที่บางประเทศอย่างเช่นสิงคโปร์นั้นจะใช้วิธีการคัดเลือกภายในเลย อีกทั้ง ส.ส. จากฝ่ายรัฐบาลย่อมไม่กล้าพูดสวนทางกับนโยบายรัฐบาลของตัวเอง
ปัญหาของอาเซียนและ AIPA ส่วนหนึ่งคือ กว่าจะทำอะไรก็แล้วแต่จะต้องมีมติเป็นเอกฉันท์ทั้ง 10 ประเทศ ดังนั้นจึงเป็นเรื่องยากที่จะหาเรื่องอะไรสักอย่างหนึ่งที่ทั้ง 10 ประเทศเห็นตรงกัน
AIPA มีหน้าที่ผลักดันกฎหมายแต่ไม่มีอำนาจบังคับ
แม้จะไม่เป็นที่รู้จักในวงกว้าง แต่ตลอดเวลาที่ก่อตั้งมากว่า 40 ปี AIPA ได้ออก resolution หรือแนวทางกฎหมายมาแล้วหลายฉบับ และครอบคลุมหลากหลายด้าน ซึ่งอิสราเองก็ยอมรับว่าความท้าทายและอุปสรรคใหญ่ของ AIPA มี 2 ประเด็นหลักคือ
1. AIPA ไม่มีอำนาจบังคับให้แต่ละประเทศต้องออกกฎหมายตาม resolution ของ AIPA
2. ปัญหาที่เกิดขึ้นจะต้องเป็นประเด็นที่ทุกประเทศต้อง ‘ยอมรับว่าเป็นปัญหา’ ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อปัญหาที่มีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง หรือมีผลประโยชน์ทับซ้อน
เช่นประเทศอื่นๆ อาจเห็นว่ารัฐบาลเมียนมาต้องแก้ไขปัญหาละเมิดสิทธิมนุษยชน และความรุนแรงต่อชาวโรฮิงญา แต่แน่นอนว่า ส.ส. จากฝั่งรัฐบาลเมียนมาย่อมมีความเห็นที่ต่างออกไป
“ก่อนที่จะเป็นกฎหมาย เราจะต้องยอมรับว่าประเด็นนั้นๆ เป็นปัญหาก่อน ปัญหาของอาเซียนและ AIPA ส่วนหนึ่งคือ กว่าจะทำอะไรก็แล้วแต่จะต้องมีมติเป็นเอกฉันท์ทั้ง 10 ประเทศ ดังนั้นจึงเป็นเรื่องยากที่จะหาเรื่องอะไรสักอย่างหนึ่งที่ทั้ง 10 ประเทศเห็นตรงกัน แค่คำว่าสิทธิมนุษยชนของแต่ละประเทศก็ไม่เหมือนกันแล้ว กว่าจะถกเถียงกันจนได้ข้อสรุปก็กินเวลาไปหลายปีกว่าจะได้ resolution ออกมา สมมติเราพยายามจะผลักดันปัญหาหมอกควัน มาเลเซีย สิงคโปร์ ไทย เห็นด้วยหมด แต่อินโดนีเซียไม่เห็นด้วย เพราะเขาเป็นสาเหตุของปัญหา ถ้าเราพูดถึงโรฮิงญา ทุกคนโอเคหมด ยกเว้นเมียนมา”
มติเอกฉันท์ 10 ประเทศคืออุปสรรค แต่เป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดการรวมตัว
อาจารย์ปองขวัญแสดงความเห็นว่า อำนาจการตัดสินใจของ AIPA ที่ต้องผ่านมติเป็นเอกฉันท์ทั้ง 10 ประเทศนั้นเป็นอุปสรรคแน่นอน แต่อย่างไรก็ตาม นักวิชาการบางส่วนมองว่าหากอาเซียนหรือ AIPA เองไม่กำหนด อำนาจการตัดสินใจแบบนี้อาจไม่เกิดการรวมตัวกันเลยก็ได้
“การที่โครงสร้างของ AIPA และอาเซียนเองกำหนดการขอมติเอกฉันท์เป็นกฎข้อบังคับเป็นปัญหาใหญ่มาก โดยเฉพาะต่อปัญหาที่มีการเมืองของแต่ละประเทศเข้ามาเกี่ยวข้อง เพราะทำให้องค์กรไม่สามารถตัดสินใจในประเด็นสำคัญๆ ที่มีความเห็นไม่ตรงกันได้ อย่างเช่นกรณีทะเลจีนใต้ ก็จะเห็นว่าสุดท้ายแล้วการเจรจาในระดับทวิภาคีที่เขาสามารถแบ่งปันผลประโยชน์กันลงตัวก็มีอิทธิพลมากกว่า
“แต่ก็มีนักวิชาการหลายคนมองว่า หากอาเซียนไม่มีการตัดสินใจโดยอาศัยมติเอกฉันท์ ก็อาจไม่มีการรวมตัวเกิดขึ้นเลยก็ได้ เพราะหลายประเทศอาจไม่สบายใจที่จะเข้ามารวมตัวแล้วถูกบังคับให้ทำอะไร เพราะต้องเข้าใจว่าตอนเริ่มก่อตั้งอาเซียน ทุกประเทศกำลังมีปัญหาภายในหมดเลย เพราะเป็นช่วงสร้างชาติ ดังนั้นแต่ละประเทศจึงไม่อยากให้การตัดสินใจในระดับระหว่างประเทศทำให้การสร้างชาติภายในประเทศมีปัญหา”
ในที่ประชุมเราก็ต้องตอบคำถามให้ได้ว่าทำไมทุกคนถึงต้องร่วมแก้ไขปัญหานี้ ถ้าเราทำให้ปัญหานั้นได้รับมติเอกฉันท์ทั้ง 10 เสียงก็ถือว่าสุดยอดมาก
AIPA จุดกระแสให้กับปัญหาที่เกิดขึ้นได้ แต่จะทำอย่างไรให้เกิดความเปลี่ยนแปลง
แม้อุปสรรคที่กล่าวมาข้างต้นจะสะท้อนว่า เป็นเรื่องยากที่ AIPA จะเข้าไปมีบทบาทในการแก้ไขปัญหาต่างๆ อย่างจริงจัง แต่อิสรามองว่าหน้าที่ของ AIPA ที่ต้องทำให้ได้คือ พยายามทำให้ทุกประเทศเห็นพ้องร่วมกันว่าสิ่งที่เกิดขึ้นเป็นปัญหาก่อน
“มันก็อยู่ที่เราทำการบ้านเหมือนกัน ถ้าเราไม่ทำการบ้านเลยแล้วบอกให้เขาช่วย มันก็ไม่ใช่ เพราะในที่ประชุมเราก็ต้องตอบคำถามให้ได้ว่าทำไมทุกคนถึงต้องร่วมแก้ไขปัญหานี้ ถ้าเราทำให้ปัญหานั้นได้รับมติเอกฉันท์ทั้ง 10 เสียงก็ถือว่าสุดยอดมาก”
อิสรา ในฐานะเลขาธิการสมัชชารัฐสภาอาเซียนที่จะหมดวาระในปี 2562 จึงมองว่า ก่อนที่จะแก้ไขปัญหาที่มีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องหรือมีผลประโยชน์ทับซ้อน AIPA ควรจะทำให้ประชาชนรู้สึกว่าองค์กรนี้มีน้ำหนักที่จะแก้ไขปัญหาก่อน เขาจึงตั้งใจว่าจะเริ่มด้วยการหยิบยกประเด็นที่ทุกประเทศน่าจะเห็นพ้องต้องกันว่าเป็นปัญหาอย่างเรื่อง การทำอนาจารเด็ก
“เรื่องที่คิดอยากจะทำก่อนจึงเป็นเรื่องที่ทุกประเทศยากจะเห็นค้าน ซึ่งคือการต่อต้านการทำอนาจารเด็ก มันเป็นปัญหาของทุกประเทศในภูมิภาคนี้ และเป็นเรื่องยากที่จะโยนความผิดให้คนอื่น ผมคิดว่าเราอาจจะเริ่มจากตรงนี้ก่อน ให้ประชาชนรู้สึกว่า AIPA เป็นเวทีที่ประชาชนพึ่งพาได้ ไม่ใช่เป็นเพียงเวทีที่นักการเมืองมาแสดงความคิดเห็น แล้วถ้าหากเราสามารถผลักดันอะไรได้จริง มันอาจทำให้ AIPA มีน้ำหนักขึ้นและนำไปสู่การแก้ไขปัญหาที่มีการเมืองมาเกี่ยวข้องอย่างสิทธิมนุษยชนหรือประชาธิปไตย”
การแก้ไขปัญหาแบบ ASEAN Way ยังขาดบรรทัดฐานร่วมกันด้านประชาธิปไตย
ในเวทีการประชุมระดับอาเซียน เราจะเห็นว่าผู้นำในภูมิภาคนี้จะพูดคุยกันในลักษณะ ‘อะลุ่มอล่วย’ และประชาคมอาเซียนเองก็ระบุชัดเจนว่า วิธีการแก้ไขปัญหาในรูปแบบ ASEAN Way คือการเคารพวัฒนธรรมของแต่ละประเทศ และแนวทางการแก้ไขปัญหาจะต้องเป็นในแนวทางที่ทุกฝ่ายเห็นพ้องต้องกัน (Consensus-based) ซึ่งวิธีแบบ ASEAN Way ก็ถูกนำมาใช้ในสมัชชารัฐสภาอาเซียนหรือ AIPA เช่นกัน
“ASEAN Way คือเราไม่ถึงขนาดสั่งสอน และเชื่อว่าแต่ละประเทศมีวิธีต่างกัน แต่ก็เชื่อว่าคุยกันหน่อยได้ไหม ต่อหน้าเรารักษาหน้ากันแล้วค่อยไปคุยนอกรอบ ซึ่งจะต่างจาก EU Way และสิ่งนี้มันก็อาจจะเป็นอุปสรรคในการทำอะไรที่เป็นรูปธรรม”
นอกจากนี้อิสรายังแสดงความเห็นว่า อาเซียนต่างจากอียูตรงที่อียูมีจุดเชื่อมเหมือนกันอย่างหนึ่งคือ ความเป็นประชาธิปไตย และการเคารพหลักสิทธิมนุษยชนที่ทำให้อียูยังมีทิศทางขับเคลื่อนไปทางเดียวกัน ขณะที่คุณค่าหลักๆ เหล่านี้ยังไม่สามารถยึดโยงประเทศในภูมิภาคนี้ได้ เพราะแต่ละประเทศก็ยังคงเผชิญกับความไม่เป็นประชาธิปไตยและการละเมิดสิทธิมนุษยชนอยู่
การต่อต้านการทำอนาจารเด็ก มันเป็นปัญหาของทุกประเทศในภูมิภาคนี้ และเป็นเรื่องยากที่จะโยนความผิดให้คนอื่น
ผลประโยชน์ที่ยังไม่มากพอ กำแพงกั้นบรรทัดฐานประชาธิปไตย
ด้านอาจารย์ปองขวัญสะท้อนมุมมองที่น่าสนใจว่า ไม่ใช่เพียงแค่บรรทัดฐานด้านประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนของอาเซียนและอียูที่ต่างกัน แต่ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้รับจากอาเซียนเองไม่ได้มีอิทธิพลมากพอที่จะทำให้แต่ละประเทศยอมเปลี่ยนนโยบายอะไรเพื่อแลกกับการเป็นสมาชิกของอาเซียน
“ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปได้รับมันเพียงพอที่จะทำให้แต่ละประเทศยอมรับกฎเกณฑ์ว่าต้องเป็นประชาธิปไตยถึงจะเป็นสมาชิกได้ แต่ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากอาเซียนไม่ได้มีอิทธิพลมากขนาดที่จะทำให้แต่ละประเทศยอมเสียสละอำนาจในการปกครองคนบางส่วนเพื่อพัฒนาระบอบประชาธิปไตย และแน่นอนว่าการที่ประเทศสมาชิกอาเซียนบางประเทศไม่เป็นประชาธิปไตย ทำให้อาเซียนขาดประเด็นหรือคุณค่าสำคัญที่ประเทศสมาชิกควรยึดถือร่วมกัน ประเทศในภูมิภาคนี้จึงค่อนข้างเป็นลักษณะยึดวิธีคิดแบบเอาตัวเองเป็นหลัก (Inward-looking) จึงไม่ได้สนใจการพัฒนาความร่วมมือในภูมิภาคเท่าที่ควร”
โครงสร้างอำนาจของอาเซียนและ AIPA เองจึงเป็นความท้าทายใหญ่หลวงของอิสรา ในฐานะเลขาธิการสมัชชารัฐสภาอาเซียนของไทยที่จะผลักดันให้ AIPA เป็นมากกว่าเวทีพูดคุยระหว่าง ส.ส. ของแต่ละประเทศ แต่เป็นองค์กรที่สามารถผลักดันกฎหมายได้จริง โดยปัญหาแรกที่เขาจะผลักดันคือปัญหาการทำอนาจารเด็ก ซึ่งหากเขาสามารถทำได้ก็อาจทำให้ AIPA เป็นที่รู้จักและมีน้ำหนักมากขึ้น
องค์กรในระดับภูมิภาคจะสามารถแก้ไขปัญหาได้ก็ต่อเมื่อแต่ละประเทศมี ‘บรรทัดฐานร่วมกัน’ ในด้านประชาธิปไตยและหลักสิทธิมนุษยชน หรือมีกฎเบื้องต้นที่แต่ละประเทศต้องปฏิบัติตามถึงจะได้รับการยอมรับ แต่ความร่วมมือระดับอาเซียนเองยังไม่สามารถไปได้ถึงจุดนั้น ความ ‘อะลุ่มอล่วย’ นั้นกลายเป็นความ ‘เพิกเฉย’ ต่อความไม่เป็นประชาธิปไตยหรือการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้นในประเทศสมาชิก
หากความร่วมมือระดับอาเซียนยังไม่สามารถก้าวผ่านจุดนี้ได้ ประชาชนอาเซียนเองก็จะไม่ได้รู้สึกว่า ‘อาเซียน’ มีบทบาทหรือน้ำหนักอะไรไปมากกว่าเวทีที่ผู้นำมายืนจับมือกัน และออกแนวทางการแก้ไขปัญหาที่สุดท้ายเป็นเพียงแค่เสือกระดาษเท่านั้น
อ้างอิง:
