นโยบายเศรษฐกิจ Do’s & Don’ts

“[…] when workers get higher wages and better working conditions through the free market, […], those higher wages are at nobody’s expense. They can only come from higher productivity, greater capital investment, more widely diffused skills. The whole pie is bigger – there’s more for the worker, but there’s also more for the employer, the investor, the consumer, and even the tax collector.”

Milton Friedman จากหนังสือ Free to Choose: A Personal Statement (1990)

“นโยบายเศรษฐกิจแบบไหนที่ประเทศไทยต้องการ?” คือคำถามสำคัญที่ถูกถามซ้ำตลอดหลายปีที่ผ่านมา

จะตอบคำถามต้องเข้าใจก่อนว่า เศรษฐกิจไทยจัดสรรทรัพยากรโดยอาศัย ‘กลไกตลาด’ จับคู่ความต้องการซื้อกับความต้องการขาย ให้สองฝ่ายแลกเปลี่ยนความต้องการ เมื่อประโยชน์สอดคล้องกันจึงตกลงซื้อขาย ตลาดจะจัดสรรทรัพยากรไปยังจุดที่เกิดประโยชน์สูงสุด เช่น ตลาดแรงงานจะจัดสรรคนไปยังภาคการผลิตที่ตรงกับทักษะ ขณะที่ตลาดการเงินจะจัดสรรเงินจากผู้ออมไปยังผู้ประกอบการที่จะลงทุน ถ้ากลไกตลาดทำงานอย่างสมบูรณ์ กลไกตลาดจะสามารถจัดสรรทรัพยากรได้ตรงตามความต้องการของคนในระบบเศรษฐกิจ

Milton Friedman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล พิสูจน์ประโยชน์ของการเปิดให้กลไกตลาดทำงานอย่างเสรี โดยตั้งข้อสังเกตถึงปรากฏการณ์การเติบโตอย่างก้าวกระโดดของเขตบริหารพิเศษฮ่องกง

ในปี 1949 จีนเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสาธารณรัฐมาเป็นคอมมิวนิสต์ ชาวจีนอพยพมาตั้งรกรากในฮ่องกง ในขณะนั้นฮ่องกงตกอยู่ภายใต้การปกครองของจักรวรรดิอังกฤษ โดยจักรวรรดิส่ง John Cowperthwaite มาดำรงตำแหน่ง Financial Secretary ดูแลระบบเศรษฐกิจการค้าทั้งหมด Cowperthwaite นำแนวคิดตลาดเสรีมาใช้บริหารเศรษฐกิจ เช่น นโยบายการค้าเสรี อัตราภาษีรายได้อยู่ในระดับต่ำ และยกเว้นภาษีศุลกากร

Friedman เปรียบเทียบการเติบโตทางเศรษฐกิจของฮ่องกงกับสหราชอาณาจักรในช่วงปี 1950-1997 (ปีสุดท้ายก่อนที่อังกฤษจะส่งมอบฮ่องกงคืนให้จีน) ในช่วงเวลาดังกล่าว ฮ่องกงและสหราชอาณาจักรอยู่ภายใต้จักรวรรดิอังกฤษเหมือนกัน และน่าจะได้รับอานิสงส์จากการเปิดเสรีการค้าและการลงทุนตั้งแต่ปี 1970 เหมือนกันด้วย สิ่งที่แตกต่างคือเศรษฐกิจฮ่องกงขับเคลื่อนด้วยกลไกตลาด ขณะที่สหราชอาณาจักรเป็นรัฐสวัสดิการ

เมื่อเปรียบเทียบรายได้ต่อหัวของฮ่องกงกับสหราชอาณาจักรจะพบว่า ในปี 1960 ฮ่องกงมีรายได้ต่อหัวประชากรเพียง 424 ดอลลาร์ เทียบกับสหราชอาณาจักรที่ 1,398 ดอลลาร์ แต่หลังจากนั้นเศรษฐกิจฮ่องกงก็เติบโตอย่างก้าวกระโดด ส่งผลให้รายได้ต่อหัวประชากรเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ 27,330 ดอลลาร์ จนในปี 1997 เทียบเท่ากับสหราชอาณาจักรที่ 26,781 ดอลลาร์

ปรากฏการณ์การเติบโตทางเศรษฐกิจของฮ่องกง นอกจากจะพิสูจน์ให้เห็นศักยภาพของกลไกตลาดในการจัดสรรทรัพยากรทางเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ยังชี้ให้เห็นความสำคัญของนโยบายเศรษฐกิจที่มีต่อกลไกตลาด นโยบายที่สนับสนุนกลไกตลาดมีศักยภาพที่จะขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจได้อย่างมีนัยสำคัญ บทความฉบับนี้จะเล่าถึงบทบาทของนโยบายเศรษฐกิจที่มีต่อการจัดสรรทรัพยากรด้วยกลไกตลาด และจะสรุปสิ่งที่ควรทำ (Do’s) และสิ่งที่ควรละเว้น (Don’ts) ในการออกแบบนโยบายเพื่อสนับสนุนการทำงานของกลไกตลาด

บทบาทของนโยบายเศรษฐกิจที่มีต่อการจัดสรรทรัพยากรด้วยกลไกตลาด

นโยบายเศรษฐกิจมีบทบาทสำคัญต่อกลไกตลาด 4 ประการ

สร้างตลาด: การซื้อขายในตลาดจะเกิดก็ต่อเมื่อคนในระบบเศรษฐกิจมีความเชื่อมั่นในกลไกการทำงานของตลาด นโยบายเศรษฐกิจมีบทบาทในการยืนยันสิทธิในทรัพย์สิน กำหนดกติกาการซื้อขาย และรับรองสัญญาซื้อขายสินค้าและบริการ ซึ่งจะสร้างความเชื่อมั่นให้แก่กลไกตลาด

แก้ปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร: กลไกตลาดจะทำงานเต็มประสิทธิภาพ ถ้าคนสามารถแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารกันได้อย่างสมบูรณ์ แต่ในความเป็นจริง ‘ความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร’ ขัดขวางไม่ให้ความต้องการซื้อจับคู่กับความต้องการขายที่สอดคล้องกัน บางครั้งฝ่ายที่มีข้อมูลข่าวสารก็เอาเปรียบอีกฝ่าย จึงทำให้ ‘ตลาดล้มเหลว’ นโยบายเศรษฐกิจสามารถแก้ปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสารได้ เช่น การก่อตั้งหน่วยงานที่ควบคุมดูแลให้ธุรกิจรักษามาตรฐานการผลิตและเปิดเผยข้อมูลสินค้าให้ผู้บริโภคทราบอย่างครบถ้วน เป็นต้น

จัดสรรทรัพยากรที่ตลาดจัดสรรไม่ได้ เช่น สินค้าสาธารณะ เนื่องจากทุกคนเป็นเจ้าของ แต่ไม่สามารถกีดกันไม่ให้คนอื่นมาใช้สินค้าสาธารณะร่วมกับเรา จึงมีแต่คนที่อยากได้ แต่ไม่มีใครอยากลงทุนผลิตสินค้าสาธารณะขึ้นมา นโยบายเศรษฐกิจจึงมีบทบาทในการจัดสรรสินค้าสาธารณะแทนตลาด เช่น การก่อสร้างระบบสาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐาน เป็นต้น

กระจายผลได้จากการจัดสรรให้เท่าเทียมขึ้น: กลไกตลาดไม่ได้ตอบโจทย์การกระจายผลได้ทางเศรษฐกิจโดยตรง ตลาดอาจไม่ได้จัดสรรทรัพยากรให้ธุรกิจที่ขาดผลิตภาพ หรือแรงงานที่ขาดทักษะ ซึ่งอาจเป็นเพราะพวกเขาไม่ได้มีโอกาสเข้าถึงทรัพยากรตั้งต้นที่ดี นโยบายเศรษฐกิจที่สามารถช่วยคนกลุ่มนี้ได้มีอยู่หลายวิธี แต่วิธีที่นิยมใช้คือ ‘การแทรกแซงกลไกตลาด’ โดยการบิดเบือนผลลัพธ์จากการจัดสรรทรัพยากรโดยระบบตลาด เช่น การควบคุมราคาสินค้าจำเป็น หรือการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ

สิ่งที่ควรเลี่ยง: การแทรกแซงกลไกตลาด

การแทรกแซงกลไกตลาดอาจเห็นผลเร็ว แต่การบิดเบือนกลไกตลาดก็มีผลเสีย ยกตัวอย่างเช่น ‘การควบคุมราคา’ ซึ่งบิดเบือนทั้งฝั่งผู้ผลิตและผู้บริโภค ในฝั่งผู้ผลิต หากดำเนินนโยบายจ่ายเงินอุดหนุนให้แก่ผู้ผลิตเพื่อขอให้ลดราคาสินค้า ผู้ผลิตกลุ่มนี้จะสามารถขายสินค้าได้ถูกกว่าคู่แข่งรายอื่น เมื่อสามารถตัดราคาคู่แข่งได้ จึงไม่มีแรงจูงใจที่จะพัฒนาสินค้าเพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน ธุรกิจที่เก่งแต่ไม่ได้รับเงินอุดหนุนจะออกจากตลาด เหลือแต่ผู้ผลิตที่มีผลิตภาพต่ำ ในฝั่งผู้บริโภค การควบคุมราคาจะจูงใจให้คนเปลี่ยนมาบริโภคสินค้าที่ถูกควบคุมราคา จนพึ่งพาสินค้ากลุ่มนี้มากเกินไป เมื่อการควบคุมราคาสิ้นสุดลง ราคาจะลอยตัว และส่งผลกระทบต่อต้นทุนการบริโภคอย่างมาก

Don’t 1: การแทรกแซงกลไกตลาดอาจส่งผลเสียมากกว่าผลดี จึงควรหลีกเลี่ยง หากจำเป็นต้องแทรกแซงก็ต้องชั่งน้ำหนักผลดีผลเสียให้ชัดเจน โดยคำนึงถึงประโยชน์ของคนในระบบเศรษฐกิจเป็นหลัก

การแทรกแซงกลไกตลาดมีข้อเสียอีกประการหนึ่ง คืออาจบิดเบือนผลลัพธ์จากการจัดสรรทรัพยากรไปจากความต้องการที่แท้จริงของคนในระบบเศรษฐกิจ

คนในระบบเศรษฐกิจรู้ความต้องการของตัวเองดีที่สุด ในระบบตลาด ความต้องการของผู้ซื้อและผู้ขายจะสะท้อนออกมาจากราคาและผลผลิตที่ตกลงซื้อขายกัน หากจะเข้าแทรกแซงก็ต้องเข้าใจความต้องการของคนในระบบเศรษฐกิจ หากยังไม่เข้าใจดีพอหรือเข้าใจแต่แทรกแซงผิดจังหวะ การจัดสรรทรัพยากรอาจเกิดผลลัพธ์ที่ไม่พึงประสงค์

Meng Qian and Yaret (2015) ศึกษาภาวะอดอยากครั้งใหญ่ในจีน (The Great Famine, 1959-1961) ซึ่งคร่าชีวิตคนไปกว่า 17-30 ล้านคน งานศึกษาพบว่าในปี 1959 จีนผลิตอาหารได้เกินความต้องการขั้นต่ำถึง 2.05 เท่า และผลิตเกินขั้นต่ำทุกมณฑล แต่ที่แปลกยิ่งกว่าคือ มณฑลที่ประสบภาวะอดอยากรุนแรงกลับผลิตอาหารต่อคนได้มากกว่ามณฑลอื่น

คณะผู้วิจัยสันนิษฐานว่าภาวะอดอยากอาจเกิดจากนโยบายในการจัดซื้อข้าวที่ผิดพลาด โดยจีนจัดสรรทรัพยากรอาหารตามการตัดสินใจจากส่วนกลาง (Central Planner) แต่การสัญจรระหว่างมณฑลยังยากลำบาก มีต้นทุนสูงและใช้เวลานาน ผู้ดำเนินนโยบายจึงจัดซื้อข้าวตามสถิติในปีก่อน แทนที่จะจัดซื้อตามข้อมูลการสำรวจ เมื่อจัดซื้อไม่ตรงกับความต้องการ จึงมีหลายพื้นที่ประสบภาวะอดอยาก ในขณะที่พื้นที่อื่นเหลืออาหารทิ้งเสีย

Don’t 2: แทรกแซงโดยขาดความเข้าใจ

สิ่งที่ควรทำ: การสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจและสนามแข่งขันที่ยุติธรรม

การแทรกแซงกลไกตลาดอาจมีผลเสียมากกว่าผลดี ทรัพยากรอาจถูกโยกย้ายไปผิดที่ ทำให้เศรษฐกิจเติบโตไม่เต็มศักยภาพ ในกรณีเลวร้าย เศรษฐกิจอาจเสียสมดุลและเปราะบางต่อความผันผวนภายนอก วิธีการกระจายผลได้จากการจัดสรรทรัพยากรที่ดีกว่าคือ ‘การสร้างโอกาส’ ให้คนในระบบเศรษฐกิจมีความพร้อมเข้าสู่การแข่งขัน โดยโอกาสมี 2 ประเภท คือ

โอกาส ‘ก่อนแข่ง’ นั่นคือกระจายทรัพยากรตั้งต้นให้เท่าเทียมและปรับเงื่อนไขตั้งต้นให้เป็นธรรม เช่น การส่งเสริมให้ธุรกิจขนาดเล็กเข้าถึงเงินลงทุนหรือแรงงานมีทักษะ นอกจากนี้ โอกาสก่อนแข่งยังอยู่ในรูปแบบของการเข้าถึงกลไกป้องกันความเสี่ยงจากความผันผวนทางเศรษฐกิจ เพื่อให้คนมีภูมิคุ้มกันทางเศรษฐกิจเท่าเทียมกัน โดยนโยบายเศรษฐกิจควรสนับสนุนให้ครัวเรือนเข้าถึงผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่ช่วยป้องกันความเสี่ยง และสร้างโครงข่ายรองรับทางสังคมเพื่อมุ่งดูแลครัวเรือนที่เปราะบางเป็นสำคัญ

โอกาส ‘หลังแข่ง’ นั่นคือผู้เล่นที่ล้มเหลวจากระบบตลาดควรได้โอกาสเริ่มต้นใหม่ นโยบายเศรษฐกิจควรสนับสนุนให้คนที่ล้มเหลวเข้าถึงแหล่งเงินทุน ได้พัฒนาทักษะใหม่ และได้โอกาสกลับเข้าไปแข่งขันในตลาดอีกครั้ง เช่น การปรับปรุงกฎหมายล้มละลายให้กระบวนการมีประสิทธิภาพและรวดเร็วขึ้น หรือการให้โอกาสธุรกิจที่มีประวัติผิดนัดชำระหนี้

Do 1: สร้างโอกาสทางเศรษฐกิจก่อนแข่งและหลังแข่ง

นอกจากจะสร้างโอกาสที่เท่าเทียมแล้ว ตลาดแข่งขันควรมีกฎกติกาที่ยุติธรรม ป้องกันไม่ให้ธุรกิจบางรายสะสมอำนาจตลาดและผูกขาด หนังสือเรื่อง Architect of Prosperity: Sir John Cowperthwaite and the Making of Hong Kong โดย Neil Monnery (2017) อธิบายว่า Cowperthwaite หลีกเลี่ยงการแทรกแซงตลาด ยกเว้น ‘การกำกับธุรกิจผูกขาด’ โดย Cowperthwaite เชื่อว่าเงื่อนไขที่จะทำให้กลไกตลาดสามารถจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ คือตลาดต้องเป็น ‘ตลาดแข่งขันสมบูรณ์’ เขาจึงพยายามคานอำนาจของธุรกิจผูกขาด และส่งเสริมการแข่งขันภายในเศรษฐกิจฮ่องกง

สำหรับบริบทของไทย นโยบายที่ส่งเสริมการแข่งขันประกอบไปด้วยการบังคับใช้กฎหมายธุรกิจที่ให้สิทธิประโยชน์อย่างเท่าเทียม เข้าใจง่าย และปฏิบัติตามได้จริง และการออกแบบกฎหมายส่งเสริมการแข่งขันที่มีประสิทธิผล

Do 2: สร้างตลาดแข่งขันสมบูรณ์ด้วยกติกาที่ยุติธรรม

นโยบายเศรษฐกิจที่ประเทศไทยต้องการ

“When government – in pursuit of good intentions – tries to rearrange the economy, legislate morality, or help special interests, the cost comes in inefficiency, lack of motivation, and loss of freedom. Government should be a referee, not an active player.” Milton Friedman

กลไกตลาดสามารถจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ และจะตอบโจทย์การกระจายผลได้ทางเศรษฐกิจด้วย หากเราสามารถออกแบบนโยบายเศรษฐกิจที่เหมาะสม การดำเนินนโยบายเพื่อลดความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสารจะเพิ่มประสิทธิภาพของระบบตลาดในการจัดสรรทรัพยากร ขณะที่การกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจก่อนและหลังลงแข่งควบคู่ไปกับการปรับกติกาการแข่งขันให้ยุติธรรม จะช่วยให้กลไกตลาดสามารถกระจายผลได้จากการจัดสรรอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม โดยไม่ต้องพึ่งการแทรกแซงกลไกตลาดที่มีผลข้างเคียงมหาศาล

ข่าวที่เกี่ยวข้อง

อ้างอิง: