เปิดสถิติ ‘ซ้อมทรมาน-อุ้มหาย’ ในไทย และ พ.ร.บ.อุ้มหาย-ซ้อมทรมานคือความหวัง?

ในที่สุด ร่างพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. …. หรืออาจเรียกง่ายๆ ว่า ‘พ.ร.บ.อุ้มหาย-ซ้อมทรมาน’ ก็เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเรียบร้อยแล้ว หลังจากถูกจับตาและผลักดันมาเป็นระยะเวลานานหลายปี และกลายเป็นที่สนใจอีกครั้งหลังเกิดกรณี ‘อดีตผู้กำกับโจ้’ ที่จังหวัดนครสวรรค์

ว่าด้วยการซ้อมทรมานและการอุ้มหาย THE STANDARD ได้รับสถิติ ข้อมูลเบื้องหลัง และความคิดเห็นมาจำนวนหนึ่งจากหลายองค์กร ซึ่งอาจจะสะท้อนปัญหาที่ถูกเก็บสะสมผ่านกาลเวลา เชื่อมโยงถึงกระบวนการยุติธรรม และสะท้อนถึงความจำเป็นที่จะต้องมีการเปลี่ยนแปลงอย่างจริงจัง นอกจากนี้ เรายังโฟกัสไปที่ตัวร่าง พ.ร.บ.อุ้มหาย-ซ้อมทรมาน ที่กำลังพิจารณาอยู่ในสภา ซึ่งมีทั้งสิ้น 4 ร่าง ว่าเหมือน-ต่างกันอย่างไร มีความจำเป็นเพียงไรในสถานการณ์นี้ และนี่คือสาระสำคัญส่วนหนึ่งที่เราอยากให้คุณติดตาม

ในสถิติที่เราได้รับจากสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ชี้ว่าเรื่องร้องเรียนด้าน ‘สิทธิในกระบวนการยุติธรรม’ ที่เข้ามายัง กสม. ในช่วง 4 ปีปฏิทินคือ 2560-2563 มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง แต่หากแยกเป็นกลุ่มย่อยลงไปในเรื่องร้องเรียนด้านนี้ จะพบว่าจำนวนเรื่องในกลุ่ม ‘เจ้าหน้าที่ตำรวจซ้อมทรมานและทำร้ายร่างกายระหว่างควบคุมตัว’ และกลุ่ม ‘เจ้าหน้าที่ตำรวจใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบด้วยกฎหมาย’ (เช่น จับกุมมิชอบ ค้นโดยมิชอบ ใช้อำนาจข่มขู่ ฯลฯ) ยังคงขึ้นๆ ลงๆ ตลอด 4 ปีที่ผ่านมา สะท้อนว่าการเรื่องเรียนเรื่องเหล่านี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ และหากรวมจำนวนเรื่องร้องเรียน 2 กลุ่มนี้เข้าด้วยกัน ก็พบว่ามีอัตราส่วนต่อเรื่องร้องเรียนในกระบวนการยุติธรรมทั้งหมดที่ ‘สูงขึ้น’ ตลอด 4 ปีดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม สำหรับข้อมูลใน 8 เดือนแรกของปี 2564 ซึ่งเก็บมาจนถึงวันที่ 30 สิงหาคม พบว่าสัดส่วนเรื่องร้องเรียนใน 2 กลุ่มนี้ต่อเรื่องร้องเรียนด้านสิทธิในกระบวนการยุติธรรมทั้งหมดลดลงมากกว่าครึ่ง หากเทียบกับปี 2563

และตั้งแต่ปี 2561 เมื่อมีเรื่องร้องเรียนเข้ามา กสม. จะต้องพิจารณาก่อนว่าจะรับเรื่องนั้นไว้เป็น ‘คำร้อง’ หรือไม่ ซึ่งหลายเรื่องไม่สามารถรับไว้ได้ เนื่องจากบทบัญญัติในร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญระบุไม่ให้รับ เช่น เรื่องที่มีการฟ้องร้องเป็นคดีอยู่ในศาล หรือเรื่องที่ศาลมีคําพิพากษา คําสั่ง หรือคําวินิจฉัยเสร็จเด็ดขาดแล้ว

แต่สิ่งสำคัญกว่านั้นคือ ‘ผลการตรวจสอบคำร้อง’ ปรากฏว่าแม้เราจะได้ข้อมูลว่าในเรื่องร้องเรียนทั้งสองกลุ่มที่เกี่ยวกับตำรวจ แม้จะมีบ้างที่ตรวจพบการละเมิดสิทธิมนุษยชนจริง แต่เรื่องร้องเรียนอีกจำนวนมากลงเอยด้วยผลการตรวจสอบว่า ‘ยุติเรื่อง’ ด้วยหลายสาเหตุ เช่น ผู้ร้องถอนเรื่อง, ส่งเรื่องให้หน่วยงานอื่น, ให้มีข้อเสนอแนะไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง, ไม่พบการกระทำอันเป็นการละเมิดสิทธิฯ, พยานหลักฐานยังไม่สามารถพิสูจน์หรือปรากฏได้แน่ชัด หรือเป็นเรื่องที่อยู่ในชั้นศาลหรือศาลมีคำตัดสินแล้ว

ข้อมูลจากสำนักงาน กสม. ย้ำกับเราว่า การยุติเรื่องไม่ได้หมายความว่าไม่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชน แต่อาจจะเกิดจาก กสม. ถูกตัดอำนาจในการวินิจฉัยตามกฎหมายที่กล่าวไปแล้วก่อนหน้านี้ แต่ ปิติกาญจน์ สิทธิเดช กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ก็ยอมรับกับเราว่า ส่วนหนึ่งการตรวจสอบกรณีซ้อมทรมานนั้น ‘มีข้อจำกัด’ ที่ทำให้ตรวจสอบข้อเท็จจริงได้อย่างไม่เต็มที่นัก เนื่องจากผู้ร้องมักอยู่ในสถานที่ควบคุม กว่าจะออกมาร้องเรียนหรือพบกับญาติแล้วออกมาร้องเรียนได้ก็ล่าช้าเกินไป อาจจะไม่พบพยานหลักฐาน และผู้ที่ถูกร้องเมื่อได้รับการขอข้อเท็จจริงไปก็มักจะบอกว่าไม่ได้กระทำ และอาจจะเป็นการ ‘แก้เกี้ยว’ ของผู้ถูกร้องเพื่อให้มีผลต่อคดี ซึ่งไม่ว่าจะเป็นพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือพื้นที่ที่มีการใช้กฎหมายพิเศษ เช่น พ.ร.ก.ฉุกเฉิน หรือกฎอัยการศึก มักจะทำให้เกิดกรณีนี้ขึ้นมา

สถิติชุดต่อมาที่น่าสนใจปรากฏในรายงานที่นำเสนอโดยประเทศไทย และมีการเผยแพร่โดยคณะกรรมการสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทรมาน ระบุว่า ระหว่างปี 2560-2563 คณะอนุกรรมการคัดกรองกรณีถูกกระทำทรมานและบังคับให้หายสาบสูญ (ซึ่งอยู่ภายใต้คณะกรรมการจัดการเรื่องราวร้องทุกข์กรณีถูกกระทำทรมานและถูกบังคับให้หายสาบสูญ มีกระทรวงยุติธรรมเป็นผู้รับผิดชอบการดำเนินงาน) ได้รับเรื่องร้องเรียนกรณีการกระทำทรมานทั้งสิ้น 258 กรณี และการบังคับให้หายสาบสูญอีก 5 กรณี ซึ่งไม่มีการเปิดเผยข้อมูลว่าบุคคลกลุ่มใดบ้างที่เป็นผู้ถูกกล่าวหา

อย่างไรก็ตาม ในจำนวนนี้มีเรื่องร้องเรียนการกระทำทรมาน 188 กรณีที่ถูกยุติ เนื่องจากไม่สอดคล้องกับเกณฑ์และคำจำกัดความของอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน และการประติบัติ หรือการลงโทษอื่นที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรี, มี 68 กรณีร้องเรียนการกระทำทรมาน และ 4 กรณีร้องเรียนกรณีบังคับให้หายสาบสูญยังอยู่ระหว่างการพิจารณา และกรณีเรื่องร้องเรียนที่ถูกระบุว่า ‘มีมูล’ สำหรับการซ้อมทรมานมีอยู่ 2 กรณี และสำหรับการบังคับให้หายสาบสูญมีอยู่ 1 กรณี

อย่างไรก็ดี ความเห็นของ ภัทรานิษฐ์ เยาดำ เจ้าหน้าที่อาวุโสฝ่ายรณรงค์เชิงนโยบาย แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล ประเทศไทย ระบุว่า จำนวนทั้งในเชิงสถิติและขอบเขตหรือนิยามของการทรมานและการบังคับสูญหายตามที่ปรากฏในรายงานนั้นไม่แสดงถึงสถานการณ์จริงที่เกิดขึ้น เนื่องจากรัฐยังไม่มีระบบการบันทึกคำร้องเรียนเกี่ยวกับการกระทำทั้งสองอย่างเป็นระบบและอย่างเป็นทางการมาก่อน หลักเกณฑ์และระบบการอุทธรณ์หากคณะกรรมการชี้แจงว่าไม่เข้านิยามหรือองค์ประกอบ ก็ยังไม่ปรากฏต่อสาธารณะหรือประชาชนทั่วก็ไม่สามารถเข้าถึงได้ง่าย เธอเชื่อว่าในสถานการณ์จริงอาจมีผู้เสียหายจากการทรมานหรือบังคับสูญหายอีกเป็นจำนวนมาก และอาจจะมากกว่าตัวเลขที่ปรากฏในรายงาน เธอยังระบุตัวเลขผู้สูญหายที่ได้รับการบันทึกไว้โดยองค์กรภาคประชาสังคมและที่แอมเนสตี้มี คือ 74 กรณี รวมกว่า 101 ราย ข้อมูลนับตั้งแต่มิถุนายน 2534 ถึงเมษายน 2557 ทั้งนี้ จึงยังไม่รวมผู้ลี้ภัยทางการเมืองไทยอย่างน้อย 9 ราย ที่สูญหายไปหลังจากรัฐประหารเมื่อช่วงเดือนพฤษภาคม 2557

สถิติอีกส่วนหนึ่งรวบรวมมาจาก พรเพ็ญ คงขจรเกียรติ ผู้อำนวยการมูลนิธิผสานวัฒนธรรม เป็นสถิติที่พูดถึงปัญหาการซ้อมทรมานในพื้นที่ชายแดนใต้เป็นการเฉพาะ ได้แก่ 1. ข้อมูลของศูนย์ทนายความมุสลิม ที่ระบุว่าตั้งแต่ปี 2550 ถึงเดือนมิถุนายน 2557 มีสถิติข้อร้องเรียนเรื่องการทรมานและปฏิบัติอย่างไร้มนุษยธรรมจำนวนอย่างน้อย 364 กรณี และ 2. สถิติที่เก็บมาโดยกลุ่มด้วยใจ เครือข่ายสิทธิมนุษยชนปาตานี และมูลนิธิผสานวัฒนธรรม ผ่านโครงการกองทุนสนับสนุนผู้ได้รับผลกระทบจากการทรมานขององค์กรสหประชาชาติ (UN Voluntary Fund for Torture Victims) ซึ่งระบุว่ามีเรื่องร้องเรียนในกลุ่มเดียวกันที่อย่างน้อย 250 เรื่อง ระหว่างปี 2557 ถึงปัจจุบัน ซึ่งในพื้นที่ชายแดนใต้ ผู้ถูกกล่าวหาส่วนใหญ่เป็นทหาร แต่มีบ้างที่เป็นตำรวจและกลุ่มอื่น

อย่างไรก็ดี สถิติเหล่านี้มาพร้อมกับคำเน้นย้ำเพื่อการทำความเข้าใจจากหลายหน่วยงานว่า ผู้ร้องเรียนอาจจะร้องเรียนกรณีเดียวกันต่อหลายหน่วยงานได้ ซึ่งอาจทำให้เกิดความซ้ำซ้อน และการร้องเรียนที่ปรากฏอาจเป็นเพียง ‘ส่วนหนึ่ง’ ของเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นจริง และอาจไม่ได้สะท้อนสถานการณ์ที่เป็นอยู่ได้ทั้งหมด

มาถึงเรื่อง พ.ร.บ.อุ้มหาย-ซ้อมทรมาน ปรากฏว่าร่าง พ.ร.บ. ที่มีการพิจารณาอยู่ในสภาตอนนี้มีอยู่ 4 ฉบับ ได้แก่ ร่างฉบับที่คณะรัฐมนตรีเสนอ และร่าง พ.ร.บ. ชื่อเดียวกันอีก 3 ฉบับ จาก ส.ส. ที่เป็นกรรมาธิการกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งปรับต่อมาจากร่างภาคประชาชน, ส.ส. พรรคประชาชาติ และ ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ โดยประเทศไทยเข้าเป็นภาคีของอนุสัญญาต่อต้านการทรมานและการประติบัติหรือการลงโทษอื่นที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี ตั้งแต่ปี 2550 ซึ่งเมื่อเข้าเป็นภาคีแล้วก็มีพันธกรณีที่จะต้องปฏิบัติตามอนุสัญญานี้ โดยจะต้องมีการออกกฎหมายภายในประเทศเพื่อให้ไปเป็นไปตามอนุสัญญาดังกล่าว

หากดูข้อเปรียบเทียบสำคัญระหว่างร่างทั้ง 4 ฉบับก็มีความแตกต่างกันในหลายประเด็น อาทิ ประเด็นอายุความ ซึ่งร่างของคณะรัฐมนตรีไม่มีการระบุเรื่องนี้ ส่วนร่างที่เสนอโดย กมธ.กฎหมาย ระบุว่าไม่มีอายุความ และร่างที่เสนอโดย ส.ส. อีกสองพรรค ก็ระบุเงื่อนไขอายุความต่างออกไป หรือประเด็นโทษกรณีทรมานและอุ้มหาย ในกรณีที่ผู้ถูกกระทำถึงแก่ความตาย โทษที่ระบุไว้ในร่างที่เสนอโดย ส.ส. พรรคประชาชาติ และร่างที่เสนอโดย ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ จะกำหนดโทษไว้ที่จำคุกตลอดชีวิตเท่านั้น ขณะที่อีกสองร่างที่เหลือมีโทษจำคุกได้ตั้งแต่ 15-30 ปี หรือตลอดชีวิต และมีโทษปรับ นอกจากนี้ ยังมีประเด็นอื่นๆ ที่ต่างกันอีก ทั้งรายละเอียดอำนาจสืบสอนสอบสวนว่าเป็นของใคร, นิยามของคำว่า ‘ผู้เสียหาย’ หรือผู้ได้รับความเสียหาย, โครงสร้างของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหายที่จะมีการจัดตั้งขึ้น ว่าคณะกรรมการจะเป็นใคร มาจากไหน เป็นต้น

อีกประเด็นที่น่าจับตาในร่าง พ.ร.บ. นี้คือ ความผิดฐาน ‘ปฏิบัติอย่างไร้มนุษยธรรมและย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์’ ซึ่งถูกเขียนไว้ในร่างของ ส.ส. พรรคการเมืองต่างๆ แต่ไม่ถูกบัญญัติไว้ในร่างของคณะรัฐมนตรี พรเพ็ญบอกว่า การกระทำในฐานนี้ไม่ถึงขั้นการซ้อมทรมาน แต่ก็สามารถใช้สำหรับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและความเป็นอยู่ของคนในเรือนจำและสถานที่ควบคุมทั้งหมด หรือแม้แต่ค่ายทหาร เพื่อป้องปรามไม่ให้ถูกปฏิบัติอย่างไร้มนุษยธรรมหรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรือนำข้อจำกัดต่างๆ มาใช้จำกัดสิทธิของประชาชน เช่น การคุ้มครองสิทธิของผู้ต้องขังในเรื่องยารักษาโรค การป้องกันโควิด หรือผ้าอนามัย เป็นต้น อย่างไรก็ตาม เธอยอมรับว่าเรื่องนี้เป็นเนื้อหาที่ละเอียด และมักถูกคัดค้านเนื่องจากพูดถึงบรรทัดฐานในการนำตัวคนผิดมาลงโทษได้ยาก ส่วนกติกาสากลเองก็ไม่ได้มีข้อบังคับให้ไทยในการทำกฎหมายภายในประเทศแบบนี้ แต่เวลามีการอภิปรายกัน ก็เห็นถึงความจำเป็นถึงการคุ้มครองสิทธิของคนอีกจำนวนมาก

สิ่งที่ปิติกาญจน์ ในฐานะกรรมการสิทธิฯ และพรเพ็ญ ในฐานะผู้อำนวยการมูลนิธิผสานวัฒนธรรมบอกคล้ายกันก็คือ ระบบกฎหมายของไทยไม่สามารถจะนำกฎหมายระหว่างประเทศมาบังคับใช้ในประเทศได้โดยตรง และการมีร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมีความจำเป็นอย่างยิ่ง เพื่อให้มีการกำหนดให้การทรมานและการอุ้มหายเป็นความผิดและมีกำหนดโทษอยู่ในกฎหมายไทย ส่วน รศ.พ.ต.ท.ดร.กฤษณพงค์ พูตระกูล ผู้ช่วยอธิการบดี และประธานกรรมการคณะอาชญาวิทยาและการบริหารงานยุติธรรม ม.รังสิต เห็นว่า คำตอบปลายทางอาจไม่ได้อยู่ที่กฎหมาย แต่อยู่ที่ความจริงใจของเจ้าหน้าที่รัฐ ผู้กำหนดนโยบาย และผู้เกี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหา และการออกกฎหมายต้องนำไปสู่การบังคับใช้จริงจึงจะเกิดประโยชน์ เขาชี้ว่า ตามหลักวิชาการแล้ว โทษจำคุกเป็นเพียงหนึ่งในปัจจัยที่จะทำให้คนไม่กระทำความผิด แต่ยังมีสิ่งที่สำคัญกว่าคือ มาตรการเชิงป้องกัน หรือมาตรการในการกำกับติดตามตรวจสอบการใช้อำนาจหน้าที่ที่มิชอบของเจ้าหน้าที่

ภัทรานิษฐ์ระบุความเห็นเพิ่มเติมว่า ประเทศไทยยังไม่มีระบบกฎหมาย/แนวทางการบริหารงานที่คุ้มครองสิทธิของผู้ที่ตกเป็นผู้เสียหายจากการทรมานหรือบังคับสูญหายอย่างเต็มรูปแบบ โดย กสม. ขณะนี้ก็ไม่มีอำนาจในการฟ้องคดีแทนผู้เสียหาย มีเพียงอำนาจในการตรวจสอบคำร้อง ส่วนคณะกรรมการ (จัดการเรื่องจัดการเรื่องราวร้องทุกข์กรณีถูกกระทำทรมานและถูกบังคับให้หายสาบสูญ) เอง เป็นเพียงหน่วยเฉพาะกิจช่วงระยะเปลี่ยนผ่าน หรือระหว่างรอการอนุวัติการตามอนุสัญญาทั้งสองฉบับที่เกี่ยวข้องเท่านั้น ดังนั้น จึงแทบไม่มีมาตรการป้องกัน เช่น ตรวจสอบการควบคุมตัว เรียกให้เจ้าหน้าที่รายงานข้อมูลผู้ที่ควบคุมตัวอย่างมีประสิทธิภาพ ส่วนกระบวนการเยียวยาก็ยังล่าช้า และที่สำคัญที่สุดคือ การทรมานและบังคับสูญหายยังไม่เป็นความผิดทางอาญา ซึ่งเธอมองว่าควรถูกแยกจากความผิดอาญาอื่นที่มีฐานความผิดใกล้เคียงกัน และย้ำว่าหนทางที่ดีที่สุดคือการเร่งอนุวัติการตามอนุสัญญาทั้งสองฉบับที่กำหนดทั้งอำนาจและหน้าที่ของรัฐ ตลอดทั้งสิทธิของผู้เสียหายและครอบครัวผู้เสียหายในการเข้าถึงความเป็นธรรม-กระบวนการยุติธรรมได้

นี่เป็นเพียงส่วนหนึ่งของข้อมูลและความคิดเห็นที่เกิดขึ้น ยังมีข้อมูล การนำเสนอสถิติต่างๆ ผ่าน Visualization และความเห็นอื่นเพิ่มเติมเกี่ยวกับประเด็นเหล่านี้ รวมถึงอีกประเด็นที่น่าสนใจอย่างการ ‘ปฏิรูปตำรวจ’ ตลอดจนการเปรียบเทียบร่าง พ.ร.บ.อุ้มหาย-ซ้อมทรมาน ทั้ง 4 ฉบับอย่างละเอียด ซึ่งสามารถอ่านได้จากบทความฉบับเต็มที่ กางสถิติ ‘ซ้อมทรมาน’ ผ่านเรื่องร้องเรียน ปฏิรูปตำรวจ-พ.ร.บ.อุ้มหายฯ ช่วยได้แค่ไหน?