กัมพูชาประกาศเจตนารมณ์ที่จะเดินหน้าใช้กลไกการไกล่เกลี่ยภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล หรือ UNCLOS (United Nations Convention on the Law Of the Sea)หากไทยดำเนินการตามแผนยกเลิก MOU 2544 หรือบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลกัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลในไหล่ทวีป ที่มีการลงนามในปี พ.ศ. 2544 ซึ่งเป็นการส่งสัญญาณถึงการเปลี่ยนจากการเจรจาทวิภาคีไปสู่ช่องทางกฎหมายระหว่างประเทศ
ประเด็นสำคัญ
ภายใต้กลไกการไกล่เกลี่ยภาคบังคับนี้ มีข้อกำหนดและใจความสำคัญอย่างไร และไทยจะได้หรือเสียประโยชน์จากกลไกนี้ ซึ่งมี ‘ฝ่ายที่ 3’ เข้ามามีส่วนร่วมในการไกล่เกลี่ยด้วย
กัมพูชาผิดหวังไทยถอนตัว MOU 44 เดินหน้าไกล่เกลี่ยภาคบังคับ
กง ฟก (Kung Phoak) รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศและความร่วมมือระหว่างประเทศของกัมพูชา ให้สัมภาษณ์พิเศษสถานีโทรทัศน์แห่งรัฐของกัมพูชา (TVK) เมื่อวันที่ 3 พฤษภาคมที่ผ่านมา โดยแสดงความ “ผิดหวังอย่างยิ่ง” ต่อรายงานที่ว่า รัฐบาลไทยกำลังเตรียมที่จะยกเลิก MOU 2544 หรือบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลกัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลในไหล่ทวีป ที่มีการลงนามในปี พ.ศ. 2544
“เรารู้สึกผิดหวังอย่างยิ่งที่ฝ่ายไทยกำลังพิจารณาที่จะถอนตัวออกจาก MOU 2544 เพียงฝ่ายเดียว” เขากล่าว และอธิบายว่ากรอบดังกล่าวเป็นพื้นฐานของการเจรจาทางทะเลระหว่างสองประเทศ ที่ทั้งสองฝ่ายยึดถือมานานกว่า 2 ทศวรรษ เพื่อจัดการกับพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลในอ่าวไทย
รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศกัมพูชา เตือนว่าการถอนตัวฝ่ายเดียวจะเป็นการทำลายกลไกที่มีมายาวนาน ซึ่งมีรากฐานมาจาก “ความร่วมมือและความปรารถนาดีต่อกัน” อย่างสิ้นเชิง และอาจทำให้เกิดความไม่แน่นอนเกี่ยวกับวิธีการจัดการข้อพิพาทในอนาคต พร้อมส่งสัญญาณว่ากัมพูชาจะไม่มีทางเลือกและต้องพึ่งพากฎหมายระหว่างประเทศ โดยใช้กลไกการไกล่เกลี่ยภาคบังคับภายใต้ UNCLOS ในการระงับข้อพิพาท
“หากฝ่ายไทยถอนตัวออกจากบันทึกความเข้าใจฉบับนี้เพียงฝ่ายเดียว กัมพูชาจะไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากต้องพึ่งพากฎหมายระหว่างประเทศ นี่สะท้อนถึงความหวังอย่างจริงใจของเราว่า ทั้งสองประเทศจะสามารถบรรลุข้อตกลงที่เป็นธรรม ยุติธรรม และยั่งยืน สอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศ” เขากล่าว และเน้นย้ำถึงความมุ่งมั่นของกัมพูชาในการแก้ไขปัญหาอย่างสันติ
การไกล่เกลี่ยภาคบังคับของ UNCLOS คืออะไร?
การไกล่เกลี่ยภาคบังคับเป็นกระบวนการภายใต้ UNCLOS (ภาคผนวก 5 มาตรา 2) ซึ่งคณะผู้ไกล่เกลี่ยจะช่วยเหลือรัฐคู่กรณีในการหาข้อตกลงอย่างสันติเพื่อยุติข้อพิพาท
กระบวนการนี้สามารถใช้ได้ในกรณีที่ไม่มีข้อตกลงระหว่างรัฐเพื่อนบ้าน และรัฐหนึ่งได้ประกาศยกเว้นอำนาจศาลของหน่วยงานระงับข้อพิพาทที่มีผลผูกพันเกี่ยวกับเขตแดนทางทะเล
ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อธิบายว่า UNCLOS ให้อำนาจรัฐคู่กรณีในการระงับข้อพิพาทด้วยการฟ้องคดี ทั้งศาลโลก, ศาลระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล (ITLOS) หรืออนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ แต่ประเทศไทยในฐานะรัฐภาคีของ UNCLOS ก็มีสิทธิ์ตั้งข้อสงวนตามมาตราที่ 298 เพื่อที่จะไม่เข้าสู่กระบวนการแก้ไขข้อพิพาทในกลไกเหล่านี้เช่นกัน
อย่างไรก็ตาม ดร.ภัทรพงษ์ ชี้ว่า ต่อให้มีการตั้งข้อสงวน แต่ในอนุสัญญาฯ ยังกำหนดให้รัฐภาคีระงับข้อพิพาทด้วยการไกล่เกลี่ยภาคบังคับ โดยการให้รัฐคู่พิพาทตั้ง ‘บุคคลที่ 3’ คือ คณะกรรมการไกล่เกลี่ยระหว่างประเทศ ซึ่งจะมีทั้งสิ้น 5 คน มาจากคู่พิพาท 2 ฝ่าย ที่เลือกมาฝ่ายละ 2 คน และเลือกประธานร่วมกัน
การทำหน้าที่ของคณะกรรมการไกล่เกลี่ย จะมีความคล้ายกระบวนการในศาล ต่างกันที่คณะกรรมการไกล่เกลี่ยไม่มีอำนาจทำคำตัดสินที่มีผลชี้ขาด แต่จะจัดทำรายงานที่มีลักษณะเป็นข้อแนะนำให้แล้วเสร็จภายใน 12 เดือน นับแต่ตั้งคณะกรรมการ เพื่อให้คู่พิพาทนำไปใช้เป็นฐานในการเจรจาระงับข้อพิพาทต่อไป
ดร.ภัทรพงษ์ ชี้ว่าการให้บุคคลที่สาม อย่างคณะกรรมการไกล่เกลี่ยเข้ามาเกี่ยวข้องนั้น แม้จะมีข้อดี คือ ช่วยขับเคลื่อนให้กระบวนการเจรจาเดินหน้าไปได้ แต่ก็มีข้อเสีย คือผลลัพธ์ที่ออกมาไม่อาจคาดการณ์ได้ทั้งหมด
โดยการตัดสินของ UNCLOS จะยึดหลักการ ‘ทางแก้ไขที่เที่ยงธรรม (Equitable Solution)’ แต่ไม่ใช่ ‘ความเท่าเทียม’ แบบการกำหนดเขตแดนโดยขีดเส้นตรงกลางแล้วแบ่งกัน ซึ่ง ดร.ภัทรพงษ์ มองว่ามีความเป็นไปได้ ที่หากตัดสินบนหลักการนี้ กัมพูชาอาจจะได้ผลประโยชน์มากขึ้น เนื่องจากข้อต่อสู้ของกัมพูชาคือ การเป็นประเทศเล็ก ประเทศกำลังพัฒนา และมีทางออกทะเลที่ติดกับเวียดนามค่อนข้างน้อย ในขณะที่ไทยเป็นประเทศที่พัฒนามากกว่า
เทียบกรณีติมอร์เลสเต-ออสเตรเลีย
ที่ผ่านมาเคยมีแค่กรณีเดียวที่รัฐภาคี UNCLOS ใช้กลไกการไกล่เกลี่ยภาคบังคับ คือกรณีของติมอร์ เลสเต กับออสเตรเลีย ซึ่งมีข้อพิพาทเรื่องผลประโยชน์ทรัพยากรทางทะเล โดยเฉพาะแหล่งขุดน้ำมันและก๊าซธรรมชาติเหนือทะเลติมอร์ ที่ชื่อ Greater Field Sunrise
การไกล่เกลี่ยภาคบังคับเป็นหนทางเดียวที่ติมอร์ เลสเตสามารถใช้ในการเจรจากับออสเตรเลียเกี่ยวกับเขตแดนถาวรได้ เนื่องจากในเดือนมีนาคมปี 2002 หรือ 2 เดือนก่อนที่ติมอร์-เลสเตจะได้รับเอกราช และเตรียมให้สัตยาบันในอนุสัญญา UNCLOS รัฐบาลออสเตรเลียตัดสินใจประกาศไม่รับอำนาจอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ และศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ ในเรื่องที่เกี่ยวกับการกำหนดเขตแดนทางทะเล ส่งผลให้เมื่อติมอร์ ให้สัตยาบันและเข้าเป็นรัฐภาคีใน UNCLOS แล้ว จึงได้เริ่มใช้กระบวนการไกล่เกลี่ยภาคบังคับในปี 2016
ภายใต้กระบวนการไกล่เกลี่ยภาคบังคับ ติมอร์ เลสเตและออสเตรเลียได้ยื่นข้อเสนอต่อคณะกรรมาธิการและเข้าร่วมกระบวนการเจรจาไกล่เกลี่ยจนสามารถตกลงกันเกี่ยวกับเขตแดนทางทะเลถาวรได้ ก่อนจะมีการลงนามในสนธิสัญญาร่วม ที่ทำให้ติมอร์ เลสเต ได้ส่วนแบ่งรายได้จากแหล่งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ สูงถึง 70% จากเดิมที่ต้องแบ่งเท่ากันทั้ง 2 ประเทศ ขณะที่ออสเตรเลียสูญเสียอำนาจทางกฎหมายและการบริหารจัดการในแหล่งน้ำมัน
อ้างอิง:
