ข้อสังเกตเรื่องนโยบาย ‘ค่าแรงขั้นต่ำ’

ก่อนอื่นคงต้องขอออกตัวว่าส่วนตัวผมเห็นด้วยว่าการความเหลื่อมล้ำเป็นโจทย์ใหญ่ของเศรษฐกิจไทยที่ต้องรีบได้รับการแก้ไข และเห็นด้วยว่าในทศวรรษที่ผ่านมาค่าแรงโดยรวมในประเทศไทยนั้นเติบโตค่อนข้างช้าเมื่อเทียบกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของไทย (ซึ่งก็ไม่ได้โตเร็วอยู่แล้ว)

โดยเฉพาะค่าแรงขั้นต่ำนั้นเมื่อหักเงินเฟ้อแล้วเท่ากับว่าไม่ได้เพิ่มขึ้นเลยใน 10 ปีที่ผ่านมา (บทความของ 101Pub)

ดังนั้นการจะพิจารณาขึ้นค่าแรงขั้นต่ำจึงเป็นสิ่งที่สมควรทำ แต่ทุกนโยบายย่อมมีทั้งผลกระทบทางบวกและทางลบ จึงควรคำนึงถึง 3 ประเด็นสำคัญคือ ‘โจทย์ จังหวะ และเวลา’

1. โจทย์: ต้นเหตุของการที่ค่าแรงไม่ค่อยโตคืออะไร

การใช้นโยบายขึ้นค่าแรงขั้นต่ำจะช่วยได้ในกรณีที่ปัญหาหลักคือการที่แรงงานไม่ค่อยมีอำนาจต่อรองกับนายจ้าง การขึ้นค่าแรงขั้นต่ำจึงเป็นการที่ภาครัฐมาช่วยเซ็ตสแตนดาร์ดใหม่ให้พื้นของค่าแรงสูงขึ้น โดยในความเป็นจริงการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำมักไม่ได้มีผลแค่กับแรงงานกลุ่มค่าจ้างต่ำเท่านั้น แต่มีผลดันให้ธุรกิจต่างๆ ต้องขึ้นค่าแรงสำหรับกลุ่มค่าจ้างระดับกลางไปด้วย เพราะค่าแรงขั้นต่ำเป็นเสมือนค่าจ้างอ้างอิงในการต่อรองเจรจา

บทเรียนจากตอนขึ้นค่าแรง 300 บาท ในปี 2012-2013 ชี้ให้เห็นว่าการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ (พร้อมปรับขึ้นเงินเดือนข้าราชการ) ชี้ให้เห็นว่ามีส่วนช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางค่าจ้างของแรงงานได้ระดับหนึ่ง ด้วยการเพิ่มค่าจ้างให้แรงงานกลุ่มค่าแรงต่ำถึงปานกลาง (เปอร์เซ็นต์ไทล์ที่ 15-60) ให้สูงขึ้น (ดูการศึกษาโดยนักเศรษฐศาสตร์ที่ World Bank)

แต่ในทางกลับกัน หากปัญหาส่วนใหญ่เกิดมาจากที่ผลิตภาพ (Productivity) ของแรงงานเราต่ำ (พูดง่ายๆ คือจ้างคนเพิ่มหนึ่งคนไม่ค่อยสร้างผลผลิตให้ธุรกิจเท่าไรก็เลยทำให้นายจ้างให้ค่าจ้างน้อยไปด้วย) ในกรณีนี้หัวใจสำคัญจะอยู่ที่การเพิ่ม Productivity พัฒนาทักษะให้แรงงานเก่งขึ้น ธุรกิจจะสามารถจ้างคนในอัตราแพงขึ้นได้

ในเคสนี้ การขึ้นค่าแรงขั้นต่ำโดยไม่แก้เรื่อง Productivity อาจส่งผลลบมากกว่า เพราะทำให้ธุรกิจต้องแบกต้นทุนสูงขึ้นโดยผลผลิต-รายได้ไม่เพิ่ม (หรือเพิ่มน้อย) และอาจนำไปสู่การทำให้ธุรกิจต้องหดตัว ย้ายฐานการผลิต หรือเลือกที่จะใช้เครื่องจักรหรือเทคโนโลยีแทนที่คน ซึ่งล้วนแต่จะลดปริมาณการจ้างงานลง

โดยในยุคที่เทคโนโลยีก้าวหน้าเร็ว การเลิกจ้างงานอาจเกิดได้อย่างรุนแรงขึ้น ในหนังสือเล่มใหม่ Power and Progress ของ Acemoglu และ Johnson 2 ปรมาจารย์เศรษฐศาสตร์ ได้ให้ข้อคิดเตือนใจน่าสนใจว่า ในปัจจุบันเทคโนโลยีที่ใช้ทดแทนคนกำลังพัฒนาอย่างรวดเร็ว เช่น หุ่นยนต์ (Industrial Robots) ปัญญาประดิษฐ์ (AI) การขึ้นค่าแรงขั้นต่ำอาจผลักดันให้ธุรกิจต่างๆ เร่งหันใช้หุ่นยนต์แทนที่คนเร็วยิ่งขึ้น ซึ่งอาจส่งผลกระทบโดยตรงต่อแรงงานกลุ่มทักษะและค่าจ้างไม่สูงที่งานถูกแทนที่ได้ง่าย

2. จังหวะ: สภาวะตลาด-เศรษฐกิจ

ความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจมหภาคจากการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับว่าสภาวะเศรษฐกิจและตลาดแรงงานเป็นอย่างไร หากเศรษฐกิจอยู่ในช่วงที่ค่อนข้างร้อนแรง เติบโตได้ดี คนมีกำลังซื้อ ธุรกิจอาจส่งผ่านต้นทุนที่สูงขึ้นไปให้ผู้บริโภค ส่งผลทำให้ราคาสินค้า-บริการสูงขึ้น ดันเงินเฟ้อสูงขึ้น

แต่หากสภาวะเศรษฐกิจไม่ได้เข้มแข็งนัก ธุรกิจไม่สามารถส่งผ่านต้นทุนที่สูงขึ้นไปยังผู้บริโภคได้ ก็ต้องหาทางปรับตัวเอง โดยการลดกำไรและ/หรือลดต้นทุนด้วยการลดการจ้างงานอย่างที่อธิบายไปแล้ว

หากย้อนไปดูการขึ้นค่าแรง 300 บาท ในปี 2012-2013 ดูจะส่งผลกระทบในแบบที่สองมากกว่าแบบแรก ซึ่งในช่วงนั้นถือว่าหักปากกานักวิเคราะห์จำนวนมากที่คาดว่าเงินเฟ้อจะพุ่งสูง

ในการศึกษาเดียวกันที่อ้างอิงข้างบนพบว่า การขึ้นค่าแรงในครั้งนั้นแม้จะช่วยให้แรงงานบางกลุ่มรายได้ดีขึ้น แต่ก็มีผลข้างเคียงคือไปลดการจ้างงานลง โดยเฉพาะในกลุ่มแรงงานหนุ่มสาวทักษะไม่สูง และกลุ่มธุรกิจที่มีการเลิกจ้างงานมากที่สุดก็คือ กลุ่มธุรกิจ SMEs ที่อาจมีความสามารถในการปรับตัวน้อยกว่าบริษัทใหญ่

ที่สำคัญคือการปรับลดการจ้างงานนั้นเกิดขึ้น 3 ไตรมาสก่อนค่าแรงขั้นต่ำใหม่มีผลบังคับใช้ แสดงให้เห็นว่าแค่การประกาศสื่อสารของนโยบายก็อาจมีผลกระทบในทันที

นอกจากนี้ยังมีการพบปัญหาเรื่องการบังคับใช้อีกด้วย โดยสัดส่วนแรงงานที่ได้รับค่าจ้างน้อยกว่าค่าแรงขั้นต่ำที่กำหนดเพิ่มขึ้นจาก 19.8% ก่อนขึ้นค่าแรงมาอยู่ที่ 33.4% ซึ่งอาจสะท้อนการหันไปใช้แรงงานนอกระบบที่การคุ้มครองแรงงานไม่ดีมากขึ้น

3. เวลา: ความเร็ว ความแรง และระยะเวลาปรับตัว

เวลาถกกันเรื่องค่าแรงขั้นต่ำว่าควรเป็นเท่าไร (กี่บาท) ซึ่งแน่นอนว่าเป็นประเด็นสำคัญ แต่คำถามที่สำคัญที่สุดในเชิงผลกระทบต่อเศรษฐกิจคือค่าแรงขั้นต่ำ ‘จะเพิ่มขึ้นกี่เปอร์เซ็นต์ในปีนี้’ ยิ่งปรับขึ้นเร็วและระยะเวลาปรับตัวน้อย ผลกระทบก็ยิ่งรุนแรง

ความท้าทายของนโยบายนี้ก็คือ แม้สมมติว่าทุกคนเห็นตรงกันว่าค่าแรงเราต่ำไปมาหลายปีแล้ว นั่นก็ไม่ได้แปลว่าเราจะสามารถขึ้นค่าแรงรวดเดียวปิดช่องว่างที่ผ่านมาทั้งหมดได้ในเวลาอันสั้น อาจต้องปรับแบบค่อยเป็นค่อยไปแต่ต่อเนื่อง เพื่อลดผลข้างเคียงทางลบหลายอย่างที่อาจคาดไม่ถึง

หากเปรียบเทียบเศรษฐกิจเป็นเสมือนร่างกายของคน แม้เราจะรู้ตัวว่าขาดสารอาหารมานานแล้ว ก็ไม่ได้แปลว่าการที่เรานั่งกินข้าวทีเดียวหลายสิบจานจะเป็นเรื่องที่ดี เพราะร่างกายมีความสามารถจำกัดในการดูดซับสารอาหารจำกัด ระยะเวลาในการปรับกระเพาะ ปรับร่างกายให้รับอาหารได้จึงเป็นสิ่งสำคัญ

สุดท้ายเมื่อพิจารณาทั้ง ‘โจทย์ จังหวะ และเวลา’ แล้วก็จะสามารถช่วยดีไซน์แพ็กเกจของนโยบายที่ควรออกมาควบคู่กับการปรับค่าแรงขั้นต่ำได้ เพราะสุดท้ายค่าแรงขั้นต่ำก็เป็นเครื่องมือทางนโยบายที่จะส่งผลดังต้องการได้เต็มที่ก็ต่อเมื่อออกมากับนโยบายอื่นๆ ที่มาสอดรับกัน

หากส่วนหนึ่งของปัญหาคือการที่ผลิตภาพแรงงานต่ำ นโยบายสำคัญที่ต้องมาคู่กันคือการเพิ่ม Productivity ให้กับแรงงาน เช่น การปรับการศึกษาให้คุณภาพดีขึ้น สร้างคนตรงกับความต้องการตลาดมากขึ้น และการส่งเสริมการรีสกิล-อัปสกิลแรงงาน โดยเฉพาะการสร้างทักษะดิจิทัลระดับพื้นฐานให้สามารถใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีได้เต็มที่ไม่ว่าจะอยู่ในอุตสาหกรรมใดก็ตาม (อ่านบทความผมเรื่องนี้ได้ที่นี่) เป็นต้น

แต่ก็ต้องเข้าใจด้วยว่านโยบายเหล่านี้มักจะใช้เวลากว่าจะเห็นผล ในขณะที่การขึ้นค่าแรงจะมีผลทันที จึงต้องบาลานซ์กันให้ดีในการพิจารณาว่าจะขึ้นค่าแรงเร็วแค่ไหน

เชื่อว่าทีมที่วางนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลต่อไปคงทราบเรื่องเหล่านี้อยู่แล้ว แต่ก็หวังว่าอาจจะมีมุมมองและข้อมูลบางอย่างที่พอจะเป็นประโยชน์เสริมต่อการทำนโยบายต่อไปได้บ้างไม่มากก็น้อย เลยขอฝากไว้ไปคิดกันต่อครับ

อ้างอิง: