บทความนี้เขียนขึ้นสืบเนื่องมาจากมีผู้ทรงคุณวุฒิท่านหนึ่งเขียนถึงการบรรยายของ ดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย เรื่อง MOU 44 ในงาน THE STANDARD ECONOMIC FORUM 2024 เมื่อเดือนที่แล้ว และกล่าวว่าคำบรรยายของ ดร.สุรเกียรติ์ จะทำให้สังคมเข้าใจผิด เพราะ ดร.สุรเกียรติ์ “ยังไม่เข้าใจกฎหมายทะเลสากล UN” และผู้ทรงคุณวุฒิท่านนี้ก็อธิบายหลักกฎหมายทะเลไว้หลายประการ
แต่ผมเกรงว่าข้อความของผู้ทรงคุณวุฒิดังกล่าวที่มีการเผยแพร่ทางสื่อออนไลน์อย่างกว้างขวางนั้น จะยิ่งทำให้เกิดความเข้าใจผิดเกี่ยวกับบทบัญญัติกฎหมายทะเล และทำให้ผู้สนใจด้านนี้ หรือนิสิตนักศึกษาที่ร่ำเรียนวิชากฎหมายระหว่างประเทศหรือกฎหมายทะเลเข้าใจหลักกฎหมายผิดพลาดไปกันใหญ่ และด้วยความเคารพผู้ทรงคุณวุฒิท่านดังกล่าว เนื่องด้วยกระผมทำวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกเกี่ยวกับกฎหมายทะเลและอาเซียนช่วงปี 1982-1987 ที่ LSE ประเทศอังกฤษ ผมจึงคิดว่าน่าจะพอมีภูมิความรู้ทางด้านกฎหมายทะเลอยู่บ้าง จึงขออนุญาตอธิบายในบางประเด็นที่ท่านผู้ทรงคุณวุฒิกล่าวถึงไว้
ท่านกล่าวถึง ‘อนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยกฎหมายทะเล 1958 ข้อ 12’ ผู้ที่เชี่ยวชาญและมีความรู้ทางด้านกฎหมายทะเลดีจะไม่กล่าวเช่นนี้เด็ดขาด เนื่องจากอนุสัญญากฎหมายทะเล 1958 (ที่เรียกว่าอนุสัญญาเจนีวาด้วยก็ได้นั้น) มีถึง 4 ฉบับด้วยกัน ได้แก่ อนุสัญญาว่าด้วยทะเลอาณาเขต อนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป อนุสัญญาว่าด้วยทะเลหลวง และอนุสัญญาว่าด้วยการจับปลาและสงวนรักษาทรัพยากรที่มีชีวิตในทะเลหลวง การอ้างแค่เพียงอนุสัญญาเจนีวา 1958 ข้อ 12 เป็นการอ้างที่ไม่มีความหมาย เพราะไม่สามารถทราบได้ว่าท่านกำลังหมายถึงบทบัญญัติข้อ 12 ในอนุสัญญาฉบับใดใน 4 ฉบับดังกล่าว ฉะนั้นจะต้องอ้างข้อ 12 จากอนุสัญญาฉบับใดฉบับหนึ่งใน 4 ฉบับนี้จึงจะเข้าใจว่าท่านหมายถึงบทบัญญัติใด เพราะข้อความในข้อ 12 ของทั้ง 4 ฉบับก็แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง นี่เป็นเพราะท่านจะเขียนอย่างย่อๆ ง่ายๆ (แต่ทำให้ไม่เข้าใจ) หรือเพราะท่านไม่ทราบก็ไม่อาจทราบได้ครับ
ท่านได้กล่าวถึง ‘อนุสัญญาสหประชาชาติ UN ว่าด้วยกฎหมายทะเล 1982 (UNCLOS 3) ข้อ 15’ ข้อความนี้ก็อีกเช่นกัน ผู้ที่เชี่ยวชาญและมีความรู้ด้านกฎหมายทะเลดีก็จะไม่กล่าวเช่นนี้ เนื่องจากท่านกำลังกล่าวถึง 2 สิ่ง แต่มาวงเล็บทำให้เข้าใจว่า 2 สิ่งนั้นคือสิ่งเดียวกัน UNCLOS 3 หรือ UNCLOS III นั้นหมายถึงการประชุมกฎหมายทะเลแห่งสหประชาชาติครั้งที่ 3 ระหว่างปี 1973-1982 (The Third UN Conference on the Law of the Sea หรือ UNCLOS III) ซึ่งนำไปสู่อนุสัญญากฎหมายทะเลแห่งสหประชาชาติ 1982 (UN Convention on the Law of the Sea 1982 หรือ UNCLOS 1982) ฉะนั้นจะกล่าวถึงอนุสัญญา UNCLOS 1982 หรือการประชุม UNCLOS 3 ก็กล่าวถึงเรื่องใดเรื่องหนึ่ง แต่มาวงเล็บเหมือนเป็นสิ่งเดียวกันเช่นนี้ไม่น่าจะถูก
ต่อมาท่านผู้ทรงคุณวุฒิท่านกล่าวว่า “กฎหมายสากลทั้งสองระบุว่า กรณีที่ฝั่งทะเลของรัฐประชิดกัน ถ้าไม่ได้ตกลงเป็นอื่น รัฐใดย่อมไม่มีสิทธิขยายทะเลอาณาเขตของตนเลยเส้นมัธยะ” ก็เลยทำให้อนุมานได้ว่า อนุสัญญาเจนีวา 1958 ข้อ 12 ที่ท่านกล่าวถึง หมายถึงข้อ 12 แห่งอนุสัญญาว่าด้วยทะเลอาณาเขต ซึ่งทั้งข้อ 12 นี้ และข้อ 15 แห่ง UNCLOS 1982 ต่างก็เป็นบทบัญญัติว่าด้วยการปักปันแบ่งเขตทะเลอาณาเขต ผมจึงขออธิบายเรื่องทะเลอาณาเขตกับเส้นมัธยะให้เข้าใจเพิ่มเติมดังนี้
ทั้งหลักกฎหมายระหว่างประเทศและหลักกฎหมายทะเล ทั้งหลักจารีตประเพณี ทั้งที่บัญญัติในอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยทะเลอาณาเขต และในหมวด 2 ของอนุสัญญากฎหมายทะเล 1982 (UNCLOS 1982) ทะเลอาณาเขตเป็นส่วนหนึ่งของดินแดนอธิปไตยของรัฐชายฝั่ง รัฐชายฝั่งมีอำนาจอธิปไตยเหนือทะเลอาณาเขต และ UNCLOS 1982 ก็บัญญัติให้รัฐชายฝั่งมีทะเลอาณาเขตไม่เกิน 12 ไมล์ทะเลวัดจากเส้นฐานชายฝั่ง
ข้อ 12 แห่งอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยทะเลอาณาเขต 1958 และข้อ 15 แห่ง UNCLOS 1982 บัญญัติไว้คล้ายคลึงกันว่า ในกรณีที่รัฐชายฝั่งมีชายฝั่งประชิดหรือตรงข้ามกัน หากไม่สามารถทำความตกลงเพื่อปักปันแบ่งเขตแดนกันได้ ก็จะไม่มีรัฐใดที่จะมีเขตทะเลอาณาเขตเกินเส้นมัธยะ (Median Line) นอกจากจะมีเหตุผลจำเป็นอื่น เช่น การอ้างสิทธิทางประวัติศาสตร์ หรือการมีสภาวะพิเศษ ที่ทำให้การใช้วิธีอื่นกำหนดเขตทะเลอาณาเขตเหมาะสมกว่า หมายความว่าในเขตทะเลอาณาเขต 12 ไมล์ทะเลนี้ รัฐที่มีชายฝั่งประชิดหรือตรงข้าม ต้องเจรจาทำความตกลงกันเพื่อปักปันแบ่งเขตทะเลอาณาเขตระหว่างกัน แต่หากไม่สำเร็จก็ควรต้องใช้เส้นมัธยะ เว้นแต่มีเหตุผลพิเศษหรือจำเป็นอื่น เส้นมัธยะหรือ Median Line นี้คือเส้นที่ทุกจุดบนเส้นมีความยาวเท่ากัน เมื่อวัดจากพิกัดบนเส้นฐานบนชายฝั่งของรัฐชายฝั่งทั้งสองรัฐ
ผู้ทรงคุณวุฒิท่านนี้กล่าวต่อไปว่า “กรณีไทย TH – กัมพูชา KH เส้นมัธยะคือเส้นที่ทั้งสองประเทศลากจากหลักเขตที่ 73 แบ่งกึ่งกลางระหว่างเกาะกูดกับเกาะกงเพื่อความเป็นธรรมในการเดินเรือ” ในประเด็นนี้หากต้องนำวิธีการใช้เส้นมัธยะมาใช้ ทั้งไทยและกัมพูชาก็ต้องเจรจาตกลงในเรื่องการใช้จุดพิกัดเพื่อกำหนดเส้นมัธยะต่อไป ไม่ใช่ใครที่ไหนจะมากำหนดเอาเองแบบนี้ได้ กฎหมายทะเลทั้งจากอนุสัญญาว่าด้วยทะเลอาณาเขต 1958 หรือ UNCLOS 1982 ระบุไว้ชัดเจนว่า ต้องเป็นความตกลงของประเทศคู่กรณี และทะเลอาณาเขตถือว่าเป็นเขตอำนาจอธิปไตยของรัฐชายฝั่ง ไม่เกี่ยวกับความเป็นธรรมในการเดินเรือ
ท่านผู้ทรงคุณวุฒิท่านกล่าวต่อไปว่า “ดังนั้นการขีดเส้น 200 ไมล์ทะเลจึงต้องลากออกจากเส้นมัธยะนี้ มิใช่ดังที่ ดร.สุรเกียรติ์ อธิบาย ทำให้ผู้ฟังเข้าใจผิดว่าทุกประเทศมีสิทธิไปลากเส้นจากฝั่งทะเลไปทิศทางใดก็ได้ 200 ไมล์ตามอำเภอใจแบบกัมพูชาทำ พื้นที่ทะเลรอบเกาะกูดของไทยจึงถูกกัมพูชาลากเส้นทับซ้อนตั้งแต่ชายฝั่งไปชนเกาะกูด ซึ่งกรณีแบบนี้ไม่ปรากฏที่ใดในโลก”
ท่านน่าจะกำลังสับสนหรือกำลังสร้างความสับสนระหว่างพื้นที่ที่เป็นทะเลอาณาเขตกับพื้นที่ที่เป็นไหล่ทวีป หรือเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) เพราะที่ผ่านมาท่านกำลังกล่าวถึงทะเลอาณาเขต และหลักกฎหมายที่กำหนดให้มีความกว้าง 12 ไมล์ทะเล แต่เมื่อพูดถึงเขต 200 ไมล์ทะเล เรากำลังไปกล่าวถึงเขตไหล่ทวีปหรือ EEZ ซึ่งมีบทบัญญัติต่างจากทะเลอาณาเขตโดยสิ้นเชิง เอามากล่าวถึงปะปนกันแบบนี้ไม่ได้
ไหนๆ พูดถึงเกาะกูดก็ขอย้ำชัดเจนเลยว่า สนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส 1907 กำหนดไว้ชัดเจนอย่างไม่มีทางเป็นอื่นไปได้ว่า เกาะกูดเป็นพื้นที่ในดินแดนไทย อยู่ภายใต้เขตอำนาจอธิปไตยของไทย 100% จบครับ ถ้าต้องขึ้นศาลโลกไทยก็ชนะอย่างไม่มีข้อแม้ใดๆ
ฉะนั้นการอ้างสิทธิทับซ้อนที่เป็นปัญหานั้น ปัญหาอยู่ไหน และเกิดจากอะไร? ซึ่งก่อนจะไปอธิบายตรงนั้นกระผมจำเป็นต้องอธิบายหลักการกฎหมายทะเลเกี่ยวกับไหล่ทวีปและเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) เสียก่อน
เนื่องจากคำนิยามของไหล่ทวีป หรือ Continental Shelf ภายใต้อนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 ถูกแก้ไขใหม่ภายใต้หมวด 6 แห่งอนุสัญญากฎหมายทะเล 1982 หรือ UNCLOS 1982 ว่าด้วยไหล่ทวีป
นิยามไหล่ทวีปในปัจจุบันจึงหมายถึงบริเวณผืนดินใต้น้ำที่ยื่นต่อเนื่องมาจากผืนดินใต้ทะเลอาณาเขตที่มีโครงสร้างทางธรรมชาติต่อเนื่องกัน มีความกว้างไม่เกิน 200 ไมล์ทะเล (หรืออาจเกินกว่านั้น แต่ไม่เกิน 350 ไมล์ทะเล หากในความกว้างดังกล่าวยังไม่จรดขอบไหล่ทวีป) ทั้งอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 และ UNCLOS 1982 บัญญัติไว้เหมือนกันว่า รัฐชายฝั่งมีสิทธิอธิปไตย (Sovereign Rights) ในเขตไหล่ทวีป เพื่อสำรวจและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติบนพื้นผิวและใต้พื้นผิวไหล่ทวีป กฎหมายมิได้บัญญัติให้รัฐชายฝั่งมีอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) หรือกำหนดให้ไหล่ทวีปเป็นเขตดินแดนอธิปไตยของรัฐ เพียงให้รัฐมีสิทธิอธิปไตยสำหรับการสำรวจและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แปลว่าสิทธิของรัฐชายฝั่งนี้เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติเท่านั้น และสิทธินี้ทำให้รัฐชายฝั่งสามารถออกกฎหมายเกี่ยวกับการสำรวจและแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติได้ หากนอกจากนั้นไปก็กระทำมิได้ และการใช้สิทธินี้จะไม่มีผลกระทบใดๆ ต่อสถานะทางกฎหมายของห้วงน้ำที่อยู่เหนือไหล่ทวีปด้วย (ซึ่งแปลว่าถ้าเลยทะเลอาณาเขตมาแล้ว พื้นน้ำก็จะเป็นทะเลหลวง หรือน่านน้ำสากล จะดำรงคงสภาพทางกฎหมายเสมือนเป็นทะเลหลวงต่อไป รัฐชายฝั่งไม่ได้เป็นเจ้าของ)
ข้อ 6 แห่งอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 กำหนดว่า หากไหล่ทวีปเดียวกันอยู่ติดกับรัฐชายฝั่งมากกว่า 1 รัฐที่มีแนวชายฝั่งประชิดติดกัน หรือมีชายฝั่งตรงข้ามกัน การปักปันแบ่งเขตไหล่ทวีปของรัฐดังกล่าวจะต้องเป็นผลมาจากการทำความตกลงระหว่างกัน หากทำความตกลงกันไม่ได้ และหากไม่มีสภาวะพิเศษอื่นๆ ที่ต้องนำมาพิจารณาด้วย ก็ให้ใช้หลักเส้นมัธยะเป็นตัวกำหนด แต่เนื่องจากเขตไหล่ทวีปมีความกว้างขวางมากกว่าเขตทะเลอาณาเขตมาก และชายฝั่งของรัฐที่มีความเว้าเข้า โค้งออก เว้าๆ แหว่งๆ และมีสภาพพิเศษอื่นๆ ทำให้การเจรจาทำความตกลงเป็นไปได้ยาก และหากใช้เส้นมัธยะ รัฐจำนวนมากก็พบว่าไม่เกิดความเป็นธรรมแก่ตน เช่นในกรณีของเยอรมนีที่มีชายฝั่งเว้าเข้ามาในแผ่นดิน ขณะที่เพื่อนบ้านได้แก่ เนเธอร์แลนด์และเดนมาร์กมีชายฝั่งที่โค้งเข้าไปในทะเล ทำให้เมื่อใช้หลักเส้นมัธยะ เยอรมนีจะเหลือไหล่ทวีปเป็นรูปกรวยคว่ำ พื้นที่ที่ได้จะน้อย ไม่เป็นธรรมต่อสัดส่วนความยาวของชายฝั่ง ทั้งสามประเทศจึงร้องขอให้ศาลโลก (ICJ) พิจารณาตัดสินในปี 1969 ศาลตัดสินว่ากฎหมายบัญญัติให้รัฐคู่กรณีต้องเจรจาเพื่อบรรลุความตกลงที่มีผลเป็นธรรมระหว่างกัน โดยคำนึงถึงสภาวะพิเศษต่างๆ (เช่นภูมิศาสตร์ และอื่นๆ) และเส้นมัธยะเป็นเพียงวิธีการหนึ่งที่จะสามารถนำไปใช้ในการปักปันแบ่งเขตไหล่ทวีป หากนำไปใช้แล้วสามารถบรรลุความตกลงที่เป็นธรรมกันได้ แต่เป็นวิธีการ มิใช่เป็นบทบัญญัติบังคับของกฎหมาย
คำตัดสินของ ICJ คดีนี้มีผลต่อแนวคิดเรื่องการปักปันแบ่งเขตพื้นที่ทางทะเลอย่างมาก ทำให้บทบัญญัติว่าด้วยการปักปันแบ่งเขตไหล่ทวีปใน UNCLOS 1982 ในข้อ 83 ไม่กล่าวถึงเส้นมัธยะอีกเลย เพียงบัญญัติว่าการปักปันแบ่งเขตไหล่ทวีปของรัฐที่มีชายฝั่งประชิดหรือตรงข้าม ต้องเป็นผลมาจากการทำความตกลงระหว่างกัน เพื่อบรรลุผลที่เป็นธรรมภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ
เขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) เกิดจากการที่รัฐชายฝั่งเป็นจำนวนมาก ประสงค์จะมีเขตประมง เขตอนุรักษ์ และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรในพื้นน้ำในส่วนที่เลยทะเลอาณาเขตของตนเองออกมา ซึ่งเดิมทีกฎหมายทะเลไม่อนุญาตเพราะเป็นพื้นที่น่านน้ำสากลที่เรียกว่าทะเลหลวง ในหมวด 5 แห่ง UNCLOS 1982 จึงกำหนดให้มีเขต EEZ สำหรับรัฐชายฝั่ง มีความกว้างไม่เกิน 200 ไมล์ทะเล นับจากเส้นฐาน (Baselines) ชายฝั่ง และเป็นเขตที่มีสถานะจำเพาะทางกฎหมาย คือรัฐชายฝั่งมีเพียงสิทธิอธิปไตยอีกเช่นกัน เพื่อการสำรวจ แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติทั้งมีชีวิตและไม่มีชีวิต การบริหารจัดการ และอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติในพื้นน้ำ และเขตผืนดินและใต้ผืนดินที่อยู่ใต้ห้วงน้ำนั้น ตลอดจนสามารถออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการสำรวจ ใช้ประโยชน์ และอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติในเขต EEZ ได้ แต่ไม่มีอำนาจอธิปไตย และยังกำหนดให้นำบทบัญญัติว่าด้วยทะเลหลวงมาใช้กับห้วงน้ำที่รัฐชายฝั่งมีสิทธิอธิปไตย EEZ แปลว่ารัฐชายฝั่งไม่ได้เป็นเจ้าของพื้นน้ำหรือห้วงน้ำ เป็นเจ้าของเฉพาะทรัพยากรธรรมชาติ และเนื่องจากเป็นเขตสิทธิอธิปไตยเหนือทรัพยากรธรรมชาติเหมือนกัน และมีความกว้าง 200 ไมล์ทะเลเหมือนกันกับไหล่ทวีป จึงอาจกล่าวได้ว่าพื้นที่ที่เป็นไหล่ทวีปและ EEZ ก็เป็นพื้นที่เดียวกันที่ซ้อนกันอยู่ (ยกเว้นพื้นที่ไหล่ทวีปที่อาจเกิน 200 ไมล์ทะเลออกไป)
การปักปันแบ่งเขต EEZ ก็เช่นกัน ข้อ 74 แห่ง UNCLOS 1982 ก็ใช้ข้อความเดียวกับข้อ 83 ในส่วนของไหล่ทวีป คือไม่มีการกล่าวถึงเส้นมัธยะ ฉะนั้นการกล่าวว่าให้ขีดเส้น 200 ไมล์ทะเลลากออกไปจากเส้นมัธยะจึงไม่สอดคล้องกับหลักกฎหมายทะเล
นอกจากนั้นบรรดาผู้แทนและนักกฎหมายที่ไปร่วมประชุม UNCLOS III มีเป็นจำนวนมากที่ (ก) เข้าใจดีว่า การเจรจาปักปันเขตไหล่ทวีปเพื่อบรรลุข้อตกลงมันสำเร็จได้ยากจริงๆ มีตัวอย่างให้เห็นมากมาย (ข) แต่ก็เข้าใจดีว่ารัฐอยากได้ไหล่ทวีป และ EEZ เพราะอยากมีสิทธิอธิปไตยในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หากยังตกลงกันไม่ได้ ต่างฝ่ายต่างก็เสียโอกาสทางเศรษฐกิจที่จะนำทรัพยากรมาใช้ ด้วยเหตุนี้ ข้อ 74 วรรคสาม และข้อ 83 วรรคสาม แห่ง UNCLOS 1982 จึงบัญญัติว่า ระหว่างที่ยังรอเจรจาเพื่อบรรลุความตกลงอยู่นั้น เพื่อความเข้าใจและความร่วมมืออันดีระหว่างกัน รัฐที่เกี่ยวข้องควรจะพยายามทุกวิถีทางที่จะดำเนินมาตรการชั่วคราว (Provisional Arrangements) ในลักษณะที่นำมาปฏิบัติได้จริงๆ ไปพลางก่อน โดยการมีมาตรการดำเนินการชั่วคราวนี้จะไม่มีผลแต่อย่างใดทั้งสิ้น ไม่ว่าในทางใดทางหนึ่งกับผลการบรรลุความตกลงในที่สุดของรัฐที่เกี่ยวข้อง มาตรการดังกล่าวอาจมีหลากหลาย แต่หมายรวมถึงการทำความตกลง Joint Development Area เพื่อพัฒนาและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันไปพลางๆ ในลักษณะเดียวกับที่ไทยทำกับมาเลเซีย และกลายเป็นแนวปฏิบัติของรัฐจำนวนไม่น้อยที่มีความขัดแย้งในการอ้างสิทธิไหล่ทวีปทับซ้อน และต่อมามีวิธีการในการแสวงประโยชน์โดยการแบ่งทรัพยากรร่วมกันที่หลากหลาย จนนักวิชาการกฎหมายทะเลมีบทความ ทำวิทยานิพนธ์ และเขียนหนังสือเกี่ยวกับการทำ Joint Development Area เพื่อนำทรัพยากรมาใช้ร่วมกันในช่วงที่ยังไม่บรรลุความตกลงมากมาย
กระบวนการในการที่รัฐจะมีเขตไหล่ทวีปและ EEZ ควรทำอย่างไร? โดยทั่วไปเนื่องจากเขตทางทะเลทั้งสองนี้มิใช่เขตที่รัฐชายฝั่งได้มาโดยอัตโนมัติ เนื่องด้วยไม่ใช่เขตดินแดนอำนาจอธิปไตยของรัฐ รัฐชายฝั่งจึงต้องประกาศอ้างสิทธิในไหล่ทวีปและ EEZ พร้อมทั้งประกาศให้ประเทศเพื่อนบ้านและประชาคมโลกรู้ว่าเขตที่ตนประกาศอ้างสิทธินั้นอยู่ในบริเวณใด โดยดำเนินการตามกระบวนกฎหมายของตนเอง และเมื่อรัฐเพื่อนบ้านไม่เห็นด้วยก็ย่อมมีสิทธิประท้วงและประกาศเขตของตนเอง ซึ่งอาจจะทำให้เกิดเขตการอ้างสิทธิที่ทับซ้อนกัน ซึ่งในกรณีเช่นนี้กฎหมายทะเลก็ให้รัฐต้องเจรจาหาข้อยุติเป็นความตกลงที่มีผลเป็นธรรมระหว่างกัน
กัมพูชาดำเนินการประกาศก่อน ในสมัยรัฐบาลนายพล ลอน นอล ประกาศเขตไหล่ทวีปเมื่อปี 1972 แต่เส้นเหนือสุดของประกาศของกัมพูชาลากจากพรมแดนไทย-กัมพูชา หรือหลักเขตแดนที่ 73 ไปทางตะวันตกผ่านกลางเกาะกูดไปถึงกลางอ่าวไทย ซึ่งชายฝั่งไทย-กัมพูชาบริเวณนั้นเป็นชายฝั่งแบบตรงข้าม หักลงตะวันออกเฉียงใต้และลงใต้ต่อไป จนไปถึงบริเวณที่ประชิดกับเวียดนาม เส้นเหนือสุดของประกาศนี้เป็นเส้นที่ละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศ และกฎหมายทะเลอย่างแน่นอน เนื่องจากเกาะกูดเป็นเขตแดนอธิปไตยไทย และความเป็นเกาะย่อมต้องมีเขตทะเลอาณาเขตและไหล่ทวีปของตนเอง กัมพูชาจะกำหนดเขตไหล่ทวีปของตนเองโดยไม่คำนึงถึงเขตทะเลอาณาเขตและไหล่ทวีปที่พึงมีของเกาะกูด และยังลากเส้นผ่ากลางเช่นนี้ไม่ได้
ไทยจำเป็นต้องประท้วง และมีการประกาศเขตไหล่ทวีปของเรา โดยดำเนินการตามกระบวนการกฎหมายไทย คือออกเป็นพระบรมราชโองการในปี 1973 โดยทางเหนือสุดใช้พิกัดเริ่มต้นเดียวกันจากพรมแดนไทย-กัมพูชา แต่ลากเส้นลงมาทางตะวันตกเฉียงใต้ โดยคำนึงถึงเกาะกูดที่ต้องมีทะเลอาณาเขต และไหล่ทวีปบางส่วนของตนเอง เมื่อมาถึงกลางอ่าวไทยที่ชายฝั่งเป็นชายฝั่งตรงข้ามจึงหักลงทิศใต้ จึงทำให้เกิดเป็นเขตพื้นที่อ้างสิทธิในไหล่ทวีปที่ทับซ้อนกันระหว่างไทยและกัมพูชา โดยในกรณีเช่นนี้ UNCLOS 1982 บัญญัติให้รัฐคู่กรณีต้องเจรจาเพื่อบรรลุความตกลงที่เป็นธรรมโดยยึดหลักกฎหมายระหว่างประเทศ
ท่านผู้ทรงคุณวุฒิกล่าวต่อไปว่า กรณีนี้ควรยึดถือหลักการเดิมที่ใช้เจรจาสำเร็จแล้วกับทุกประเทศ และระบุขั้นตอนไว้ ซึ่งกระผมไม่ขอก้าวล่วงประเด็นนี้ เพียงแต่อยากแสดงความเห็นว่า วิธีการและขั้นตอนการเจรจาไม่ได้มีระบุไว้ ณ ที่ใดตายตัวว่าจะต้องดำเนินการอย่างไรก่อนหลัง ขึ้นอยู่กับบรรยากาศทางการเมืองและความตั้งใจทางการเมือง (Political Will) ของรัฐที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนสภาพแวดล้อมของการอ้างสิทธิอื่นๆ ประกอบกัน
ผู้ทรงคุณวุฒิท่านกล่าวว่า “การเจรจาทุกประเทศมีเป้าหมาย คือการกำหนดเส้นเขตแดนให้ถูกต้องเป็นอันดับแรก ไม่ใช่คิดเรื่องขุดปิโตรเลียมร่วมกับใคร เพราะทุกประเทศต้องการมีอำนาจอธิปไตยโดยสมบูรณ์เพราะบริหารจัดการง่ายกว่าและเป็นอิสระกว่า” ประเด็นนี้ขอตั้งข้อสังเกต ดังนี้
การเจรจาเขตแดนที่เป็นเขตอำนาจอธิปไตย กับการเจรจาเขตแดนที่ให้เพียงสิทธิอธิปไตยของรัฐในการสำรวจและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่นั้นๆย่อมมีเป้าหมายแตกต่างกัน ในเขต EEZ และไหล่ทวีป 200 ไมล์ทะเล รัฐประกาศเขตดังกล่าวด้วยเป้าประสงค์ของการมีสิทธิใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ มิใช่ประกาศเขตอำนาจอธิปไตย เป้าหมายคือมีพื้นที่ที่สามารถใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติทั้งที่มีชีวิตและไม่มีชีวิตให้ได้มากที่สุดเท่าที่กฎหมายและการเจรจากับประเทศเพื่อนบ้านจะเอื้อได้
UNCLOS 1982 ตระหนักดีว่า เขต EEZ และเขตไหล่ทวีป เป็นพื้นที่ที่รัฐชายฝั่งอยากใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ (ไม่ใช่เขตดินแดนอธิปไตย) และมีพื้นที่ที่กว้างใหญ่กว่าพื้นที่ 12 ไมล์ทะเลของทะเลอาณาเขต ฉะนั้นการเจรจาแบ่งปันพื้นที่ย่อมต้องยุ่งยาก จึงกำหนดเรื่อง Provisional Arrangements ทั้งในกรณีของ EEZ และไหล่ทวีป เพื่อให้รัฐชายฝั่งที่รักสันติในการอยู่ร่วมกันกับรัฐเพื่อนบ้าน ที่ต่างประสงค์จะใช้ประโยชน์จากทรัพยากรในพื้นที่ที่ต่างอ้างสิทธิทับซ้อน สามารถร่วมมือกันได้โดยไม่มีผลกระทบต่อการอ้างพื้นที่ของแต่ละฝ่าย ในระหว่างที่ยังไม่อาจบรรลุความตกลงกันได้
ฉะนั้นในกรณีไทย-กัมพูชานี้ เราไม่ได้กำลังเจรจาเขตอำนาจอธิปไตย (ซึ่งในกรณีเช่นนั้นจะยอมมาร่วมมือกันแบบนี้ไม่ได้แน่นอน) แต่ตามหลักกฎหมาย กรณีนี้เป็นการเจรจากันเรื่องไหล่ทวีป และ EEZ และสิทธิประโยชน์จากการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ มิใช่เรื่องของอำนาจอธิปไตย
ท่านผู้ทรงคุณวุฒิวิพากษ์ MOU 2544 ไว้หลายประการ กระผมไม่มีความประสงค์จะระบุว่า MOU ฉบับดังกล่าวดีหรือไม่อย่างไร แต่ขออธิบายประเด็นกฎหมายบางประการที่เกี่ยวข้อง
MOU 2544 มีสถานะเป็นความตกลงระหว่างประเทศ และอยู่ภายใต้หลักการของกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่? ในกฎหมายภายในของไทย เรามักจะกล่าวว่าการลงนามในเอกสารที่เรียกว่า MOU ไม่ใช่นิติกรรมสัญญาตามหลักกฎหมายไทย จึงไม่มีผลผูกพันตามกฎหมาย แต่ในกฎหมายระหว่างประเทศมิใช่เป็นเช่นนั้น ข้อ 2 และหลักการจากบทบัญญัติอื่นๆ แห่งอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา 1969 กำหนดว่า สนธิสัญญา หมายถึงความตกลงระหว่างประเทศที่เป็นลายลักษณ์อักษร ที่รัฐภาคีประสงค์ให้อยู่ภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเรียกชื่อความตกลงนั้นว่าอะไรก็ตาม ฉะนั้นหากรัฐภาคีที่ลงนามใน MOU ต่างประสงค์ให้ MOU นั้นๆ อยู่ในบังคับของหลักกฎหมายระหว่างประเทศ MOU นั้นๆ ก็ต้องดำเนินการสอดคล้องกับหลักกฎหมายระหว่างประเทศ การยกเลิกจะกระทำได้ก็ด้วยความประสงค์ตรงกันของประเทศภาคี หรือตามที่ MOU นั้นๆ ได้ระบุไว้
แผนที่แนบท้าย MOU ฉบับนี้แตกต่างไปจากแผนที่การอ้างสิทธิครั้งแรกของกัมพูชา กล่าวคือ เส้นเหนือสุดของพื้นที่อ้างสิทธิของกัมพูชามีการเว้าลงมาใต้เกาะกูดแทนการขีดคร่อมเกาะ ซึ่งน่าจะอนุมานได้ว่ากัมพูชาทั้งยอมรับว่าเกาะกูดเป็นของไทย และเกาะกูดควรมีทะเลอาณาเขตของตนเอง ซึ่งก็ดีกว่าเดิมมาหน่อย แต่ยังไม่ยอมรับว่าเกาะกูดต้องมีไหล่ทวีปของตนเอง อย่างน้อยแผนที่นี้ก็ทำให้กัมพูชาไม่สามารถอ้างเป็นอื่นได้นอกจากรับว่าเกาะกูดเป็นของไทย
การใช้เส้นรุ้งที่ 11 องศาเหนือเป็นเส้นอ้างอิง น่าจะหมายความว่าพื้นที่เหนือเส้นรุ้งที่ 11 นี้ต้องมีการเจรจาปักปันเขตไหล่ทวีปให้สำเร็จ เพราะเป็นเขตไหล่ทวีปที่อ้างทับซ้อนกันจากการที่ไทย-กัมพูชามีชายฝั่งประชิดกัน และไทยมีเกาะกูดที่จะต้องมีทั้งทะเลอาณาเขต (ในเขตอำนาจอธิปไตยไทย) และไหล่ทวีป (เขตสิทธิอธิปไตย) ในสัดส่วนที่เหมาะสม ขณะเดียวกันชายฝั่งกัมพูชาอาจจะมีสภาพบางประการที่อาจนำมาใช้เป็นข้ออ้างพิเศษเพื่อเจรจาบรรลุการปักปันเขตไหล่ทวีปบริเวณนี้ ซึ่งไม่ควรเป็นเขตที่จะให้มีการทำมาตรการชั่วคราว (Provisional Arrangements) ในการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติได้เด็ดขาด ส่วนเมื่อเขตอ้างสิทธิของสองฝ่ายหักลงทิศใต้ เนื่องจากสภาพชายฝั่งกลายเป็นชายฝั่งแบบตรงข้าม จะพิจารณาอย่างไรต่อไป กระผมไม่แสดงความเห็น แต่หากเป็นการเจรจาเพื่อให้มีการแสวงประโยชน์ร่วมกันในลักษณะ Provisional Arrangements ก็ต้องทำควบคู่กันไปกับการเจรจาปักปันพื้นที่เหนือเส้นรุ้งที่ 11 ไปพร้อมๆ กัน หรือให้การเจรจาด้านเหนือเส้นรุ้งที่ 11 มีความคืบหน้าจนเป็นที่พอใจก่อน ด้วยเหตุนี้ความหมายของ Indivisible Package จึงเป็นประโยชน์
ท่านผู้ทรงคุณวุฒิกล่าวว่า “สุดท้ายกัมพูชายอมเจรจาเส้นเขตแดน 11 องศาเหนือบริเวณเกาะกูด (ทั้งที่กฎหมายทะเลเป็นของไทยอยู่แล้ว) และใต้เส้น 11 องศาเหนือก็ขุดปิโตรเลียมไปพร้อมกัน แบ่งเงินค่าภาคหลวงกันคนละครึ่ง หากทำเช่นนี้เมื่อใดกัมพูชาจะเอาหลักฐานการแบ่งค่าภาคหลวงนี้ขึ้นศาลโลก และแบ่งพื้นที่ทางทะเลใต้เส้น 11 องศาเหนือครึ่งหนึ่งในอนาคต เรียกว่าเสียทั้งปิโตรเลียมเสียทั้งดินแดนไปพร้อมกัน Indivisible Package เรียบร้อยโรงเรียนกัมพูชา” ข้อความนี้น่าจะไม่ถูกต้องทีเดียว เพราะ (ก) ผมเข้าใจว่า Indivisible Package แปลว่า การเจรจาเรื่องปักปันเขตแดนเหนือเส้นรุ้งที่ 11 องศาเหนือ กับการเจรจาว่าควรจะมีการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันในพื้นที่ใต้เส้น 11 องศาต้องทำไปพร้อมๆ กัน จะเจรจาเรื่องหลังแยกจากการเจรจาเรื่องการปักปันเหนือเส้น 11 องศาไม่ได้ มิได้หมายความว่าระหว่างการเจรจาก็สามารถลงมือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติเลย ซึ่งไม่น่าจะมีทางเป็นไปได้ (ข) แม้ว่าในที่สุดจะอีกกี่ปีก็ตาม ตกลงกันได้ในการทำ Provisional Arrangements เพื่อแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันจะด้วยรูปแบบใดก็ตาม แบบจ่ายค่าภาคหลวงหรืออื่นใด และจากนั้นมีเหตุต้องนำคดีไปให้ศาลโลก ICJ พิจารณา กัมพูชาก็ไม่อาจนำเหตุอันเกิดจากการทำ Provisional Arrangement นี้ไปใช้อ้างในศาลได้ตามข้อ 83 วรรคสามแห่ง UNCLOS 1982
ผมขอสรุปสั้นๆ ว่า ไหล่ทวีปและเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) มิใช่เขตดินแดนอำนาจอธิปไตยของรัฐ และบทบัญญัติในสองหมวดในเรื่องนี้ ใน UNCLOS 1982 หรือ บทบัญญัติในอนุสัญญาไหล่ทวีป 1958 ก็ระบุไว้ชัดเจนว่า รัฐชายฝั่งมีเพียงสิทธิอธิปไตยที่จะสำรวจและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติทั้งที่มีชีวิตและไม่มีชีวิต แม้แต่ห้วงน้ำในพื้นที่ที่อ้างสิทธิก็มิได้ตกเป็นของรัฐชายฝั่ง ฉะนั้นจึงไม่ได้เป็นประเด็นพิพาทในเรื่องอำนาจอธิปไตยและการสูญเสียเขตอำนาจอธิปไตย หรือดินแดนอธิปไตยของรัฐแต่อย่างใด แต่เป็นเรื่องของการเจรจาให้รัฐชายฝั่งได้พื้นที่เพื่อได้ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ดังกล่าวให้มากที่สุด และกฎหมายก็มิได้กำหนดให้เส้นมัธยะเป็นวิธีการปักปันแบ่งเขตไหล่ทวีปและ EEZ หรือถ้าจะสรุปง่ายๆ สั้นๆ คือเรื่องของไหล่ทวีปและเขต EEZ เป็นเรื่องของการที่รัฐชายฝั่งอยากใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติให้มากที่สุด ไม่ใช่เรื่องของการได้หรือสูญเสียอำนาจอธิปไตย
ด้วยความเคารพในท่านผู้ทรงคุณวุฒิดังกล่าว ที่ผมเองก็มิได้รู้จักท่านเป็นการส่วนตัว
ภาพ: Felix Santiago Allendes via ShutterStock
