ผ่าโครงสร้างโกงสอบท้องถิ่น ทำไมกระจายอำนาจคือทางออก?

มหากาพย์ทุจริตสอบข้าราชการท้องถิ่นประจำปี 2568 ยังคงถูกพูดถึงอย่างต่อเนื่อง  เพราะนี่ไม่ใช่แค่เรื่องบุคคลโกง แต่เป็นวิกฤตเชิงโครงสร้างจากการรวบศูนย์อำนาจ ที่เปิดช่องให้เกิดขบวนการทุจริตระบบดิจิทัลแก้ไขคะแนนถึง 5,928 รายชื่อ ประเมินมูลค่าความเสียหายสูงถึง 4,000–5,000 ล้านบาท ซึ่งรุนแรงกว่าการทุจริตสอบนายอำเภอปี 2552 อย่างสิ้นเชิง

ขบวนการนี้ลุกลามตั้งแต่ระดับตัวกลางไปจนถึงระดับอธิบดี กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (กสถ.) ซึ่งสร้างปมติดล็อคทางกฎหมายปกครอง และทำลายระบบธรรมาภิบาลของประเทศอย่างหนักหน่วง

อย่างไรก็ตาม กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) โดยสำนักงานคณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.) ออกหนังสือด่วนที่สุด แจ้งเลื่อนการประชุมคณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.) ครั้งที่ 7/2569 ซึ่งเดิมกำหนดจัดขึ้นในวันที่ 23 กรกฎาคม 2569 ออกไปอย่างกะทันหัน ท่ามกลางกระแสจับตาความคืบหน้าการตรวจสอบและเตรียมเพิกถอนรายชื่อผู้สอบแข่งขันได้ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จำนวน 5,928 ราย 

THE STANDARD NOW ดำเนินรายการโดยอ๊อฟ ชัยนนท์ หาญคีรีรัตน์ ชวน อ.ชำนาญ จันทร์เรือง ผู้เชี่ยวชาญด้านคดีปกครอง มาวิเคราะห์ปัญหาเชิงโครงสร้างของการสอบข้าราชการท้องถิ่น อำนาจของนายกรัฐมนตรี ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ก่อนเสนอแนวคิดให้เปลี่ยนจากการรวมศูนย์อำนาจ (Centralization) เป็นการกระจายอำนาจ (Decentralization) เพื่อให้ประชาชนและองค์กรในท้องถิ่นสามารถตรวจสอบได้ง่ายขึ้น

ทำไมโกงสอบท้องถิ่นปี 68 รอบนี้ จึงรุนแรงกว่าการสอบนายอำเภอปี 52?

คดีทุจริตการสอบคัดเลือกเข้าอบรมหลักสูตรนายอำเภอ ประจำปีงบประมาณ 2552 ของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย เป็นอีกหนึ่งข่าวอื้อฉาวขนาดใหญ่ที่มีการเรียกรับสินบนและเปิดขบวนการ “ตั๋ว” วิ่งเต้นข้อสอบ

ทั้งนี้ มีผู้สอบผ่านข้อเขียนเกินจำนวนที่กำหนด โดยเฉพาะผู้สมัครจาก จ.บุรีรัมย์ สอบผ่านมากที่สุดถึง 17 คน และบางส่วนเป็นเครือญาติของข้าราชการระดับสูง

ทำให้ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้เข้าตรวจสอบและชี้มูลความผิด ต่อมาศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบกลางได้พิพากษาจำคุกอดีตอธิบดีกรมการปกครองและเจ้าหน้าที่รัฐ ฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ (มาตรา 157) รวมถึงผู้เข้าสอบที่ร่วมทุจริตอีกกว่าร้อยราย

อ.ชำนาญ ได้เปรียบเทียบระหว่าง 2 คดีนี้ใน 3 มิติ โดยนี้ชี้ให้เห็นว่า ความรุนแรงเกิดจากการเปลี่ยนโครงสร้างการจัดการและระดับเทคโนโลยีที่ใช้ ซึ่งหากดูตัวเลขผลกระทบ ปี 2568 ย่อมได้รับเสียหายมากกว่าอย่างเห็นได้ชัด

โครงสร้างการรวมศูนย์อำนาจ (Centralization) จากคำสั่ง คสช. สร้างจุดโหว่ระดับประเทศ

การสอบนายอำเภอปี 52 เป็นการสอบคัดเลือกข้าราชการฝ่ายปกครองสังกัดกรมการปกครอง เพื่อเข้าเรียนในโรงเรียนนายอำเภอ แม้จะมีการเพิ่มจำนวนรุ่นการสอบในปีนั้นเป็น 3 รุ่น รวมประมาณ 240 คน แต่การจัดการสอบทั้งหมดถูกจำกัดกรอบอยู่ในสังกัดกรมการปกครองเพียงกรมเดียว ช่องว่างการทุจริตจึงเกิดขึ้นเฉพาะจุดภายในโครงสร้างของกรม และกระทบผู้เข้าสอบในวงจำกัดเฉพาะกลุ่มปลัดอำเภอ 

ขณะที่ การสอบท้องถิ่น ปี 68 หากอ้างอิงตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่ละแห่งเคยทำหน้าที่จัดสอบแข่งขันคัดเลือกคนเข้าทำงานด้วยตนเอง แต่ต่อมาได้มีการออก คำสั่ง คสช. รวบอำนาจการจัดสอบพนักงานท้องถิ่นทั่วประเทศมาไว้ที่ส่วนกลาง ผ่านคณะกรรมการสอบแข่งขันพนักงานส่วนท้องถิ่น (กสถ.)

“การรวมศูนย์อำนาจมาไว้ที่ส่วนกลางเพื่อหวังแก้ปัญหาทุจริตในระดับพื้นที่ กลับกลายเป็นการสร้างจุดโหว่จุดเดียวระดับประเทศ ขบวนการทุจริตจึงไม่ต้องวิ่งเต้นทีละจังหวัดหรือทีละ อปท. แต่สามารถเข้าตีกินระบบจากส่วนกลาง ได้แบบครบวงจร วางเครือข่ายแบ่งสายเดินสายรับเงินทั่วประเทศ จนส่งผลกระทบต่อรายชื่อผู้สอบผ่านที่มีปัญหามากถึง 5,928 รายชื่อ จากผู้เข้าสอบรวมนับแสนคน” อ.ชำนาญกล่าว

วิวัฒนาการเทคโนโลยีการทุจริต จาก “อนาล็อกสอดไส้” สู่ “ดิจิทัลแฮกฐานข้อมูล”

ปี 2552 (รูปแบบอนาล็อก-Manual) เป็นการสอบเขียนแบบอัตนัย ขบวนการทุจริตใช้วิธีโบราณ คือการตัดหัวกระดาษข้อสอบที่มีรหัส ถอดรหัสว่ากระดาษเป็นของผู้ใด แล้วเอาปกข้อสอบเดิมไปใส่ไส้ในกระดาษคำตอบฉบับใหม่ที่เขียนแก้คะแนนไว้แล้วในห้องทำงานของผู้บริหาร กระบวนการนี้ต้องใช้เวลาและแรงงานทำทีละฉบับ จึงกระทบผู้เข้าสอบเพียงหลักสิบคนต่อรุ่น

ปี 2568 (รูปแบบดิจิทัล-Software & Database Manipulation) ใช้วิธีฝนรหัสกระดาษคำตอบเข้าเครื่องตรวจ แต่ขบวนการทุจริตกลับใช้ประโยชน์จากรอยเท้าดิจิทัล (Digital Footprint) และซอฟต์แวร์ประมวลผล โดยการเข้าแทรกแซงฐานข้อมูล นำสำเนาข้อมูลกระดาษคำตอบออกมาเพื่อสลับรหัสชุดข้อสอบ หรือคีย์ปรับแก้ไขคะแนนในระบบคอมพิวเตอร์โดยตรง การแก้ไขผ่านฐานข้อมูลดิจิทัลส่งผลกระทบซ้ำซ้อน 2 ด้านพร้อมกัน ได้แก่ 

1. ปรับแก้คะแนนคนสอบตกจริง: แก้ไขรหัสและคะแนนในระบบให้กลายเป็น “สอบผ่าน”
2. กดคะแนนคนสอบผ่านจริง: กลุ่มผู้เข้าสอบที่ทำได้จริงแต่ไม่ได้จ่ายเงิน หรือกลุ่มที่มีปัญหาฝนรหัสชุดข้อสอบผิดพลาด กลับถูกระบบปรับลดคะแนนจนกลายเป็น “สอบตก” หรือคะแนนกลายเป็นศูนย์

ผลกระทบทางการเงินและอุตสาหกรรมซื้อขายตำแหน่ง

การโกงสอบนายอำเภอ เป็นการเรียกรับเงินเฉพาะกลุ่ม เรียกเก็บเงินเฉลี่ยรายละประมาณ 800,000 บาท รวมมูลค่าความเสียหายสะพัดอยู่ในหลักสิบล้านบาท

ขณะที่การโกงสอบท้องถิ่นครั้งนี้ ยกระดับกลายเป็น “อุตสาหกรรมซื้อขายตำแหน่ง” ที่มีระบบแบ่งสายงานและการจัดการงบประมาณมหาศาล ประกอบด้วย

• เครือข่ายแบ่งสายงาน: มีการแบ่งสายเดินสายรับเงินครอบคลุมทุกภูมิภาคทั่วประเทศ
• ระบบตกเบ็ดและแบ่งจ่าย: ตั้งราคาค่าหัวตามระดับตำแหน่ง และมีระบบเรียกเก็บเงินมัดจำล่วงหน้า
• มูลค่าความเสียหาย: ประเมินมูลค่าเงินหมุนเวียนในขบวนการทุจริตครั้งนี้สูงถึง 4,000 – 5,000 ล้านบาท จากผู้สมัครสอบนับแสนคน เงินทุนมหาศาลนี้ถูกใช้ในการสร้างเครือข่ายเชื่อมโยงตั้งแต่ตัวกลาง นวัตกร ข้าราชการกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ไปจนถึงบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษาที่รับจ้างจัดทำและตรวจข้อสอบ

“ไม่ช้าหรือเร็ว ไทยต้องเปลี่ยนเป็นกระจายอำนาจ”

อ.ชำนาญเสนอว่า ทางออกเดียวที่จะแก้ไขปัญหานี้ได้อย่างยั่งยืนคือ การกระจายอำนาจ ให้ท้องถิ่นและการแก้ไขกฎหมาย โดยชี้ว่า การรวมศูนย์การจัดสอบไว้ที่ส่วนกลาง (กสถ.) ตามคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เป็นต้นตอสำคัญที่ทำให้ขบวนการทุจริตรวบอำนาจตีกินได้ทั้งระบบ 

เนื่องจากคำสั่งหัวหน้า คสช. ได้รวบอำนาจคัดเลือกข้าราชการท้องถิ่นจาก อปท. ทั่วประเทศมาให้คณะกรรมการกลาง (กสถ.) ทำหน้าที่แทน ส่งผลให้เกิดโครงสร้างขนาดใหญ่ที่เสี่ยงต่อการถูกแทรกแซงและซื้อขายตำแหน่งในระดับนโยบาย

ทั้งนี้ ได้เสนอแนวทางการแก้ไข 3 ประการ ได้แก่

• • ยกเลิกผลพวงคำสั่ง คสช.: เร่งรัดการแก้ไข พ.ร.บ.บริหารงานบุคคลท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งปัจจุบันอยู่ในชั้นการพิจารณาของวุฒิสภา เพื่อคืนอำนาจการบริหารงานบุคคลและการสอบเลือกสรรกลับไปให้ท้องถิ่นตามเดิม
  • ปรับบทบาทส่วนกลาง: ให้ส่วนกลาง (ก กลาง) ทำหน้าที่เพียงจัดสอบภาคความรู้ความสามารถทั่วไป (ภาค ก.) และควบคุมมาตรฐาน ส่วนการสอบภาค ข. และ ภาค ค. ให้เป็นอำนาจของท้องถิ่นร่วมกับสถาบันการศึกษาในพื้นที่ เพื่อให้ประชาชนและองค์กรในท้องถิ่นช่วยกันตรวจสอบได้ง่ายขึ้น

• เพิ่มกลไกตรวจสอบโดยประชาชน: เมื่อการสอบถูกกระจายกลับไปที่ท้องถิ่น ขบวนการซื้อขายตำแหน่งจะทำได้ยากขึ้น เพราะวงการตรวจสอบจะแคบลง ประชาชน ผู้ประกอบการ สื่อมวลชนท้องถิ่น และสภาท้องถิ่นสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมตรวจสอบ (Eye-ball Control) ได้ใกล้ชิดกว่าการสอบที่รวมศูนย์

ปมทางกฎหมายปกครอง ความยุ่งยากในการโละรายชื่อและล้างผิด

นอกจากนั้น อ.ชำนาญ ได้วิเคราะห์ข้อกฎหมายอย่างละเอียด ซึ่งชี้ให้เห็นว่าภาครัฐกำลังเผชิญกับ “ทางสองแพร่งทางกฎหมาย” คือ

• ประกาศผลสอบไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง

การที่ภาครัฐอ้างใช้มาตรา 49 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพื่อเพิกถอนประกาศผลสอบเดิมนั้น ทำได้ยากมาก เพราะศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำพิพากษาเป็นบรรทัดฐานในปี 2566 ว่า ประกาศผลสอบแข่งขันเป็นเพียงการพิจารณาทางปกครองเพื่อเตรียมการ (Preparatory Act) ไม่ใช่คำสั่งทางปกครองโดยตรง

• อำนาจบรรจุแต่งตั้งที่แท้จริง อยู่ที่ “นายก อปท.”

ผู้มีอำนาจสั่งบรรจุและแต่งตั้งข้าราชการเข้าทำงานจริงๆ คือนายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)  ไม่ใช่ กสถ., ก กลาง หรือ กระทรวงมหาดไทย

อ.ชำนาญระบุเพิ่มว่า หากจู่ๆ ถูกปลดหรือยกเลิกการบรรจุโดยไม่มีการตั้งกรรมการสอบสวนวินัยร้ายแรงเป็นรายบุคคล ถือเป็นการเอาออกจากราชการโดยมิชอบ ผู้เสียหายย่อมฟ้อง นายก อปท. เป็นจำเลยที่ 1 ต่อศาลปกครองเพื่อคุ้มครองสิทธิ์

ทั้งนี้ ผู้เสียหายมากกว่า 5,900 รายชื่อ หากถูกตัดสิทธิ์โดยมิชอบ สามารถฟ้องคดีอาญาเป็นรายบุคคล ตามกฎหมายอาญา มาตรา 157 ฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบได้เช่นกัน

“อนุทินลอยตัวไม่ได้เพราะเป็นหน้าที่โดยตรง” 

เรื่องนี้ทำให้อนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ออกมาพูดชัดเจนว่า มีขั้นตอนดำเนินการอยู่แล้ว ตนเข้าไปก้าวก่ายไม่ได้ แต่จะพิจารณาเอกสารต่าง ๆ ซึ่งขณะนี้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (กสถ.) รายงานมาแล้ว แต่ยังไม่ได้เห็นเอกสารอย่างเป็นทางการ

อย่างไรก็ตาม อ.ชำนาญมองว่า “การเอาคนออกหรือโละรายชื่อยกแผงไม่ใช่เรื่องที่จะทำได้ง่ายๆ เพราะตามกฎหมายคำสั่งบรรจุแต่งตั้งเป็นอำนาจของนายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ส่วน กสถ. และ ก กลาง เป็นเพียงขั้นตอนการพิจารณาทางปกครองเท่านั้น”

ก่อนย้ำชัดว่า นายกฯ ในฐานะกำกับดูแลกระทรวงมหาดไทย ประธานคณะกรรมการกลาง (ก กลาง) และผู้รักษาการตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 จะอ้างว่า “ปล่อยให้เป็นไปตามกระบวนการ ไม่ไปก้าวก่าย”  ไม่ได้

เพราะกฎหมายให้อำนาจและหน้าที่กำกับดูแลไว้โดยตรง หากปล่อยเกียร์ว่างหรือปล่อยปละละเลย อาจเข้าข่ายการ “ละเว้นหรือละเลยการปฏิบัติหน้าที่” ซึ่งเสี่ยงต่อการถูกดำเนินคดีอาญา

จากนี้ สิ่งที่ต้องจับตาต่ออย่างใกล้ชิดคือ มติของ ก กลาง จะเดินหน้าโละยกแผง 5,928 รายชื่อ หรือสืบสวนเพิกถอนสิทธิ์เฉพาะผู้กระทำผิดเป็นรายบุคคล และเส้นทางการสืบสวนคดีอาญา จะสามารถขยายผลเส้นทางการเงินที่สะพัดกว่า 4,000–5,000 ล้านบาท ไปถึงตัวผู้บงการระดับสูงได้หรือไม่