วิกฤตการเมืองในเมียนมาหลังการเลือกตั้งเมื่อปลายปีที่แล้ว ได้นำไปสู่การยึดอำนาจของกองทัพ ผู้นำคนสำคัญของพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (NLD) ถูกควบคุมตัว ต่อด้วยการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในประเทศนาน 1 ปี และตั้งรองประธานาธิบดีขึ้นรักษาการตำแหน่งประธานาธิบดีชั่วคราวเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ทำให้เมียนมาซึ่งกำลังเดินบนเส้นทางปฏิรูประบอบประชาธิปไตยต้องหยุดชะงัก หลังมีการถ่ายอำนาจฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ กลับสู่มือกองทัพอีกครั้งหนึ่ง
แม้ก่อนหน้านี้ภาพของการมีรัฐบาลพลเรือนจะชัดเจนขึ้น แต่จริงๆ แล้วในกลไกของรัฐธรรมนูญเมียนมายังมีพื้นที่สำหรับบทบาทของกองทัพอยู่ไม่น้อย เรามาสำรวจบทบัญญัติบางข้อเกี่ยวกับระบบการเมือง การเลือกตั้ง และการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในรัฐธรรมนูญเมียนมา ฉบับปี 2008 เพื่อเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับการเมืองเมียนมาจนถึงวันยึดอำนาจให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น
1. อำนาจนิติบัญญัติกับพื้นที่ของกองทัพ
ตามรัฐธรรมนูญของเมียนมา อำนาจอธิปไตยของเมียนมาแบ่งเป็นอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ และสามอำนาจนี้มีกลไกในการตรวจสอบถ่วงดุลกันเอง รวมถึงมีการแบ่งอำนาจระหว่างระดับสหภาพ เขตการปกครอง รัฐ และพื้นที่ปกครองตนเอง
สำหรับอำนาจนิติบัญญัตินั้น มีสภาแห่งชาติหรือรัฐสภา ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร (สภาล่าง) ที่มีสมาชิกไม่เกิน 440 คน และสภาชาติพันธุ์ (สภาสูง) ที่มีสมาชิกไม่เกิน 224 คน ทั้งสองสภาจะมีสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง 75% และสมาชิกที่เป็นบุคลากรของกองทัพที่ได้รับการแต่งตั้งจากผู้บัญชาการทหารสูงสุด 25%
นอกจากนี้ ยังมีสภาแห่งเขตการปกครองและสภาแห่งรัฐทำหน้าที่นิติบัญญัติในแต่ละเขตการปกครองหรือรัฐด้วย ซึ่งในสภาแห่งเขตการปกครองและสภาแห่งรัฐก็มีทั้งสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง และสมาชิกที่เป็นบุคลากรของกองทัพที่ได้รับการแต่งตั้งจากผู้บัญชาการทหารสูงสุดเช่นกัน โดยสมาชิกที่มาจากฝั่งกองทัพก็จะมีจำนวน 25% ของสมาชิกทั้งหมดในสภานั้นๆ เช่นกัน ซึ่งโครงสร้างสภาที่มีสมาชิกจากกองทัพนี้ก็เป็นหนึ่งในประเด็นที่ถูกตั้งข้อสังเกตว่าสมควรได้รับการแก้ไข
2. จะแก้รัฐธรรมนูญต้องได้กองทัพหนุน
แต่ทว่าหากจะแก้รัฐธรรมนูญก็ไม่ง่ายนัก เพราะบทบัญญัติในมาตรา 436(a) กำหนดให้การแก้ไขบทบัญญัติจำนวนหนึ่งในรัฐธรรมนูญ นอกจากจะต้องได้รับเสียงเห็นชอบจากสมาชิกสภาแห่งชาติมากกว่า 75% ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดแล้ว ยังต้องผ่านการลงประชามติจากทั้งประเทศ โดยได้เสียงโหวตเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งด้วย
ส่วนมาตรา 436(b) ระบุว่า บทบัญญัติอื่นๆ ที่ไม่ได้กำหนดไว้ในมาตรา 436(a) แม้จะไม่ต้องทำประชามติ แต่ก็ต้องได้รับเสียงเห็นชอบจากสมาชิกสภาแห่งชาติมากกว่า 75% ของจำนวนสมาชิกทั้งหมด ซึ่งต้องไม่ลืมว่าสมาชิกสภาแห่งชาติ 25% เป็นคนของกองทัพ ดังนั้นหากไม่มีเสียงจากกองทัพสนับสนุนก็ยากที่จะแก้ไขรัฐธรรมนูญได้สำเร็จ
3. เลือกประธานาธิบดีก็มีแคนดิเดตจากกองทัพ
นอกจากอำนาจนิติบัญญัติแล้ว ในอำนาจฝ่ายบริหารก็มีพื้นที่ของกองทัพ โดยในการเลือกประธานาธิบดีเมียนมา จะต้องเลือกจากบุคคลที่ถูกเสนอชื่อโดย 3 ฝ่าย ได้แก่ ฝ่ายสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง ฝ่ายสมาชิกสภาชาติพันธุ์ที่มาจากการเลือกตั้ง และฝ่ายสมาชิกสภาแห่งชาติที่มาจากการแต่งตั้งของกองทัพ โดยแต่ละฝ่ายจะเสนอชื่อฝ่ายละ 1 คน จากนั้นสมาชิกสภาแห่งชาติซึ่งก็คือทั้งสภาผู้แทนฯ และสภาชาติพันธุ์ จะลงคะแนนเลือกประธานาธิบดี ผู้ที่ได้คะแนนสูงสุดจะได้เป็นประธานาธิบดี ส่วนอีกสองคนที่เหลือจะเป็นรองประธานาธิบดี นั่นหมายถึงใน 3 ตำแหน่งนี้ย่อมมีคนจากกองทัพ 1 คน
4. คนของกองทัพต้องอยู่ในคณะรัฐมนตรีอย่างน้อย 3 กระทรวง
นอกจากนี้ ผู้ที่จะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีและรัฐมนตรีช่วยใน 3 กระทรวง ได้แก่ กระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงกิจการชายแดน ต้องเป็นบุคลากรของกองทัพที่ได้รับการเสนอชื่อมาจากผู้บัญชาการทหารสูงสุด นอกจากนี้ หากประธานาธิบดีต้องการแต่งตั้งคนของกองทัพเป็นรัฐมนตรีและรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงอื่นๆ อีกนอกเหนือจาก 3 กระทรวงข้างต้น จะต้องประสานงานกับผู้บัญชาการทหารสูงสุดด้วย
5. กองทัพครองเสียงข้างมากในสภากลาโหมและความมั่นคงแห่งชาติ
ในฝ่ายบริหาร ยังมีอีกหน่วยงานสำคัญ คือสภากลาโหมและความมั่นคงแห่งชาติ ซึ่งมีสมาชิก 11 คน ได้แก่ ประธานาธิบดี รองประธานาธิบดี 2 คน รัฐมนตรีจาก 4 กระทรวง ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานสภาชาติพันธุ์ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด และรองผู้บัญชาการทหารสูงสุด จากโครงสร้างดังกล่าวจะพบว่าสมาชิกอย่างน้อย 6 จาก 11 คนเป็นคนของกองทัพและเท่ากับกองทัพครองเสียงข้างมากในหน่วยงานนี้
สภากลาโหมและความมั่นคงแห่งชาตินั้นมีหน้าที่สำคัญหลายประการ อาทิ การให้ความเห็นชอบผู้ที่จะดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการทหารสูงสุด หรือการประสานงานในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามมาตราต่างๆ ซึ่งรวมถึงมาตรา 417 ที่ถูกยกมาใช้ในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินยึดอำนาจเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมาด้วย ซึ่งจะกล่าวถึงในข้อต่อไป
6. กองทัพกับการยึดอำนาจโดยอ้างรัฐธรรมนูญ
อย่างที่กล่าวไปแล้วว่า ตามรัฐธรรมนูญเมียนมา สภากลาโหมและความมั่นคงแห่งชาติ มีบทบาทในการประสานงานในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามมาตราต่างๆ หลายมาตรา ซึ่งครั้งล่าสุดก็คือการยึดอำนาจในวันที่ 1 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา โดยผู้รักษาการประธานาธิบดีอู มิน ส่วย ได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยใช้มาตรา 417 ของรัฐธรรมนูญ มาตราดังกล่าวระบุเหตุในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินไว้ในกรณีที่ ‘เมียนมาอาจเกิดความแตกแยกในสหภาพ อาจสูญเสียอำนาจอธิปไตยอันเนื่องมาจากการกระทำหรือความพยายามที่จะยึดอำนาจอธิปไตยของสหภาพโดยการก่อความไม่สงบ ก่อความรุนแรง และโดยวิธีที่ใช้อำนาจโดยมิชอบ’ ซึ่งการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามมาตรานี้มีระยะเวลา 1 ปี
และเมื่อมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามมาตรานี้แล้ว ประธานาธิบดีจะถ่ายโอนอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการไปยังผู้บัญชาการทหารสูงสุด เพื่อให้ผู้บัญชาการทหารสูงสุดใช้มาตรการที่จำเป็นในการทำให้สถานการณ์กลับเข้าสู่ภาวะปกติอย่างรวดเร็ว รัฐธรรมนูญยังบัญญัติว่าการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวยังสามารถขยายเวลาได้อีก 2 ครั้ง ครั้งละ 6 เดือนอีกด้วย ซึ่งการขยายเวลาดังกล่าวก็อยู่ภายใต้การประสานงานระหว่างประธานาธิบดีกับสภากลาโหมและความมั่นคงแห่งชาติเช่นกัน
และนี่คือกลไกหลักๆ ที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของเมียนมา ที่แม้จะเปิดพื้นที่ให้กับกิจกรรมทางการเมืองของฝ่ายต่างๆ มากขึ้น แต่ก็ยังคงมีพื้นที่สำหรับบทบาทของกองทัพอย่างมาก และกลไกของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ถูกหยิบมาใช้ในวันรัฐประหารด้วย
ภาพ: YE AUNG THU / AFP
พิสูจน์อักษร: ลักษณ์นารา พักตร์เพียงจันทร์
อ้างอิง:
- เอกสารวิชาการ การเมืองเมียนมา กับทิศทางความสัมพันธ์ไทย-เมียนมา โดย อรณิช รุ่งธิปานนท์ https://library2.parliament.go.th/ejournal/content_af/2559/feb2559-3.pdf
- เอกสาร ระบบรัฐสภาแห่งสหภาพเมียนมาร์ โดย สำนักภาษาต่างประเทศ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา http://w3c.senate.go.th/pictures/content/file_1470372881.pdf
- The Irrawaddy: Myanmar Military Seizes Power https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-military-seizes-power.html
- Myanmar’s Constitution of 2008 https://www.constituteproject.org/constitution/Myanmar_2008.pdf?lang=en
- หนังสือ The Armed Forces in Myanmar Politics โดย Robert H Taylor
