เอลนีโญ-โลกร้อน กระทบความมั่นคงทางอาหารโลกอย่างไร อะไรคือแนวทางรับมือ

ตลอดช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา โลกของเราเผชิญกับแรงกระแทกซ้อนทับกันหลายระลอก ตั้งแต่วิกฤตโรคระบาด ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ ไปจนถึงความแปรปรวนสุดขั้วของสภาพภูมิอากาศและปรากฏการณ์เอลนีโญ ซึ่งส่งผลให้ราคาอาหาร พลังงาน และปุ๋ยพุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนสร้างแรงกดดันมหาศาลต่อค่าครองชีพของประชากรหลายร้อยล้านคนทั่วโลก พร้อมทั้งบั่นทอนรายได้และพื้นที่ทางการคลังของภาครัฐอย่างรุนแรง

วิกฤตความมั่นคงทางอาหารในปัจจุบันจึงไม่ได้เป็นเพียงภัยพิบัติด้านมนุษยธรรมแบบครั้งคราวอีกต่อไป แต่ได้กลายเป็น ‘ความเสี่ยงทางเศรษฐกิจมหภาคและการคลังที่เกิดขึ้นซ้ำซาก’ ท่ามกลางข้อจำกัดด้านงบประมาณ ภาระหนี้สาธารณะ และความจำเป็นเร่งด่วนในการปกป้องกลุ่มเปราะบางอย่างตรงเป้าหมายและยั่งยืน

ในเวทีเสวนา ‘Food Security in an Age of Shocks’ ในการประชุม IMF-World Bank Annual Meetings 2026 วันนี้ (15 ตุลาคม) ผู้กำหนดนโยบายการคลังและผู้เชี่ยวชาญระดับโลกได้ร่วมกันถอดบทเรียนครั้งสำคัญเกี่ยวกับวิกฤตความมั่นคงทางอาหาร รวมถึงผลกระทบจากวิกฤตสภาพภูมิอากาศ และแนวทางในการรับมือ

ภาวะโลกร้อนและปรากฏการณ์ ‘เอลนีโญ’ ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางอาหารอย่างไร

โรดริโก บัลเดส ผู้อำนวยการฝ่ายกิจการการคลัง กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) แม้ผลผลิตอาหารรวมของโลกอาจไม่ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากบางภูมิภาคได้ประโยชน์ แต่ระดับท้องถิ่นจะได้รับความเสียหายอย่างรุนแรง ภาวะโลกร้อนและการขาดแคลนน้ำส่งผลกระทบหนักในแถบซาเฮล (Sahel), จะงอยแอฟริกา (Horn of Africa), อเมริกากลาง ตลอดจนเอเชียใต้และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เช่น ไนเจอร์มีปริมาณฝนต่ำสุดนับตั้งแต่ปี 1995 ขณะที่อินโดนีเซียเผชิญวันที่มีอากาศร้อนจัดสูงสุดในรอบ 30 ปี

ความผิดปกติของอุณหภูมิและความร้อนสุดขั้ว (Heat Anomalies) เพียงอย่างเดียว สร้างความเสียหายต่อ GDP ของประเทศที่ได้รับผลกระทบไปแล้วประมาณ 0.5% นอกจากนี้ ความแปรปรวนของสภาพอากาศ เมื่อรวมกับต้นทุนพลังงานและปุ๋ยที่พุ่งสูง ได้ผลักดันให้ราคาอาหารพุ่งขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยราคาข้าวพุ่งขึ้น 50% ข้าวสาลี 37% และถั่วเหลือง 21% นับตั้งแต่สงครามตะวันออกกลางปะทุขึ้น

ทางด้าน ราเนีย อัล-มาชาต รองเลขาธิการและเลขาธิการบริหาร คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจและสังคมแห่งสหประชาชาติสำหรับเอเชียตะวันตก (ESCWA) ระบุว่า อาหารที่มีคุณค่าทางโภชนาการมีราคาสูงขึ้นถึง 35% และหากราคาอาหารเพิ่มขึ้นอีก 20% จะทำให้มีประชากรตกอยู่ในภาวะความไม่มั่นคงทางอาหารเพิ่มขึ้นเกือบ 5 ล้านคน

โรดริโกยังระบุอีกว่า ความร้อนและภัยแล้งส่งผลกระทบสองด้านต่องบประมาณรัฐ โดยลดทอนรายได้ภาษีลง 0.15–0.4% ของ GDP ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และซาเฮล ขณะที่รายจ่ายภาครัฐเพื่อบรรเทาภัยแล้งรุนแรงต้องเพิ่มขึ้น 0.3–0.4% ของ GDP ในซาเฮลและแอฟริกาตะวันออก

ขณะที่ บิฮี เอเกห์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังโซมาเลีย อธิบายว่า อันตรายสูงสุดไม่ได้เกิดจากวิกฤตเดี่ยว แต่เกิดจาก ‘วิกฤตซ้อนวิกฤต’ (Overlapping Shocks) โดยโซมาเลียต้องเผชิญภัยแล้งติดต่อกันหลายฤดูกาลในปี 2023 ตามด้วยน้ำท่วมจากเอลนีโญในปี 2024 การถูกตัดงบช่วยเหลือระหว่างประเทศ (ODA) ในปี 2025 ผลกระทบสงครามตะวันออกกลางในปี 2026 และกำลังเผชิญกับปรากฏการณ์ Super El Niño ซ้ำอีก

ทางด้าน อิลิยาส ดาวาเลห์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเศรษฐกิจและการคลังจิบูตี ระบุว่า สภาพภูมิอากาศทำให้ผลผลิตอาหารต้นทางลดลง และเมื่อทุ่งหญ้าเลี้ยงสัตว์และแหล่งน้ำขาดแคลน จะทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างชุมชน (Inter-Community Conflicts) ในประเทศเพื่อนบ้าน เช่น เอธิโอเปียและโซมาเลีย ส่งผลให้ผู้ลี้ภัยจากสงครามและสภาพภูมิอากาศหลั่งไหลเข้าสู่จิบูตี ซึ่งเป็นประเทศที่ต้องนำเข้าอาหารเกือบ 100% ทำให้รัฐบาลต้องแบกรับภาระจัดหาอาหารให้ทั้งประชากรตนเองและผู้ลี้ภัย

แนวทางการรับมือและการปรับตัว

วิทยากรได้เสนอแนวทางเชิงนโยบายและมาตรการรับมือที่ครอบคลุมทั้งระยะสั้นและระยะยาว ดังนี้

1) การปรับเปลี่ยนรูปแบบการช่วยเหลือ: มุ่งเน้น ‘กลุ่มเปราะบาง’ แทนการอุดหนุนแบบหว่านแห

ไนเจล คลาร์ก รองกรรมการจัดการกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) รวมถึง บิฮี เอเกห์ รัฐมนตรีคลังโซมาเลีย และ อาบูบาการ์ นาคานาโบ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง บูร์กินาฟาโซ เห็นตรงกันว่า การอุดหนุนราคาเชื้อเพลิงหรืออาหารแบบครอบคลุมถ้วนหน้า แม้จะทำได้ง่ายและเห็นผลทันที แต่มีต้นทุนทางการคลังมหาศาล ยกเลิกได้ยาก และผู้ได้รับประโยชน์ส่วนใหญ่กลับเป็นกลุ่มคนที่มีฐานะดีกว่า ควรหลีกเลี่ยงการอุดหนุนแบบไม่เจาะจง (Avoid Generalized Subsidies)

มีการเสนอให้ใช้การโอนเงินสดตรงเป้าหมาย (Targeted Cash Transfers) ในพื้นที่ที่ระบบตลาดยังทำงานได้ การให้ความช่วยเหลือเป็นเงินสดมีประสิทธิภาพและประหยัดต้นทุนกว่าการแจกจ่ายอาหารเป็นสิ่งของ โดย บิฮี เอเกห์ รัฐมนตรีคลังโซมาเลีย ยกตัวอย่างว่า โซมาเลียใช้ระบบ Mobile Money ที่ครอบคลุมประชากรเกือบ 90% ทำให้เงินช่วยเหลือส่งตรงถึงมือกลุ่มเปราะบางได้ทันที แม้ในพื้นที่ที่มีปัญหาความไม่สงบ

ขณะที่ ราเนีย และ ไนเจล ชี้ว่าควรใช้โครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน (School Feeding Programs) ร่วมด้วย เพื่อให้การช่วยเหลือด้านอาหารดำเนินไป พร้อมกับการรักษาเด็กให้อยู่ในระบบการศึกษา และปกป้องทุนมนุษย์

2) การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลและระบบการนำส่งล่วงหน้า

มีการเสนอให้จัดทำทะเบียนสังคมดิจิทัล (Digital Social Registries) โดยการเตรียมพร้อมก่อนวิกฤตมาถึงเป็นสิ่งจำเป็น รัฐบาลต้องลงทุนในระบบบัตรประชาชนดิจิทัล (Digital IDs) ทะเบียนสังคมที่ระบุตัวตนครัวเรือนเปราะบางได้อย่างแม่นยำ และระบบการชำระเงินที่เชื่อมต่อกัน เพื่อให้สามารถขยายขนาดความช่วยเหลือ (Scale Up) หรือลดขนาดลง (Scale Down) ได้อย่างรวดเร็ว เมื่อเกิดเหตุฉุกเฉิน

3) การรักษาวินัยการคลังและการกำหนด ‘ยุทธศาสตร์ทางออก’ (Exit Strategy)

อาบูบาการ์ ชี้ว่า ก่อนตัดสินใจดำเนินมาตรการ รัฐบาลต้องตอบคำถาม 3 ข้อให้ชัดเจน นั่นคือ

1.อาหารมีแต่ซื้อไม่ไหว หรืออาหารขาดแคลนหาไม่ได้ หากมีแต่แพงให้ใช้การโอนเงินหรือใช้คูปอง แต่หากขาดแคลนต้องใช้คลังสำรองยุทธศาสตร์หรือนำเข้า

2.วิกฤตนี้เกิดขึ้นชั่วคราวหรือมีแนวโน้มยืดเยื้อ

3.ครัวเรือนหรือภูมิภาคใดได้รับผลกระทบมากที่สุด

ขณะที่ ไนเจล และอาบูบาการ์ เน้นย้ำว่า ต้องกำหนดกรอบวงเงินงบประมาณ เกณฑ์ผู้มีสิทธิ และ ‘เกณฑ์การยุติมาตรการ’ (Exit Criteria) ไว้อย่างชัดเจนตั้งแต่เริ่มโครงการ เพื่อไม่ให้มาตรการฉุกเฉินชั่วคราวกลายสภาพเป็นภาระผูกพันทางการคลังถาวร พร้อมทั้งต้องสื่อสารกับประชาชนอย่างโปร่งใส และสร้างทางเลือกในการยังชีพที่น่าเชื่อถือเมื่อสิ้นสุดโครงการ

อีกทั้งยังควรมีช่องทางรับเรื่องร้องเรียนและระบบตรวจสอบเพื่อป้องกันการรั่วไหล ซึ่งช่วยสร้างความไว้วางใจจากสาธารณะ (Public Trust) อันเป็นต้นทุนสำคัญของรัฐบาล

4) การสร้างขีดความสามารถในการผลิตและการพึ่งพาตนเอง

อาบูบาการ์ เสนอว่า รัฐบาลต้องก้าวข้ามการแจกจ่ายความช่วยเหลือแบบถาวร ไปสู่การเสริมศักยภาพให้ประชาชนผลิตอาหารได้เอง โดยลงทุนในระบบชลประทาน (Irrigation) และการจัดหาปุ๋ย รวมถึงการระดมรายได้ภายในประเทศเพื่อสะสมเป็น ‘กันชนทางการคลัง (Fiscal Buffers)’ ไว้รับมือวิกฤต

5) การบูรณาการระดับภูมิภาคและการแบ่งปันความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ

ทางด้าน อิลิยาส เสนอว่าประเทศต่างๆ ต้องร่วมมือกันสร้างห่วงโซ่คุณค่าระดับภูมิภาค โดยดึงจุดแข็งของแต่ละประเทศมารวมกัน แทนที่จะต่างคนต่างนำเข้าอาหารราคาแพงจากนอกทวีป เช่น กลุ่มประเทศในจะงอยแอฟริกา

โซมาเลีย มีชายฝั่งทะเลที่ยาวและอุดมสมบูรณ์ที่สุด และมีแม่น้ำสองสาย พร้อมผืนดินทำการเกษตรชั้นดี แต่ปัจจุบันต้องนำเข้าผัก ผลไม้ และอาหารทะเล เนื่องจากปัญหาความไม่สงบและกลุ่มก่อการร้าย Al-Shabaab ขณะที่จิบูตี มีศักยภาพด้านโครงสร้างพื้นฐาน ท่าเรือ คลังสินค้า และระบบโลจิสติกส์เกษตร และเอธิโอเปีย เป็นตลาดบริโภคขนาดใหญ่ที่ไม่มีทางออกสู่ทะเล การรวมตัวกันจะช่วยพัฒนาโครงการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ (Aquaculture) การประมง และการเกษตรร่วมกัน ควบคู่ไปกับการร่วมมือกันปราบปรามกลุ่มก่อการร้าย เพื่อฟื้นฟูพื้นที่ผลิตอาหาร

6) นวัตกรรมทางการเงินเพื่อสภาพภูมิอากาศ

ราเนียชี้ว่า เงินทุนด้านสภาพภูมิอากาศ (Climate Finance) ที่จัดสรรให้กับระบบอาหารและการปรับตัวในภูมิภาคนี้ยังต่ำมาก ได้รับจริงไม่ถึง 14% ของยอดที่เคยให้คำมั่นไว้ 5 หมื่นล้านดอลลาร์ จึงจำเป็นต้องผลักดันอย่างต่อเนื่อง

อีกทั้งยังสนับสนุนการใช้เครื่องมือทางการเงินเชิงนวัตกรรม เช่น การแลกเปลี่ยนหนี้ เพื่อการลงทุนด้านสภาพภูมิอากาศและระบบอาหาร (Debt Swaps For Climate Including Food Systems) เพื่อลดภาระหนี้สาธารณะและเพิ่มพื้นที่ทางการคลังในการปรับปรุงระบบน้ำและเกษตรกรรม รวมถึงการยกระดับการพยากรณ์และเตือนภัยล่วงหน้า เพื่อลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (Disaster Risk Reduction)

วิกฤตอาหารรอบนี้ จึงเป็นสัญญาณเตือนชัดเจนว่า ‘ปากท้องของประชาชน’ กับ ‘กระเป๋าเงินของรัฐบาล’ คือเรื่องเดียวกันที่แยกไม่ขาด หากมัวแต่แก้ปัญหาเฉพาะหน้าแบบเดิมๆ เงินคลังก็รังแต่จะร่อยหรอ ถึงเวลาแล้วที่ต้องเปลี่ยนจากการตั้งรับ มาเป็นการลงทุนในระบบข้อมูลดิจิทัล แหล่งน้ำ และการพึ่งพาตนเองล่วงหน้า เพื่อให้มั่นใจว่า เมื่อพายุลูกใหม่พัดมา ประชาชนจะมีอาหารกินอย่างมั่นคง โดยที่เศรษฐกิจของประเทศไม่ต้องพังลงไปด้วย

ภาพ: Narongkorn Manochanpen / THE STANDARD