ไทยเป็นหนึ่งในประเทศกำลังพัฒนาไม่กี่ประเทศที่เป็น ‘สังคมสูงอายุ’ (Aging Society) จากการที่จำนวนประชากรผู้สูงอายุ 60 ปีขึ้นไป มีกว่า 11.63 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 17.57 ของจำนวนประชากรทั้งหมด นัยสำคัญประการหนึ่งของปรากฏการณ์ดังกล่าวคือการที่ขนาดของกำลังแรงงาน (Workforce Population) ในระบบเศรษฐกิจมีแนวโน้มลดลง จากการคาดการณ์โดยสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ประชากรวัยทำงานมีแนวโน้มลดลงจาก 43.26 ล้านคนในปี 2563 เป็น 36.5 ล้านคนในปี 2583 การก้าวสู่สังคมสูงวัยแบบสมบูรณ์ (Aged Society) ในอนาคตอาจกระทบต่อกระบวนการพัฒนาทางเศรษฐกิจของไทยที่ยังต้องพึ่งพากำลังแรงงานจำนวนมหาศาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคอุตสาหกรรมที่นับเป็นกระดูกสันหลังของเศรษฐกิจไทยมาอย่างยาวนาน
เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแคลนแรงงาน ผู้ประกอบการในภาคอุตสาหกรรมเผชิญกับ 2 ทางเลือกหลัก หนึ่ง คือการใช้ระบบอัตโนมัติ (Automation) เข้ามาเพื่อลดการพึ่งพาแรงงาน สอง คือการใช้แรงงานจากต่างชาติเพื่อทดแทนแรงงานไทยที่ขาดแคลน แม้ทางเลือกแรกจะเป็นทางเลือกที่ทุกสถานประกอบการถวิลหา เพราะไม่เพียงลดการพึ่งพาแรงงาน แต่ยังช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต นำไปสู่การยกระดับการผลิตในระยะยาว แต่ระบบอัตโนมัติที่ใช้ในโรงงานมักมีราคาแพง
ด้วยข้อจำกัดนี้ บริษัทขนาดกลางและขนาดเล็กที่ยังมีเงินทุนภายในไม่มากจึงต้องมองหาทางเลือกอื่นเพื่อให้กระบวนการผลิตดำเนินต่อไปได้ การใช้แรงงานต่างด้าวจากประเทศเพื่อนบ้านถือเป็นหนึ่งในทางเลือกที่เป็นไปได้ ปริมาณแรงงานต่างด้าวในไทยอธิบายได้ด้วยหลักอุปสงค์และอุปทาน ในด้านอุปสงค์นั้น ผู้ประกอบการบางส่วนมีความจำเป็นที่จะต้องใช้แรงงานต่างด้าว โดยเฉพาะงานในกลุ่มที่คนไทยไม่นิยมทำ เช่น งาน 3D (Dirty, Dangerous, Difficult)
ในขณะที่ผู้ประกอบการบางส่วนอาจเลือกที่จะใช้แรงงานต่างด้าว เนื่องจากอยากรักษาต้นทุนการผลิตต่อหน่วยให้ต่ำเพื่อให้เกิดความสามารถในการแข่งขัน ในด้านอุปทานนั้น ด้วยค่าจ้างแรงงานของไทยที่สูงกว่า รวมถึงอายุเฉลี่ยของประชากรของประเทศเพื่อนบ้าน (พม่า ลาว และกัมพูชา) น้อยกว่าของไทย ผนวกกับการบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าวที่เป็นไปอย่างเป็นระบบมากขึ้นในช่วงสิบปีที่ผ่านมา แรงงานจากประเทศเพื่อนบ้านจึงไหลเข้าสู่ไทยเป็นต่อเนื่อง และได้กลายมาเป็นกลจักรสำคัญที่ทำให้ระบบเศรษฐกิจไทยเจริญเติบโตอย่างต่อเนื่อง จากข้อมูลของสำนักบริหารแรงงานต่างด้าว ในเดือนมิถุนายน 2564 คนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตทำงานทั่วราชอาณาจักรมีมากกว่า 2.38 ล้านคน กว่าร้อยละ 90 เป็นแรงงานจากประเทศกัมพูชา ลาว พม่า และเวียดนาม และมักทำงานในภาคการผลิต เช่น กิจการต่อเนื่องการเกษตร เสื้อผ้า และพลาสติก และการบริการพื้นฐาน เช่น การขายส่งและการขายปลีก นอกจากนั้นงานในภาคก่อสร้าง การจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่ม และงานทำสวนผักและผลไม้ เป็นงานที่แรงงานต่างด้าวทำเป็นจำนวนมาก
เมื่อการใช้แรงงานต่างด้าวเป็นหนึ่งในทางเลือกของสถานประกอบการ ประเด็นสำคัญก็คือ การจ้างแรงงานต่างด้าวส่งผลอย่างไรต่อประสิทธิภาพการผลิตของสถานประกอบการ ที่ผ่านมา งานวิจัยที่ศึกษาประเด็นนี้ในประเทศอื่นๆ พบคำตอบที่หลากหลาย ในแง่หนึ่ง การจ้างแรงงานต่างชาติสามารถช่วยให้สถานประกอบการมีประสิทธิภาพการผลิตที่สูงขึ้น เพราะทักษะที่แรงงานต่างด้าวมีติดตัวสอดรับ (Complement) กับทักษะของแรงงานท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี ทำให้การจัดสรรแรงงานในกิจกรรมทางเศรษฐกิจมีประสิทธิภาพมากขึ้น (Peri and Sparber, 2009; Paserman, 2013) การจ้างแรงงานต่างชาติที่ทักษะสูงอาจช่วยส่งเสริมการใช้นวัตกรรมภายในประเทศ (Hunt and Gauthier-Loiselle, 2010) ในอีกแง่หนึ่ง สถานประกอบการที่ใช้แรงงานต่างด้าวอาจต้องเผชิญกับการมีประสิทธิภาพการผลิตที่ต่ำลง เหตุผลเป็นได้หลายประการ เช่น อุปสรรคทางด้านภาษาที่ทำให้สื่อสารผิดพลาดหรือล่าช้า (Kangasneimi et al., 2013) ทักษะที่ติดตัวมายังไม่พอสำหรับการทำงานร่วมกับแรงงานท้องถิ่น (Lewis, 2011) ซึ่งทำให้สถานประกอบการอาจมีต้นทุนที่เพิ่มขึ้น เพื่อทำให้แรงงานต่างด้าวเหล่านี้สามารถผลิตสินค้าและบริการได้ตามต้องการ
สำหรับบริบทของไทย หนึ่งในความท้าทายหลักคือการที่ไทยติดกับดักประเทศรายได้ปานกลาง (Middle-income Trap) สถานประกอบการในภาคอุตสาหกรรมจำเป็นที่จะต้องยกระดับการผลิต (Upgrading) เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน การใช้แรงงานต่างด้าวที่มีราคาถูกทำให้ผู้ประกอบการเคยชินกับต้นทุนด้านแรงงานที่ต่ำ และทำให้ไม่เกิดแรงจูงใจในการใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ เพื่อยกระดับการผลิต
แต่ข้อกังวลนี้ไม่จำเป็นต้องเกิดขึ้นเสมอไป ดังเช่นงานของ Kohpaiboon et al. (2012) ที่พบว่า การจ้างแรงงานต่างชาติในอุตสาหกรรมเสื้อผ้าเครื่องนุ่งห่มก่อให้เกิด Win-Win Situation กล่าวคือ สถานประกอบการสามารถใช้แรงงานต่างชาติเพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแคลนแรงงานและสถานประกอบการอยู่ระหว่างการยกระดับการผลิต ขณะเดียวกันแรงงานไร้ฝีมือจากต่างประเทศก็สามารถทำงานในสถานประกอบการได้
ในประเด็นนี้ งานวิจัยของ อาชนัน เกาะไพบูลย์ และคณะ (2564) ซึ่งได้รับทุนจากมูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.) ทำการศึกษาผลกระทบของการใช้แรงงานต่างด้าวต่อประสิทธิภาพการผลิตของสถานประกอบการ พบว่า สถานประกอบการที่ใช้แรงงานต่างด้าวในสัดส่วนที่สูงกว่าจะมีประสิทธิภาพการผลิต (วัดจากมูลค่าเพิ่มต่อแรงงาน) ต่ำกว่าสถานประกอบการที่มีสัดส่วนแรงงานต่างด้าวน้อยกว่า อย่างไรก็ตาม ความแตกต่างในประสิทธิภาพการผลิตนั้นมีไม่มาก ซึ่งสะท้อนถึงต้นทุนที่ผู้ประกอบการจะต้องแบกรับจากการใช้แรงงานต่างด้าวมากกว่าการด้อยประสิทธิภาพเชิงโครงสร้างจากการที่สถานประกอบการเคยชินกับการจ้างแรงงานต่างด้าวราคาถูก ต้นทุนของสถานประกอบการที่ว่านี้เป็นต้นทุนเพิ่มเติมจากการจ้างแรงงานเหล่านี้ที่นอกเหนือจากค่าจ้าง เช่น ต้นทุนในการขึ้นทะเบียนและดูแลแรงงานต่างด้าว เป็นต้น
ประเด็นท้าทายเชิงนโยบายจึงอยู่ที่จะทำอย่างไรให้สถานประกอบการมีอิสระในการใช้แรงงานต่างชาติ ในขณะเดียวกันก็ยังคงสามารถยกระดับการผลิตได้ การบริหารจัดการผ่านข้อตกลงว่าด้วยการจ้างแรงงานต่างด้าวระหว่างประเทศไทยกับประเทศคู่ภาคี (MOU) แบบในปัจจุบัน ยังคงเป็นช่องทางที่ตอบโจทย์แนวโน้มความต้องการแรงงานต่างชาติในไทยที่มีลักษณะ Selective มากขึ้น นำมาเสริมกับตลาดแรงงานของไทย โดยอาจกำหนดคุณสมบัติตามที่สถานประกอบการต้องการ (เช่น วุฒิการศึกษา ทักษะฝีมือแรงงาน และความสามารถในการสื่อสาร) นอกจากนั้นการใช้ประโยชน์จากแรงงานต่างชาติควรมีลักษณะ Time Bound (3-5 ปี) มีการกำหนดค่าธรรมเนียมที่เกี่ยวข้องในลักษณะทยอยปรับขึ้นและประกาศให้ทราบล่วงหน้า และสถานประกอบการต้องมีแผนการยกระดับการผลิตที่ลดการพึ่งพาแรงงานเหล่านี้ในระยะยาวอย่างชัดเจน
การระบาดของโรคโควิดส่งผลต่อการบริหารจัดการและจำนวนแรงงานต่างด้าวในไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ หากเปรียบเทียบตัวเลขระหว่างเดือนธันวาคม 2563 (ก่อนการระบาดของโรคโควิด) กับเดือนมิถุนายน 2564 พบว่าแรงงานต่างด้าวลดลงไปกว่า 600,000 คน หรือร้อยละ 20 โดยแรงงานที่หายไปส่วนมากคือแรงงานต่างด้าวตามมาตรา 59 ประเภท MOU ที่ลดลงกว่า 320,000 คน ยงยุทธ แฉล้มวงษ์ และ สิรวิชญ์ รัตนประทีบทอง อธิบายว่าสาเหตุที่แรงงานต่างด้าวลดลงอาจเป็นเพราะถูกเลิกจ้างเนื่องจากนายจ้างปิดกิจการหรือลดขนาดการจ้างงาน แรงงานเหล่านี้อาจตัดสินใจกลับประเทศตนเองและเข้ามาใหม่เมื่อสถานการณ์ดีขึ้น อีกหนึ่งประเด็นท้าทายในอนาคตคงหนีไม่พ้นทัศนคติของสังคมที่มองว่าแรงงานต่างด้าวเป็นส่วนหนึ่งของสาเหตุของการแพร่ระบาด โดยเฉพาะการระบาดในระลอก 2 เมื่อเดือนธันวาคม 2563 แต่จากปัญหาการขาดแคลนแรงงานในภาคอุตสาหกรรม แรงงานต่างชาติน่าจะยังคงเป็นฟันเฟืองสำคัญของเศรษฐกิจไทยในช่วงฟื้นตัวจากวิกฤติโควิด
การยกระดับการผลิตเป็นสิ่งสำคัญที่จะขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยไปข้างหน้า แต่การเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็วกระทบต่อโครงสร้างเศรษฐกิจมีนัยสำคัญเนื่องจากขนาดของกำลังแรงงานในอนาคตที่ลดลง เรื่องของสังคมสูงวัยจึงไม่ควรถูกจำกัดอยู่เฉพาะคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุ แต่ควรถูกผนวกเข้ากับกลยุทธ์การพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว ภาครัฐควรให้ความสำคัญกับแนวทางการบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวให้ตอบโจทย์ความต้องการของสถานประกอบการ พร้อมกับการสร้างแรงจูงใจในการยกระดับการผลิต
