การคลังจะยั่งยืนหรือไม่ หากนโยบายเศรษฐกิจไทยยังประชานิยม

“Bless the children, for the national debt is theirs.”

Herbert Hoover ประธานาธิบดีลำดับที่ 31 ของสหรัฐอเมริกา

ปลายเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ออกบทความเรื่อง ‘ข้อสังเกตและข้อห่วงใยต่อนโยบายด้านเศรษฐกิจและสังคมของพรรคการเมืองในการเลือกตั้งทั่วไปปี 2566’ โดยวิเคราะห์ภาระทางการคลังจากการดำเนินนโยบายของพรรคการเมืองใหญ่จำนวน 9 พรรค รวม 87 นโยบาย TDRI ชี้ว่า นโยบายของพรรคการเมืองจะสร้างภาระทางการคลังมูลค่ามหาศาล โดยงบประมาณอาจเพิ่มขึ้นจากปัจจุบันกว่า 2 ล้านล้านบาทต่อปี แต่กลับไม่ได้กล่าวถึงแหล่งที่มาของเงินงบประมาณ หากภาครัฐไม่สามารถจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้น ภาครัฐจะต้องก่อหนี้สาธารณะเพิ่ม

หนี้สาธารณะของไทยปรับเพิ่มสูงขึ้นมากในช่วงการระบาดของโควิด โดย ณ สิ้นเดือนมกราคม 2566 ไทยมีหนี้สาธารณะ 10.69 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 61.26% ของ GDP เทียบกับสิ้นเดือนกันยายน 2562 ที่ 6.90 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 41.06% ของ GDP หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นส่วนใหญ่มาจากการก่อหนี้ในประเทศเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ การบริหารหนี้ และเงินกู้ภายใต้ พ.ร.ก. COVID-19 พ.ศ. 2563 และ พ.ร.ก. COVID-19 เพิ่มเติม พ.ศ. 2564

ก่อนการระบาดของโควิด กรอบความยั่งยืนทางการคลังกำหนด ‘เพดานหนี้สาธารณะ’ ที่ 60% ของ GDP คิดเล่นๆ ว่า หากภาครัฐใช้งบประมาณเพิ่มขึ้น 2 ล้านล้านบาทต่อปี โดยมาจากการกู้ยืมทั้งหมด อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในรูปตัวเงินจะต้องสูงถึง 20% ต่อปี เพื่อให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ยังอยู่ใต้เพดาน 60%

การขยายเพดานหนี้สาธารณะในปี 2564 จาก 60% เป็น 70% ของ GDP อาจสอดคล้องกับความจำเป็นในการเพิ่มพื้นที่ทางการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงโควิด แต่ความจำเป็นดังกล่าวก็สะท้อนว่า ภาครัฐมี ‘กำลัง’ ในการกู้ยืมเงินเพื่อดำเนินนโยบายสาธารณะอยู่จำกัดเช่นกัน

สถานการณ์ชวนตั้งคำถามถึงสุขภาพทางการคลังของไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากภาครัฐก่อหนี้เพิ่มเพื่อดำเนินนโยบายประชานิยมที่หวังผลลัพธ์ในระยะสั้น บทความฉบับนี้จะชวนผู้อ่านมาหาคำตอบร่วมกัน

การคลังไทยเหมือนเรือที่แล่นได้ แต่มีรอยรั่ว

หากเปรียบเทียบนโยบายสาธารณะเป็นการลงทุน การก่อหนี้สาธารณะก็ควรพิจารณาถึง ‘ผลตอบแทน’ และ ‘ต้นทุน’ ของการก่อหนี้ ผลตอบแทนของการก่อหนี้ คือ การจัดให้มีบริการสาธารณะอย่างเพียงพอและทั่วถึง เพิ่มศักยภาพในการเติบโตทางเศรษฐกิจ และกระจายรายได้ให้เท่าเทียมขึ้น ซึ่งจะย้อนกลับมาเป็นรายได้ภาษีที่เติบโตดี ขณะที่ต้นทุนคืออัตราดอกเบี้ยที่ภาครัฐต้องจ่ายเพื่อกู้ยืม และเนื่องจากภาครัฐจะเก็บภาษีเพื่อนำมาชำระคืนหนี้สาธารณะ ต้นทุนจึงจะย้อนกลับมาเป็นรายจ่ายของคนในระบบเศรษฐกิจในอนาคต

การคลังจะมีเสถียรภาพดี นอกจากจะหมายถึงความสมดุลรายรับรายจ่ายแล้ว ยังต้องพิจารณาว่าการใช้จ่ายสร้างประโยชน์สาธารณะอย่างคุ้มค่าหรือไม่

หากมองจากฝั่งต้นทุนจะพบว่า การคลังไทยเปรียบเสมือนเรือที่ยังแล่นได้ดี เนื่องจากต้นทุนดอกเบี้ยที่อยู่ในระดับต่ำ โดยในปีงบประมาณ 2565 ภาครัฐจ่ายดอกเบี้ยหนี้สาธารณะ 182,477 บาท หรือคิดเป็นเพียง 1.95% ของหนี้สาธารณะคงค้าง ณ ต้นปีงบประมาณ 2565 ขณะที่อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลระยะ 10 ปี ล่าสุดเมื่อวันที่ 23 มีนาคมที่ผ่านมาก็อยู่ที่ 2.263% ต่อปี กล่าวคือ ภาครัฐยังสามารถก่อหนี้ใหม่โดยจ่ายดอกเบี้ยไม่ถึง 3% ต่อปี

แต่หากมองจากฝั่งผลตอบแทนจะพบว่าเรือลำนี้มีรูรั่วที่เพิ่มจำนวนขึ้นเรื่อยๆ ในช่วงปี 2553-2561 เศรษฐกิจไทยทั้งภาครัฐและภาคเอกชนก่อหนี้รวมเป็นมูลค่ามหาศาล ส่งผลให้สัดส่วนของผลรวมระหว่างหนี้ภาคเอกชนกับหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นถึง 30.78% ต่อ GDP มากกว่าประเทศในภูมิภาคที่มีระดับการพัฒนาใกล้เคียงกันอย่างมาเลเซียที่เพิ่มขึ้น 20.68% หรือเวียดนามที่กำลังเติบโตอย่างก้าวกระโดดที่ 22.27% อย่างไรก็ดี รายได้ต่อหัวกลับเติบโตช้ากว่าเศรษฐกิจอื่น โดยในช่วงปี 2553-2561 รายได้ต่อหัวประชากรของไทยกลับเติบโตเฉลี่ยเพียง 2.90% ต่อปีเทียบกับมาเลเซีย 3.57% และเวียดนามที่ 5.50% ต่อปี

จากมุมมองทางเศรษฐศาสตร์มหภาค ตัวเลขเหล่านี้มีนัย 2 ประการ ประการแรก การก่อหนี้ไม่ได้สร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างคุ้มค่า ประการที่สอง รายได้ของประชากรสะท้อนความสามารถในการชำระหนี้ของประเทศ ตัวเลขจึงสะท้อนว่าความสามารถในการชำระหนี้เพิ่มไม่ทันภาระหนี้ นั่นหมายความว่าเศรษฐกิจไทยมี ‘พื้นที่’ ในการก่อหนี้ใหม่น้อยลง เมื่อก่อหนี้ใหม่ได้จำกัด ภาครัฐจึงขาดความยืดหยุ่นในการใช้จ่ายเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะสั้น ระบบเศรษฐกิจจึงเปราะบางต่อปัจจัยเชิงลบที่อยู่แวดล้อม นอกจากนี้ ภาครัฐจะขาดกำลังในการลงทุนเพื่อเพิ่มศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวอีกด้วย

หากหนี้สาธารณะยังคงเพิ่มสูงขึ้น โดยที่ความสามารถในการชำระหนี้ไม่ได้ปรับสูงขึ้นตาม ไทยอาจสูญเสียข้อได้เปรียบเทียบในการก่อหนี้ ณ ต้นทุนที่ต่ำ เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลไทยอ้างอิงกับผลการจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit Rating) ซึ่งขึ้นกับระดับหนี้สาธารณะ และความสามารถในการชำระหนี้ของภาครัฐในมุมมองของนักลงทุนในต่างประเทศ แม้อาจโต้แย้งได้ว่าหนี้สาธารณะส่วนใหญ่เป็นหนี้ในประเทศ แต่เมื่อนักลงทุนต่างชาติขาดความเชื่อมั่นที่มีต่อภาครัฐ ก็อาจส่งผลให้นักลงทุนเทขาย หรือตกลงซื้อขายพันธบัตร ณ ราคาที่ต่ำลง ต้นทุนในการกู้ยืมของภาครัฐจึงปรับสูงขึ้น เมื่อนั้นแม้แต่ผู้ลงทุนภายในประเทศก็อาจสูญเสียความเชื่อมั่นและเทขายพันธบัตรตาม ส่งผลให้ต้นทุนทางการเงินของภาครัฐทะยานขึ้นสูงจนเกินควบคุม

ถ้าเรือจม ใครจะล้มดังกว่า?

บทความนี้ขอชวนคิดต่อไปว่า ถ้าสถานการณ์เลวร้ายจนภาครัฐไม่สามารถชำระหนี้สาธารณะได้ตามกำหนด จะเกิดอะไรขึ้นกับระบบเศรษฐกิจไทย โดยจะมุ่งความสนใจไปที่หนี้ในประเทศ ตามโครงสร้างหนี้สาธารณะของไทย

Erce Mallucci and Picarelli (2022) ศึกษารูปแบบการผิดนัดชำระหนี้สาธารณะที่อยู่ภายใต้กฎหมายภายในประเทศ จากข้อมูลการผิดนัดชำระหนี้ 134 ครั้ง จาก 52 ประเทศ ระหว่างปี 1980 ถึงปี 2018 ประวัติศาสตร์ของการผิดนัดชำระหนี้ภายในประเทศช่วยตอบคำถามสำคัญ 3 ข้อ

คำถามที่ 1 ภาครัฐจะทำอย่างไรหากไม่สามารถชำระหนี้สาธารณะได้ตามกำหนด

คำตอบ ภาครัฐส่วนใหญ่เลือกที่จะปรับโครงสร้างหนี้ โดย 39% เป็นการปรับโครงสร้างหนี้ก่อนที่จะผิดนัดชำระหนี้ ขณะที่อีก 61% เป็นการปรับโครงสร้างหนี้หลังจากผิดนัดชำระหนี้แล้ว ในกรณีที่ปรับโครงสร้างหนี้ก่อนผิดนัด ภาครัฐมักใช้วิธีการเจรจาต่อรองกับเจ้าหนี้ แต่ในกรณีที่ปรับโครงสร้างหนี้หลังจากผิดนัดแล้ว ภาครัฐมักจะปรับโครงสร้างหนี้ฝ่ายเดียวโดยไม่ผ่านการเจรจาต่อรองกับเจ้าหนี้ ในระยะหลัง การปรับโครงสร้างหนี้ส่วนใหญ่เป็นการเจรจาต่อรองกับเจ้าหนี้ก่อนที่จะผิดนัดชำระหนี้ ซึ่งมีข้อดีคือใช้เวลาน้อยกว่า และส่งผลกระทบต่อรายได้จากการลงทุนของผู้ลงทุนน้อยกว่า

คำถามที่ 2 ภาครัฐจะปรับเงื่อนไขผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาลอย่างไร?

คำตอบ การปรับโครงสร้างหนี้ส่วนใหญ่เป็นการขยายระยะเวลาในการชำระหนี้ ตั้งแต่ 3 เดือนจนถึง 50 ปี รองลงมาคือการปรับโครงสร้างการจ่ายผลตอบแทน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการต่อรองเพื่อลดอัตราดอกเบี้ย หรือขอปรับเงื่อนไขการคิดอัตราดอกเบี้ยจากแบบลอยตัวเป็นแบบอัตราคงที่

คำถามที่ 3 เจ้าหนี้จะได้รับผลกระทบมากแค่ไหน?

คำตอบ การปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะในอดีตจะทำให้มูลค่าปัจจุบันสุทธิของเจ้าหนี้ลดลง 41% โดยเฉลี่ย โดยการปรับโครงสร้างหนี้พันธบัตรรัฐบาลจะส่งผลให้มูลค่าปัจจุบันสุทธิลดลงประมาณ 40% ขณะที่การปรับโครงสร้างสินเชื่อสถาบันการเงินจะส่งผลให้มูลค่าปัจจุบันสุทธิลดลงประมาณ 50%

โดยสรุป ในกรณีเลวร้าย ภาครัฐมีแนวโน้มที่จะขอเจรจาปรับโครงสร้างหนี้กับเจ้าหนี้ก่อนที่จะผิดนัดชำระหนี้สาธารณะ จึงมีโอกาสผิดนัดชำระหนี้อย่างรุนแรงอยู่จำกัด แต่การปรับโครงสร้างหนี้ก็ส่งผลกระทบโดยตรงต่อผู้ลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ

สำหรับไทย รายงานยอดคงค้างหนี้รัฐบาลในประเทศจำแนกตามผู้ถือครอง ณ สิ้นเดือนกุมภาพันธ์ 2566 ระบุว่าเจ้าหนี้รายใหญ่คือ ‘สถาบันการเงินอื่น’ ซึ่งถือครองอยู่ 33.56% และ ‘สถาบันการเงินที่รับฝากเงิน’ ที่ถือครองอยู่ 29.14% สิ่งที่น่ากังวลคือ สถาบันการเงินอื่นไม่ว่าจะเป็นกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ หรือบริษัทประกัน เป็นแหล่งรายได้ทางการเงินหรือให้บริการทางการเงินแก่คนในระบบเศรษฐกิจเป็นวงกว้าง นอกจากนี้ หากภาครัฐไม่สามารถดำเนินนโยบายสาธารณะอย่างเต็มประสิทธิภาพในระหว่างที่ผิดนัดชำระหนี้ หรืออยู่ในกระบวนการปรับโครงสร้างหนี้ จะส่งผลกระทบต่อครัวเรือนที่พึ่งพาเงินโอนและความช่วยเหลืออื่นจากภาครัฐ

สิ่งที่น่ากังวลยิ่งไปกว่านั้นคือ การผิดนัดชำระหนี้หรือการปรับโครงสร้างหนี้น่าจะส่งผลกระทบต่อครัวเรือนรายได้น้อยมากกว่าครัวเรือนรายได้สูง ส่งผลให้ความเหลื่อมล้ำถ่างกว้างขึ้น แม้การผิดนัดชำระหนี้จะส่งผลกระทบเชิงลบต่อครัวเรือนรายได้สูงผ่านรายได้จากการลงทุน แต่ครัวเรือนรายได้น้อยในกลุ่มรายได้ที่ 1 พึ่งพาเงินได้จากกองทุนประกันสังคม กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และเงินช่วยเหลืออื่นจากภาครัฐคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้ที่เป็นตัวเงินสูงถึง 22.7% เทียบกับผู้มีรายได้สูงในกลุ่มรายได้ที่ 4 ที่ 7.5%

ก่อหนี้อย่างคุ้มค่าเพื่อประโยชน์สาธารณะ และความยั่งยืนทางการคลัง

เมื่อมีพื้นที่ก่อหนี้ใหม่เหลืออยู่จำกัด ภาครัฐจึงต้องก่อหนี้อย่างคุ้มค่า สร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ย้อนกลับมาเป็นรายได้ภาษีที่จะช่วยชดเชยการขาดดุลทางการคลัง และชำระคืนหนี้สาธารณะ ส่งผลให้ภาครัฐมีพื้นที่ก่อหนี้ใหม่มากขึ้น การก่อหนี้อย่างคุ้มค่าจึงช่วยอุดรูรั่วให้เรือได้ ในทางตรงข้าม หากไม่รีบแก้ไข ภาครัฐจะยิ่งสูญเสียความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบายสาธารณะ เปรียบเสมือนกับเรือที่น้ำเข้าจนแล่นได้ช้าลง และรูรั่วอาจขยายจนกลายเป็นปัญหาใหญ่ได้ในที่สุด

ระบบการคลังไทย รวมถึงเศรษฐกิจไทยในวันนี้ อาจมีกำลังที่จะรับภาระจากนโยบายประชานิยมทางเศรษฐกิจได้อีกไม่มาก

เศรษฐกิจไทยต้องการนโยบายที่แก้ปัญหารายได้ไม่พอรายจ่ายอย่างยั่งยืน กระจายโอกาสทางเศรษฐกิจอย่างทั่วถึง ถึงเวลาแล้วที่เราจะต้องหยุดสร้างรูรั่วใหม่ และช่วยกันอุดรูรั่วที่มีอยู่เดิม โดยการกู้หนี้สาธารณะอย่างคุ้มค่าครับ

ข่าวที่เกี่ยวข้อง

อ้างอิง:

FYI

หมายเหตุ: เนื่องจากหนี้สาธารณะที่อยู่ภายใต้กฎหมายภายในประเทศส่วนใหญ่เป็นหนี้ที่ถือโดยผู้ที่มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทย และเป็นหนี้สกุลเงินบาท จึงเทียบเคียงได้กับหนี้ในประเทศของไทย