ระหว่างวันที่ 25 สิงหาคม ถึง 1 กันยายน หวังอี้ รัฐมนตรีต่างประเทศจีนเดินสายเยือนหลายประเทศในยุโรป ซึ่งถือเป็นการเดินทางต่างประเทศครั้งแรกของหวังอี้ ตั้งแต่เกิดวิกฤตการแพร่ระบาดของโควิด-19 การเยือนครั้งนี้สะท้อนให้เห็นว่า จีนมองยุโรปเป็นพันธมิตรสำคัญท่ามกลางความขัดแย้งกับสหรัฐฯ ที่รุนแรงขึ้น

แล้วสหภาพยุโรป (European Union – EU) มองจีนอย่างไร?

ตอนที่เศรษฐกิจจีนเริ่มเติบโต EU ก็เคยมองว่าจีนคือโอกาสสำหรับการค้าการลงทุน แต่ตอนนี้ EU เห็นแล้วว่าจีนไม่ใช่เหรียญด้านเดียว โดยเมื่อปีที่แล้ว EU เริ่มเรียกจีนว่าเป็นทั้ง ‘พันธมิตร’ ‘คู่แข่ง’ และ ‘คู่ปรับ’ ในแง่หนึ่ง EU เห็นความจำเป็นที่จะต้องคบกับจีน และไม่เปิดศึกการค้าหรือมีท่าทีแข็งกร้าวดังเช่นสหรัฐฯ โดยคำนึงว่า EU กับจีนต่างเป็นคู่ค้าและผู้ลงทุนอันดับต้นๆ ของกันและกัน รวมทั้ง EU ก็ยังต้องการจีนเพื่อเป็นพันธมิตรในการผลักดันประเด็นท้าทายระดับโลกต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการปฏิรูปองค์การการค้าโลก (World Trade Organization – WTO) ความร่วมมือเพื่อผลิตวัคซีนต้านโควิด-19 ภายใต้องค์การอนามัยโลก (World Health Organization – WHO) หรือการผลักดันการดำเนินการตามความตกลงปารีสว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยเฉพาะในตอนนี้ที่มหาอำนาจอีกประเทศ คือสหรัฐฯ มีนโยบายเน้นตนเอง (Inward-looking) และถอยห่างออกจากระบบพหุภาคีและเวทีความร่วมมือระหว่างประเทศ

อย่างไรก็ดี เป็นที่ประจักษ์ว่า EU ไม่พอใจต่อความสัมพันธ์ที่ ‘ไม่สมมาตร’ (Asymmetric Relationship) กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ EU มองว่าถูกจีนเอาเปรียบ และมีความกังวลมากขึ้นเรื่อยๆ ต่อการแผ่ขยายอิทธิพลของจีน จนใช้คำเรียกจีนว่า ‘คู่ปรับเชิงระบบ’ (Systemic Rival) ซึ่ง ชาร์ลส์ มิเชล ประธานคณะมนตรียุโรป (องค์กรบริหารของ EU) ยอมรับว่าเป็นคำที่มีโทนค่อนข้างแรงในเชิงการทูต และขยายความว่า EU กับจีนมีระบบการเมืองการปกครองและค่านิยมที่แตกต่างกัน ซึ่งต่างฝ่ายต่างก็ต้องปกป้องระบบ ค่านิยมและผลประโยชน์ของตนโดยเฉพาะในเรื่องเศรษฐกิจและเรื่องสิทธิมนุษยชน ทั้งนี้ EU ไม่ได้มองว่าจีนเป็นภัยคุกคามทางทหาร แต่ก็ต้องยอมรับว่าในช่วงที่ผ่านมาอาจจะมองโลกสวยเกินไป (Naive) ดังนั้น ในระยะต่อไป EU จะต้องมองโลกอย่างที่เป็น (Pragmatic) มากขึ้น ต้องหาวิธีตอบโต้และสร้างเกราะป้องกันตัวเองมากขึ้น

การค้า EU-จีน

EU ขาดดุลการค้าจีนกว่าเท่าตัว (EU นำเข้าสินค้าจากจีนกว่า 4 แสนล้านยูโร แต่ส่งออกไปจีนเพียงประมาณ 2 แสนล้านยูโร) โดยมองว่าจีนมีการใช้แนวปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม เช่น การทุ่มตลาด การอุดหนุนจากภาครัฐ รวมทั้งไม่ให้การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาของสินค้ายุโรปเพียงพอเกี่ยวกับเรื่องนี้ เมื่อเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา EU ได้แต่งตั้งให้ เดนิส เรดอนเน็ต รองปลัดหน่วยงานด้านการค้าของ EU มีภารกิจเพิ่มเติมเรียกว่า ‘EU Chief Trade Enforcement Officer’ ซึ่งมีหน้าที่ติดตามตรวจสอบว่า ประเทศคู่ค้าใดมีแนวปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมและทำให้บริษัทยุโรปเสียเปรียบ เพื่อที่ EU จะสามารถมีมาตรการตอบโต้ที่มีผลจริงจังและทันท่วงที  

การลงทุนของยุโรปในจีน

ในขณะที่การลงทุนของจีนในยุโรปเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่นักลงทุนยุโรปกลับประสบปัญหาในการเข้าไปลงทุนในจีน หลายสาขาอุตสาหกรรมรวมทั้งการประมูลงานภาครัฐยังไม่เปิดรับนักลงทุนต่างชาติเท่าที่ควร รวมทั้งปัญหาการถูกบังคับให้ถ่ายทอดเทคโนโลยี EU พยายามแก้เกมด้วยการเจรจาความตกลงด้านการลงทุนกับจีน (EU-China Comprehensive Agreement on Investment) เพื่อสร้างกฎกติกาการแข่งขันที่เป็นธรรมมากขึ้น และให้จีนเปิดตลาดการลงทุนในสาขาสำคัญให้นักลงทุนยุโรป เช่น โทรคมนาคมและสุขภาพ อย่างไรก็ดี ความตกลงฉบับนี้เริ่มเจรจามาตั้งแต่ปี 2014 (และ EU เคยตั้งเป้าที่จะเจรจาให้แล้วเสร็จภายในปีนี้) แต่จนถึงปัจจุบันยังไม่มีความคืบหน้ามากนัก ซึ่งเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่สร้างความไม่พอใจให้กับ EU

การลงทุนของจีนในยุโรป

ปัญหาใหญ่อีกประการคือ การที่นักลงทุนจีนเข้าซื้อกิจการในยุโรป โดยเฉพาะในสาขาที่มีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ เช่น ท่าเรือ สนามบิน โรงกลั่นน้ำมัน เวชภัณฑ์ อิเล็กทรอนิกส์และไฟฟ้า EU เริ่มเล็งเห็นว่าการเข้าลงทุนของจีนอาจไม่ได้มีเหตุผลเชิงเศรษฐกิจเท่านั้น แต่มีเป้าหมายในเชิงภูมิรัฐศาสตร์อย่างชัดเจน โดยเฉพาะเมื่อคำนึงว่าบริษัทจีนที่เข้ามาซื้อกิจการในยุโรปหลายบริษัทมีรัฐบาลจีนเป็นเจ้าของ เช่น บริษัทขนส่งทางทะเล COSCO ที่ได้เข้าถือหุ้นในกิจการท่าเรือตั้งแต่กรีซ อิตาลี ฝรั่งเศส สเปน เบลเยียม ขึ้นไปจนถึงเนเธอร์แลนด์ เรียกได้ว่าเกือบจะครอบคลุมทางออกสู่ทะเลทั้งหมดของยุโรปในทะเลเมดิเตอร์เรเนียนและมหาสมุทรแอตแลนติก นอกจากนี้ ภายใต้โครงการ Belt and Road Initiative (BRI) ของจีน (เพื่อให้การสนับสนุนทางการเงินแก่ประเทศในเอเชีย ยุโรป และแอฟริกา ในการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน) ได้มีประเทศสมาชิก EU เข้าร่วมแล้วหลายประเทศ เช่น อิตาลี ฮังการี โปแลนด์ กรีซ โปรตุเกส ซึ่งสำหรับ EU แล้ว พัฒนาการนี้ส่งสัญญาณว่า จีนได้ย่างก้าวเข้ามาใน ‘บ้านของ EU’ หลังจากที่ก่อนหน้านี้ได้เข้าไปในแอฟริกาซึ่งเปรียบเสมือน ‘หลังบ้าน’ ของ EU เรียบร้อยแล้ว

เพื่อสกัดกั้นการรุกคืบของจีน เครื่องมือสำคัญหนึ่งของ EU คือกลไกการคัดกรองการลงทุน หรือ ‘Foreign Investment Screening’ จากเดิมเราจะคุ้นเคยกับคำว่า ‘การดึงดูดการลงทุน’ แต่ตอนนี้จะเห็นได้ว่าความสนใจของ EU มุ่งไปที่ ‘การคัดกรองการลงทุน’ โดยเน้นตรวจสอบการลงทุนจากต่างชาติในสาขาที่มีนัยทางยุทธศาสตร์ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน เทคโนโลยี ขนส่ง พลังงาน และวัตถุดิบสำคัญ รวมถึงตรวจสอบว่า การเข้าซื้อกิจการจะทำให้นักลงทุนต่างชาติเข้าถึงข้อมูลละเอียดอ่อน หรือมีอำนาจควบคุมข้อมูล/สื่อมวลชนหรือไม่ และตรวจสอบว่าบริษัทที่เข้าลงทุนมีรัฐบาลต่างชาติถือครองหรือเป็นหุ้นส่วนหรือไม่ เป็นต้น

ปัจจุบันมี 14 ประเทศในยุโรปที่ได้ออกกฎหมายเกี่ยวกับการคัดกรองการลงทุนแล้ว นอกจากนี้ EU ได้ออกกฎระเบียบว่าด้วยการคัดกรองการลงทุนจากต่างประเทศ (EU Foreign Investment Regulation) ปี 2019 เพื่อส่งเสริมการแลกเปลี่ยนข้อมูลและประสานงานระหว่างประเทศสมาชิก 

ที่สำคัญ EU มองว่าปัญหาเศรษฐกิจอันสืบเนื่องจากวิกฤตโควิด-19 อาจเปิดช่องให้นักลงทุนจีนเข้ามาซื้อ ‘ของถูก’ ในยุโรปอีกครั้ง ดังนั้น EU จึงเร่งเพิ่มความเข้มข้นของกลไกการคัดกรองการลงทุน ซึ่งเป็นประเด็นที่น่าจับตามองต่อไป 

เทคโนโลยี 5G และ Huawei

ประเด็น 5G เป็นตัวอย่างที่สะท้อนว่า EU พยายามหาจุดสมดุลระหว่างความจำเป็นที่จะต้องพึ่งเทคโนโลยีจีน กับการสร้างเกราะป้องกันตัวเองจากภัยคุกคามทางไซเบอร์  ในแง่หนึ่ง มีการกล่าวกันว่า นอกจากเหตุผลเรื่องราคาแล้ว เทคโนโลยี 5G ของ Huawei ถือว่าล้ำหน้าที่สุด (มากกว่า Nokia และ Ericsson ของยุโรปเอง) ดังนั้น หากยุโรปต้องการมีโครงข่าย 5G โดยเร็วเพื่อนำมาช่วยพัฒนาอุตสาหกรรมชั้นสูง ก็จำเป็นต้องซื้ออุปกรณ์จาก Huawei 

แต่ในอีกแง่หนึ่ง ก็หวั่นเกรงเรื่องภัยคุกคามทางไซเบอร์ ดังนั้น แม้ว่าสหรัฐฯ จะกดดันให้ EU แบนอุปกรณ์ Huawei ทั้งหมด แต่ EU ก็เลือกที่จะใช้วิธีที่ประนีประนอมกว่า นั่นก็คือ แนะนำให้ประเทศสมาชิกจำกัดการใช้อุปกรณ์ของ Huawei ไว้เพียงเครือข่ายชั้นนอกที่ไม่ใช่หัวใจของโครงข่าย อย่างไรก็ดี แต่ละประเทศดูเหมือนจะมีการตีความข้อแนะนำของ EU แตกต่างกันไป โดยสาธารณรัฐเช็กและโปแลนด์เดินตามรอยสหรัฐฯ ที่จะแบน Huawei จากตลาดทั้งหมด สหราชอาณาจักรและฝรั่งเศสประกาศจะเลิกใช้อุปกรณ์ Huawei ภายในปี 2027 และ 2030 ตามลำดับ ในขณะที่เยอรมนี สเปน และอิตาลียังไม่แสดงท่าทีชัดเจน 

เมื่อเร็วๆ นี้ สหรัฐฯ ได้ประกาศมาตรการลงโทษ Huawei เพิ่มเติม โดยห้ามบริษัทสหรัฐฯ ขายชิปให้กับ Huawei ซึ่งอาจส่งผลต่อกำลังการผลิตของ Huawei และน่าจะยิ่งเพิ่มความลำบากใจให้กับประเทศยุโรปที่จะต้องตัดสินใจว่าจะร่วมมือกับ Huawei ต่อไป หรือต้องหันไปหาผู้ผลิตอื่น เช่น Nokia และ Ericsson แทน  

บทสรุป

การผงาดขึ้นมาของจีนในศตวรรษที่ 21 ทำให้ EU ต้องปรับกระบวนท่ายกใหญ่  แม้ว่า EU จะไม่ได้มีท่าทีแข็งกร้าวต่อจีนเหมือนกับสหรัฐฯ แต่ก็ต้องพยายามหาวิธีตอบโต้และสร้างเกราะป้องกันตัวเองเพิ่มขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการใช้มาตรการตอบโต้ทางการค้าอย่างจริงจังมากขึ้น หรือการคัดกรองการลงทุนเพื่อป้องกันการเข้าซื้อกิจการและการลงทุนของจีนที่อาจมีนัยต่อความมั่นคง ซึ่ง EU จะต้องประเมินประสิทธิภาพของกลไกใหม่ๆ เหล่านี้และปรับกระบวนท่ากันต่อไป ในขณะเดียวกันก็มีหลายประเด็นในระยะหลังที่ EU ไม่พอใจจีน เช่น การเจรจาความตกลงด้านการลงทุนที่ไม่คืบหน้า และการดำเนินนโยบายต่างประเทศของจีนในช่วงวิกฤตโควิด-19 ที่สร้างความหวาดระแวงให้ EU มากขึ้น (กรณีที่จีนมีบทบาทเกินหน้า EU ในการบริจาคหน้ากากให้ประเทศต่างๆ ในยุโรป รวมทั้งการเผยแพร่ข่าวที่กระทบต่อภาพลักษณ์ของ EU) ซึ่งคาดว่า หวังอี้ จะใช้โอกาสการเยือนยุโรปครั้งนี้เพื่อฟื้นฟูภาพลักษณ์ของจีนในสายตาผู้นำประเทศยุโรป รวมทั้งโน้มน้าวให้ยุโรปยังคงเปิดตลาดให้กับ Huawei ต่อไป

หลังการเยือนครั้งนี้ เรายังต้องติดตามพลวัตความสัมพันธ์ระหว่าง EU กับจีนอย่างใกล้ชิดต่อไป รวมถึงจับตามองการประชุมทางไกลระหว่างสีจิ้นผิง ประธานาธิบดีจีน กับผู้บริหารระดับสูงของ EU ในช่วงกลางเดือนกันยายนนี้ 

*บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสะท้อนหรือสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของกระทรวงการต่างประเทศ

พิสูจน์อักษร: ลักษณ์นารา พักตร์เพียงจันทร์