รู้จักกับ Negative Income Tax ของสหรัฐอเมริกา ที่ชื่อว่า Earned Income Tax Credit

ช่วงหลังมีการพูดถึงประเด็น Negative Income Tax ค่อนข้างมากในบ้านเรา ผมมีโอกาสทำวิทยานิพนธ์สมัยเรียนปริญญาเอกรวมถึงเคยทำงานวิจัยที่เกี่ยวกับ Negative Income Tax ของสหรัฐอเมริกา ที่เรียกว่า Earned Income Tax Credit (เรียกย่อๆ ว่า EITC) มาบ้าง เลยอยากจะขออนุญาตแชร์ความรู้และประสบการณ์เกี่ยวกับมาตรการทางภาษีตัวนี้สักหน่อยครับ  

ทำไมต้องมี EITC

มาตรการความช่วยเหลือของรัฐต่อผู้มีรายได้น้อยและปานกลางของสหรัฐฯ แรกเริ่มเดิมทีก็อยู่ในรูปแบบของการให้เงินสวัสดิการแบบให้เปล่า (ซึ่งมีมาตั้งแต่ในช่วงปี 1900 และมีการออกกฎหมายโดยรัฐบาลกลางที่เรียกว่า Federal Emergency Relief Act (FERA) ในปี 1933 สมัยประธานาธิบดี Franklin D. Roosevelt) สิ่งที่ตามมาก็คือ คนที่ไม่ได้ทำงานก็มีโอกาสได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ และกลายเป็นว่ามาตรการความช่วยเหลือของรัฐกลายเป็นตัวส่งเสริมให้คนทำงานน้อยลงหรือไม่ทำงานเลย ก็เลยเกิดแนวคิดที่จะปรับรูปแบบความช่วยเหลือ ให้มีลักษณะเพิ่มแรงจูงใจในการทำงาน พูดง่ายๆ คือจะได้รับความช่วยเหลือก็ต่อเมื่อทำงาน จึงเกิดมาตรการทางภาษีที่เรียกว่า Earned Income Tax Credit ในปี 1975 ชื่อก็บอกเลยว่าต้อง Earn It คือต้องทำงาน ไม่ใช่เงินได้เปล่า โครงการประเภทเลยมีอีกชื่อที่ถูกเรียกว่า In-Work Benefit  (ล้อกับคำว่า In-Kind Benefit ที่เป็นลักษณะให้ความช่วยเหลือด้วยการแจกของ แต่อันนี้ต้องทำงานถึงได้) หรือ Workfare (not Welfare)

EITC ทำงานอย่างไร

EITC มีลักษณะคล้ายมาตรการด้านสวัสดิการของรัฐอื่นๆ ที่เน้นช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยและปานกลาง โดยต้องมีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ถึงจะได้รับความช่วยเหลือ (Means-Tested Benefits) แต่ข้อแตกต่างที่ชัดเจนจากมาตรการอื่นๆ คือ

1. จะได้รับความช่วยเหลือต้องทำงาน มีรายได้จากการทำงาน (Earned Income) ที่ชัดเจน จะอยู่ในรูปค่าจ้าง ทิป หรือค่าตอบแทนอื่นๆ ก็ได้ โดยใช้รายได้ของครัวเรือนเป็นเกณฑ์ในการคำนวณ (รายได้ของสามีและภรรยารวมกัน) 

2. ความช่วยเหลือยังขึ้นกับจำนวนลูกที่มีในครัวเรือนและสถานการณ์แต่งงาน จากในรูปที่ 1 จะเห็นว่าขนาดเงินช่วยเหลือของ EITC ขึ้นอยู่กับ

• • รายได้ของครัวเรือนแยกเป็นครัวเรือนที่พ่อแม่ยังมีสถานะแต่งงานกันอยู่ (Married) หรือหย่ากันแล้ว (Unmarried) เนื่องจากถ้าแต่งงานกันอยู่แล้วทำงานทั้งสองคนและไปใช้เกณฑ์รายได้เดียวกับครอบครัวที่หย่าร้างกันแล้วซึ่งมีแม่หรือพ่อทำงานแค่คนเดียว กลุ่มที่แต่งงานและทำงานกันทั้งสองคนรายได้จะเกินเกณฑ์ 
  • จำนวนลูกที่มี คือถ้ามีลูกมากจะได้รับความช่วยเหลือมาก ในปัจจุบันแบ่งขนาดของเครดิตภาษีออกเป็น 4 กลุ่มคือ ไม่มีลูก ลูก 1 คน ลูก 2 คน และลูก 3 คนขึ้นไป โดยลูกที่จะเอามาใช้ในการคำนวณเครดิตภาษีจะต้องอยู่กับครอบครัวเกิน 6 เดือนใน 1 ปี (เพื่อป้องกันไม่ให้เอาลูกมาเคลมภาษีเฉพาะช่วงจะจ่ายภาษี) ลูกต้องมีอายุไม่เกิน 19 ปี แต่ถ้าลูกยังเรียนอยู่ก็จะเป็นอายุไม่เกิน 24 ปี และถ้าลูกมีความพิการก็สามารถเอามาใช้คำนวณภาษีได้โดยไม่จำกัดอายุ จริงๆ ต้องบอกว่าเป็นลูกหรือเป็นหลานก็ได้ แต่ถ้าใช้เด็กคนนั้นในการเคลมภาษีแล้วจะใช้ซ้ำในครัวเรือนอื่นไม่ได้ 

3. เงินช่วยเหลืออยู่ในรูปของเครดิตทางภาษีที่สามารถรับคืนเป็นเงินสดได้ (Refundable Tax Credit) ซึ่งคุณสมบัตินี้เป็นจุดเด่นของโครงการ EITC เพราะเครดิตทางภาษีของมาตรการอื่นๆ มักจะรับคืนเป็นเงินสดไม่ได้ (Non-Refundable) โดยลักษณะที่สามารถรับคืนเป็นเงินสดได้ของ EITC นี้เองที่เป็นหนึ่งในลักษณะเด่นที่ทำให้ EITC เป็น Negative Income Tax (กลุ่มคนที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดจะได้เงินช่วยเหลือจากรัฐ)  

4. ต้องยื่นภาษีถึงจะได้เงินช่วยเหลือ โดยการให้เงินช่วยเหลือจะจ่ายเป็นลักษณะเงินก้อน หลังจากยื่นภาษีแล้วจะมีการคำนวณว่าด้วยรายได้ที่ทำได้จากการทำงานมีเท่าไร และควรจะมีเครดิตภาษีเท่าไร โดยพิจารณาจำนวนลูกที่มีประกอบด้วย และเมื่อเทียบกับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่ต้องจ่ายแล้ว เครดิตภาษีมากหรือน้อยกว่าภาษีที่ต้องจ่าย (เครดิตภาษี vs. ภาษีที่ต้องจ่าย) ถ้าเครดิตภาษีมากกว่าหลังหักภาษีที่ต้องจ่ายแล้วก็จะได้ส่วนต่างตรงนี้เป็นเงินช่วยเหลือ แต่ถ้าน้อยกว่าก็เอามาหักภาษีที่ต้องจ่ายได้ ทำให้จ่ายภาษีน้อยลง  

5. เงินช่วยเหลือเพิ่มตามรายได้ แต่เมื่อรายได้เพิ่มถึงจุดหนึ่งเงินช่วยเหลือจะเริ่มลดลงจนกลายเป็นศูนย์ คือรายได้มากจนไม่ต้องรับความช่วยเหลือแล้ว

• • โดยในรูปที่ 2 เป็นตัวอย่างรายได้และเครดิตภาษี EITC ของครอบครัวพ่อหรือแม่เลี้ยงเดี่ยว มีลูก 1 คน ในปี 2023 จะเห็นว่าช่วงที่เงินช่วยเหลือในรูปเครดิตภาษีเพิ่มตามรายได้ เรียกว่าช่วง Phase-In โดยในรูปเกณฑ์รายได้และเงินช่วยเหลือ EITC จะเห็นว่าทุกๆ 1 ดอลลาร์สหรัฐ ที่มีรายได้เพิ่มจะทำให้มีเครดิตภาษีเพิ่ม 34 เซนต์ จนกระทั่งรายได้ไปแตะที่ 11,750 ดอลลาร์สหรัฐ
  • ช่วงที่สองคือช่วง Plateau เป็นช่วงที่ได้เครดิตภาษีสูงสุดคงที่ (ในรูปคือ 3,995 ดอลลาร์สหรัฐ) โดยครัวเรือนที่มีรายได้ในช่วง 11,750-21,560 ดอลลาร์สหรัฐ 
  • ช่วงที่สามคือช่วง Phase-Out เป็นช่วงที่ถ้าครัวเรือนมีรายได้เพิ่มขึ้น เครดิตภาษีจะเริ่มลดลง เพราะถือว่าในช่วงนี้รายได้เพิ่มขึ้นเพียงพอที่จะดูแลตัวเองได้มากขึ้นแล้ว (ในรูปคือถ้ารายได้เกิน 21,560 ดอลลาร์สหรัฐ เครดิตภาษีจะเริ่มลดลง โดยทุก 1 ดอลลาร์สหรัฐที่มีรายได้เพิ่ม เครดิตภาษีจะลดลงประมาณ 16 เซนต์) และเมื่อรายได้สูงขึ้นจนแตะที่ 46,560 ดอลลาร์สหรัฐ เครดิตภาษีจะเหลือ 0 คือมีรายได้มากเกินเกณฑ์ที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐแล้ว   

6. เครดิตภาษีปรับตามเงินเฟ้อเพื่อรักษามูลค่าที่แท้จริงของความช่วยเหลือ เพื่อให้เครดิตภาษีที่ได้ไม่ได้ถูกผลของเงินเฟ้อลดทอนกำลังซื้อที่แท้จริง โดยการปรับเครดิตภาษีตามเงินเฟ้อนี้ทำขึ้นในปี 1986 โดยให้ความช่วยเหลือที่ปรับเงินเฟ้อแล้ว มีมูลค่าที่แท้จริงเท่ากับในปี 1975 

จากคุณสมบัติของมาตรการ EITC จะเห็นว่าเป็นมาตรการที่เน้นให้ความช่วยเหลือกลุ่มครัวเรือนรายได้น้อยถึงปานกลาง ที่เน้นว่าจะต้องมีรายได้จากการทำงานและต้องยื่นภาษี (ซึ่งจะช่วยให้ฐานภาษีเพิ่มขึ้น) คนที่ทำงานมากจะได้ความช่วยเหลือมาก แต่ถ้ารายได้เริ่มสูงขึ้นจนรัฐแน่ใจแล้วว่ารายได้เริ่มสูงพอ ความช่วยเหลือก็จะลดลงจนกลายเป็นศูนย์ในที่สุด และเป็นมาตรการที่ช่วยเหลือครัวเรือนที่มีลูกมากด้วย รวมถึงความช่วยเหลือยังมีการปรับตามเงินเฟ้ออีกด้วย 

ประสิทธิภาพเชิงนโยบาย (Policy Effectiveness) ของ EITC เป็นอย่างไร

1. ด้านของการเข้าถึง EITC เป็นมาตรการที่มีขนาดใหญ่ที่สุดที่ช่วยเหลือด้านรายได้ มุ่งเน้นลดภาวะความยากจนของผู้มีรายได้น้อยและปานกลาง โดยจากข้อมูลของ Congressional Research Service ปี 2021 มีจำนวนผู้เข้ามาใช้สิทธิ 32.2 ล้านคน คิดเป็นวงเงินด้านเครดิตภาษี 65.7 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ และในยอดด้านเครดิตภาษีนี้ 48.5 พันล้านบาทเป็นเครดิตภาษีแบบได้เงินคืน (Refundable) เรียกได้ว่ากว่า 73% ของผู้ใช้สิทธิ EITC ได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลในรูปแบบเงินคืน หรือ Negative Income Tax และกว่า 96% ของผู้ได้รับเครดิตภาษี EITC เป็นครอบครัวที่มีลูก ในด้านของรูปแบบครอบครัวที่รับเงินจากมาตรการ EITC ประมาณ 75% เป็นครอบครัวที่เป็นแม่เลี้ยงเดี่ยวหรือพ่อเลี้ยงเดี่ยว (Unmarried Taxpayers) โดยในกลุ่มนี้เกือบ 60% เป็นแม่หรือพ่อเลี้ยงเดี่ยวที่มีลูก 1 หรือ 2 คน     

2. ด้านแรงจูงใจให้ทำงาน มีงานศึกษาวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์การคลังและแรงงานจำนวนมากที่ใช้ข้อมูลในสหรัฐฯ และพบว่า EITC มีส่วนเพิ่มแรงจูงใจในการทำงานทั้งในกลุ่มคนที่หยุดทำงานไปก่อนหน้าให้กลับมาทำงานอีกครั้ง (Extensive Margins of Labor Supply) และคนที่ทำงานอยู่แล้วให้เพิ่มชั่วโมงการทำงานมากขึ้นไปอีก (Intensive Margins of Labor Supply) ซึ่งเมื่อทำงานมากขึ้นก็จะทำให้มีรายได้มากขึ้นและช่วยลดภาวะความยากจนได้ (Antipoverty) 

โดยงานศึกษาส่วนใหญ่จะวิเคราะห์พฤติกรรมด้านแรงงานของกลุ่มแม่เลี้ยงเดี่ยว (Unmarried Women with Children เนื่องจากเป็นกลุ่มที่ได้รับเงินช่วยเหลือจาก EITC มากที่สุด) ข้อมูลที่ถูกนำมาใช้ในการศึกษาประสิทธิภาพของ EITC ส่วนใหญ่จะใช้ฐานข้อมูลที่เรียกว่า Current Population Survey ( CPS คล้ายๆ กับข้อมูลสำรวจภาวะการทำงานของประชากร หรือ Labor Force Survey ของบ้านเรา) และข้อมูล Survey of Income and Program Participation (SIPP เป็นการสำรวจเชิงลึกข้อมูลครอบคลุมเกี่ยวกับของรายได้ การจ้างงาน องค์ประกอบของครัวเรือน และการเข้าร่วมโครงการของรัฐบาล ในบ้านเรายังไม่มีชุดข้อมูลแบบนี้ ที่ใกล้เคียงน่าจะเป็นฐานข้อมูลบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แต่ก็ยังไม่ได้มีการเปิดเผยให้สาธารณะเข้าถึงได้มากจนสามารถนำข้อมูลมาทำวิจัยและวิเคราะห์เชิงลึก) 

นอกจากสหรัฐฯ มีอีกหลายประเทศที่ใช้มาตรการในลักษณะ In-Work Benefit ต้องบอกว่าประเทศที่เริ่มมีการใช้มาตรการสวัสดิการผู้มีรายได้น้อยแบบต้องทำงานถึงจะได้รับเงิน (In-Work Benefit) จริงๆ แล้วคือประเทศอังกฤษ ใช้ชื่อเรียกชัดเจนเลยว่า Working Tax Credit ที่เริ่มใช้ตั้งแต่ปี 1971 จากข้อมูลที่ผมและอดีตเพื่อนร่วมงาน ดร.โยธิน จินจารักษ์ รวบรวมไว้เมื่อปี 2010 ประเทศที่เลือกใช้มาตรการแบบนี้มักเป็นประเทศพัฒนาแล้ว ในส่วนของทวีปเอเชียมีเพียงสิงคโปร์ โดย 2 ลักษณะสำคัญที่เป็นความแตกต่างระหว่างมาตรการ In-Work Benefit ในแต่ละประเทศคือ 1. หน่วยของรายได้ที่จะนำไปประเมินเครดิตภาษีจะเป็นรายได้ครัวเรือน (รายได้สามีรวมกับภรรยา) หรือรายได้ส่วนบุคคล และ 2. ในกรณีเครดิตภาษีมากกว่าภาษีที่ต้องจ่าย ส่วนต่างจะได้คืนเป็นเงินสดหรือไม่ (Refundable) ข้อสังเกตคือ ถ้าหน่วยของรายได้ที่ใช้ประเมินเป็นรายได้ครัวเรือนมักจะคืนเป็นเงินสดได้ ยกเว้นในกรณีของเบลเยียม 

เราต้องเตรียมตัวอย่างไรถ้าจะเอา Negative Income แบบ EITC มาใช้ในไทย

1. การจัดการด้านยุทธศาสตร์ข้อมูล (Data Strategy and Management) เพื่อเชื่อมต่อข้อมูลภายในและภายนอก สร้างฐานข้อมูลที่สะดวกต่อการตรวจสอบและคืนเงินภาษีได้รวดเร็ว EITC ของสหรัฐฯ ไม่ได้มีแต่เรื่องราวความสำเร็จทั้งหมด บทเรียนหนึ่งที่เราสามารถเรียนรู้ได้คือ จากข้อมูลของ Internal Revenue Service (IRS) กว่า 33% ของการขอคืนเครดิตภาษี EITC มีข้อผิดพลาดเข้ามาเกี่ยวข้อง ซึ่งเกิดจากทั้งความซับซ้อนของตัวโครงสร้างมาตรการเอง รวมถึงข้อผิดพลาดแบบจงใจของตัวผู้เคลมเครดิตภาษี ดังนั้นจะพบว่า EITC ก็ไม่ต่างมาตรการภาครัฐอื่นๆ ที่เกิดการรั่วไหล ซ้ำซ้อน และยุ่งยากได้

แนวทางการแก้ปัญหาสามารถทำได้ด้วยการจัดทำยุทธศาสตร์ข้อมูล (Data Strategy) เพื่อเชื่อมโยงข้อมูลทั้งในและนอกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะช่วยลดปัญหาต่างๆ ที่เกิดกับโครงการได้ และด้วยลักษณะของโครงการ EITC ที่ต้องมีการตรวจสอบในเรื่องรายได้ (มีที่มาที่ไปอย่างไร ยอดแจ้งตรงกับยอดจริงหรือไม่) และข้อมูลลูกที่นำมาใช้ในการเคลมภาษีได้ (ถ้าข้อมูลไม่เชื่อมโยงอาจนำชื่อเด็กไปใช้เคลมมากกว่า 1 กรณีได้) หากไม่มีการจัดการฐานข้อมูลต่างๆ ให้มีความเชื่อมโยงอย่างเป็นระบบแล้วก็อาจเกิดความผิดพลาดหรือการรั่วไหลในการขอคืนเครดิตภาษีได้  

นอกจากนั้นการเชื่อมโยงข้อมูลกับระบบภาษีและระบบการชำระเงินที่สะดวกรวดเร็วก็จะทำให้เกิดความสะดวกต่อผู้รับเงินช่วยเหลือ รวมถึงความโปร่งใสตรวจสอบได้ของงบประมาณที่ใช้ในโครงการได้อีกด้วย 

2. ศึกษาผลกระทบเชื่อมโยงกับโครงการช่วยเหลือประเภทอื่นๆ

ด้วยมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยในบ้านเรามีอีกหลายมาตรการ และบางมาตรการก็มีขนาดใหญ่ เช่น บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ก่อนที่จะมีการนำ Negative Income Tax ที่เป็นแบบ In-Work Benefit มาใช้ น่าจะต้องมีการศึกษาถึงการประสานร่วมมือระหว่างมาตรการต่างๆ ว่าจะให้ทำหน้าที่อะไร ในช่วงไหน ไม่ทับซ้อนจนเป็นภาระทางการคลังมากเกินไป นอกจากนั้นแต่ละมาตรการอาจมีกลุ่มเป้าหมายและข้อจำกัดที่จะช่วยเหลือคนแต่ละกลุ่มแตกต่างกันได้ เช่น ด้วยคุณสมบัติที่ต้องมีงานทำถึงจะได้รับความช่วยเหลือ ทำให้กลุ่มคนที่ว่างงานโดยเฉพาะในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำ (Economic Recession) ก็จะได้ไม่ได้รับความช่วยเหลือผ่าน EITC ซึ่งจุดนี้เป็นข้อจำกัดข้อหนึ่งของมาตรการนี้ที่ภาครัฐต้องพิจารณาว่าควรมีมาตรการช่วยเหลือกลุ่มคนไม่มีงานทำผ่านมาตรการอื่นอย่างไรในภาวะเศรษฐกิจตกต่ำจนรัฐต้องเข้ามาช่วยเหลือ เช่น ให้เงินทดแทนระหว่างว่างงานตามโครงการประกันสังคมภายใต้มาตรา 33 กับกลุ่มแรงงานในระบบ และ/หรือ เลือกบัตรสวัสดิการแห่งรัฐดูแลกลุ่มที่เปราะบาง ไม่มีงานทำ และไม่ได้ทำงานในระบบ 

3. ศึกษาผลเชื่อมโยงต่อฐานภาษี รวมถึงภาษีประเภทอื่นๆ 

หากมีการนำ Negative Income Tax มาใช้ในบ้านเรา น่าจะเป็นหนึ่งในมาตรการที่ทำให้ฐานภาษี (Tax Base) ใหญ่ขึ้นได้ แต่คนที่เข้ามาส่วนใหญ่จะเป็นคนรายได้น้อยและปานกลาง และมาเพื่อรับเงินช่วยเหลือ อาจต้องรอจนคนกลุ่มนี้มีรายได้สูงขึ้นมากๆ จนกลายเป็นคนจ่ายแทนที่จะรับเงินช่วยเหลือผ่านระบบภาษี ถึงจะทำให้การเข้ามาในฐานภาษีของคนกลุ่มนี้เพิ่มรายได้ให้รัฐได้ นอกจากนั้นการมีฐานข้อมูลผู้เสียภาษีเพิ่มขึ้นอาจเป็นหนึ่งในฐานข้อมูลที่เป็นประโยชน์เพื่อพัฒนาปรับปรุงความรู้ความเข้าใจเชิงลึก (Insights) เกี่ยวกับพฤติกรรมด้านภาษีของคนไทย รวมถึงนำมาปรับปรุงระบบภาษีโดยรวมได้ด้วย เช่น ถ้ามีความช่วยเหลือตรงนี้แล้วจะไปลดความช่วยเหลือส่วนอื่นได้หรือไม่อย่างไร เพื่อไม่ให้การมาของ Negative Income Tax มีผลลบต่อวินัยทางการคลังมากจนเกินไปครับ 

อ้างอิง:  

• Adireksombat, Kampon., 2010 “The Effect of the 1993 Earned Income Tax Credit Expansion on the Labor Supply of Unmarried Women,” Public Finance Review, 38: 11-40. (won Public Finance Review 2010 Outstanding Paper Award)
• Adireksombat, Kampon., 2009 “Workfare, Not Welfare: An Exploration on International Experiences and Policy Implications for Singapore, “Singapore and Asia: Impact of the Global Financial Tsunami and other Economic Issues,” World Scientific (2009): 159-171.
• Dickert, Stacy, Scott Houser and John Karl Scholz, 1995, “The Earned Income Tax Credit andTransfer Programs: A Study of Labor Market and Program Participation”, Tax Policy and the Economy, James M. Poterba (ed.), National Bureau of Economic Research and the MIT Press, 9, 1-50.
• Hotz, Joseph V. and John Karl Scholz., 2003 “The Earned Income Tax Credit” in Means-Tested Transfer Programs in the United States, ed. Robert Moffitt. Chicago: University of Chicago Press and National Bureau of Economic Research.