ท่ามกลางหมุดหมายครั้งสำคัญของประเทศไทยในการก้าวเข้าสู่การเป็นสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) เวทีเสวนา ‘Common Ground ชวน Talk’ ภายใต้หัวข้อ ‘OECD Readiness: เตรียมพร้อมระบบยุติธรรมไทยสู่มาตรฐาน OECD’ ณ สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) ในวันนี้ (8 ตุลาคม) ได้เปิดพื้นที่แลกเปลี่ยนเชิงลึกเพื่อร่วมกันถอดรหัสว่า กระบวนการยกระดับมาตรฐานสากลนี้จะกลายเป็นโอกาสครั้งประวัติศาสตร์ในการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและการหาอัตลักษณ์ใหม่ให้กับประเทศ (Reinvent Thailand) ได้อย่างไร
ประเด็นสำคัญ
โดยได้รับเกียรติจาก ดร. พิเศษ สอาดเย็น ผู้อำนวยการ TIJ กล่าวเปิดมุมมองและชวนตั้งคำถามถึงทิศทางของกระบวนการยุติธรรมไทยที่ต้องปรับตัวบนฐานข้อมูลเชิงประจักษ์และการสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชน พร้อมเปิดเวทีสนทนาเข้มข้นร่วมกับตัวแทนจาก 4 องค์กรหลัก ได้แก่ ดร. ธัชไท กีรติพงศ์ไพบูลย์ ผู้อำนวยการกองยุทธศาสตร์และประสานความร่วมมือระหว่างประเทศ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, ดร. ณรัณ โพธิ์พัฒนชัย ผู้อำนวยการฝ่ายวิเคราะห์ผลกระทบและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย กองพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, ดร. อณูวรรณ วงศ์พิเชษฐ์ รองผู้อำนวยการ TIJ และ นรีลักษณ์ แพไชยภูมิ ผู้อำนวยการกองสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ร่วมดำเนินรายการโดย อุกฤษฏ์ ศรพรหม หัวหน้าฝ่ายนโยบายและกิจการต่างประเทศ ด้านหลักนิติธรรมกับความยุติธรรมทางอาญา จาก TIJ เพื่อชวนทุกภาคส่วนมาร่วมกันมองว่า มาตรฐานสากลนี้จะไม่ใช่เพียงการทำข้อสอบของภาครัฐ แต่คือจุดเปลี่ยนที่จะสร้างความเป็นธรรมที่จับต้องได้จริงในชีวิตของประชาชนทุกคน
โอกาสครั้งประวัติศาสตร์และการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง
ดร. พิเศษ สอาดเย็น ผู้อำนวยการ TIJ กล่าวว่า การสมัครเข้าเป็นสมาชิก OECD ถือเป็นเดิมพันครั้งใหญ่ที่นานๆ จะเกิดขึ้น และเป็นโอกาสสำคัญที่ไทยจะได้ลงทุน เพื่อกำหนดทิศทางประเทศในระยะยาว ไม่ใช่เพียงเรื่องของ ‘คลับของประเทศร่ำรวย’ แต่คือการหาตัวตนใหม่ ผ่านการปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่ทุกภาคส่วน รวมถึงเอกชนกำลังเรียกร้อง นั่นคือ การยกเครื่องและปฏิรูปเชิงโครงสร้างของประเทศอย่างจริงจัง (Reinvent Thailand) เพื่อพาไทยก้าวพ้นจากกับดักรายได้ปานกลางและลดความเหลื่อมล้ำ ซึ่งการมุ่งสู่ OECD นับเป็นการส่งสัญญาณว่า เราพร้อมจะลงมือทำเรื่องนี้อย่างจริงจัง
ดร. พิเศษ ยังชวนบุคลากรในแวดวงยุติธรรมตั้งคำถามร่วมกันว่า กระบวนการ OECD จะส่งผลต่อการทำงานและทิศทางของกระบวนการยุติธรรมอย่างไร และหน่วยงานต้องปรับตัวเรื่องใด เพื่อสนับสนุนเป้าหมายนี้ พร้อมทั้งเปรียบเทียบกับพันธกรณีในอดีต เช่น SDGs ว่าความมุ่งมั่นต่อ OECD รอบนี้มีความเหมือนหรือแตกต่างกันอย่างไร
ผู้อำนวยการ TIJ ยังได้กล่าวถึงจุดเด่นและวิธีคิดของ OECD จากประสบการณ์การทำงานร่วมกัน โดย OECD ให้ความสำคัญกับการเปิดมุมมองและสร้างเรื่องเล่าเชิงนโยบายใหม่ เพื่อนำไปสู่การปรับเปลี่ยนทัศนคติ มาตรการ และแนวปฏิบัติ อีกทั้งยังใช้ การประเมินแบบเพื่อนช่วยเพื่อน (Peer Review) ในการวัดผล เปรียบเทียบ และแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างประเทศสมาชิก โดยไม่ใช้อำนาจบังคับสั่งการ ซึ่งสอดคล้องกับธรรมชาติของไทยที่ให้ความสำคัญกับเกียรติภูมิในเวทีโลก
OECD เน้นการเก็บข้อมูลที่เป็นระบบ ต่อเนื่อง และจำแนกกลุ่มประชากร (Disaggregated Data) เช่น ตามเพศ หรือสถานะทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นเรื่องที่ระบบยุติธรรมไทยต้องเร่งปรับปรุงเนื่องจากข้อมูลเดิมยังกระจัดกระจาย และ OECD ให้ความสำคัญกับ ความเชื่อมั่นที่ยึด ‘ประชาชน’ เป็นศูนย์กลาง โดยระบบเศรษฐกิจและสังคมต้องอาศัยกฎหมายและการบังคับใช้ที่เป็นธรรม ความเชื่อมั่นจึงเป็นตัวชี้วัดประสิทธิผล รวมถึงการผลักดันการระงับข้อพิพาททางเลือก เพื่อลดต้นทุนและตอบโจทย์ประชาชน
อย่างไรก็ตาม แม้รัฐบาลจะตั้งเป้าหมายกรอบเวลาไว้ แต่ผู้ปฏิบัติการต้องช่วยกันมองหาระยะเวลาที่เหมาะสมและเป็นไปได้จริงบนพื้นฐานความเป็นจริง เพื่อใช้โอกาสนี้พาประเทศก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางและความเหลื่อมล้ำ
ประเทศไทยอยู่ตรงไหนบนเส้นทางสู่ OECD
ดร. ธัชไท กีรติพงศ์ไพบูลย์ จาก สภาพัฒน์ กล่าวว่า ปัจจุบัน OECD มีสมาชิก 38 ประเทศ คิดเป็นมูลค่า GDP กว่า 60% ของโลก และมี 8 ประเทศที่อยู่ระหว่างกระบวนการขอเข้าเป็นสมาชิก โดยประเทศไทยต้องการเปลี่ยนบทบาทจากเดิมที่เป็นเพียง ‘ผู้ตามมาตรฐาน’ (Follower) ก้าวไปสู่การเป็น ‘ผู้ร่วมกำหนดกติกาโลก’ (Rule Maker) ในมิติต่างๆ ซึ่งรวมถึงมิติด้านสิ่งแวดล้อม การศึกษา และมาตรฐานการค้า
ส่วนสถานะปัจจุบันบนเส้นทาง 10 ขั้นตอนของกระบวนการเข้าเป็นสมาชิก OECD นั้น ดร. ธัชไท ระบุว่า ไทยได้ผ่านขั้นตอนที่ 1-4 (การแสดงเจตจำนงทางการทูต) และขั้นตอนที่ 5 (การประเมินตนเองเบื้องต้น หรือ Initial Memorandum: IM ร่วมกับหน่วยงานกว่า 200–300 แห่ง) เรียบร้อยแล้ว ขณะนี้อยู่ใน ขั้นตอนที่ 6 คือ การประเมินทางเทคนิค (Technical Review) ซึ่งมีความเข้มข้นสูง โดยมีคณะกรรมการของ OECD รวม 25 คณะเข้ามาตรวจสอบช่องว่าง (Gap) และนำแนวปฏิบัติสากลมาช่วยยกระดับแนวทางของไทย
ดร. ธัชไท กล่าวว่า ไม่อยากให้มองว่าการตอบโจทย์ OECD เป็นภาระเฉพาะของหน่วยงานรับผิดชอบหลัก (Responsible Agency: RA) แต่ทุกหน่วยงานต้องร่วมมือกันปรับเปลี่ยนกระบวนการทำงานจริง โดยมุ่งเน้นการสร้างความเชื่อมั่นของประชาชน ผ่านการออกแบบระบบที่รอบคอบ มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และเปิดให้มีส่วนร่วม
ทั้งยังเน้นย้ำว่า OECD ไม่ใช่ยาวิเศษ เมื่อเข้าเป็นสมาชิกแล้ว ข้าวไทยไม่ได้อร่อยขึ้นในทันที แต่ข้าวถ้วยเดิมนี้จะได้รับ ‘ความเชื่อมั่น’ (Trust) จากทั่วโลกว่า มีคุณภาพ ปลอดภัย และได้มาตรฐานสากล
กฎหมายไทยพร้อมแค่ไหนสำหรับ OECD
ดร. ณรัณ โพธิ์พัฒนชัย จากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เริ่มต้นด้วยการตั้งคำถามว่า “ประเทศเหล่านั้นพัฒนาแล้วจึงเข้า OECD หรือเข้า OECD แล้วจึงพัฒนา?” พร้อมชี้ว่า OECD เป็นเครื่องมือและเครือข่ายช่วยทลายทางตันให้กับประเทศไทย แม้จะมีต้นทุน (Opportunity Cost) ทั้งค่าสมาชิกและการต้องเปิดเผยข้อมูลประเทศอย่างโปร่งใสเสมือนบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ก็ตาม
ดร. ณรัณ เปิดเผยว่า สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ติดตามกรอบคิด OECD มาตั้งแต่ปี 2001 นำมาสู่การกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 77 และ พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ทั้งยังระบุว่า กฎหมายต้องมองเป็น ‘วัฏจักรวงกลม’ ไม่ใช่เส้นตรง (Linear) ที่ตราออกมาแล้วใช้ตลอดไป แต่ต้องมีการติดตามและประเมินผลสัมฤทธิ์อย่างต่อเนื่อง เพื่อยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่ล้าหลัง ซึ่งด้าน Regulatory Policy จะเป็นกรอบแรกๆ ของไทยที่เข้าสู่กระบวนการ Technical Review จากทั้งหมด 25 ด้าน
ดร. ณรัณ มองว่า ระบบยุติธรรมไทยแบบเดิมยังติดอยู่ในกรอบ ‘การบริหารงานยุติธรรม’ (Justice Administration) ที่ต่างคนต่างทำแบบแยกส่วน (Silo) ทั้งตำรวจ อัยการ ศาล และราชทัณฑ์ ส่งผลให้ขาดการบูรณาการองค์ประกอบอย่างครบถ้วนและรอบด้าน โดยความยุติธรรมที่แท้จริงต้องเริ่มตั้งแต่ขั้นตอนการออกกฎหมายและการบังคับใช้ โดยไม่สร้างภาระหรือโทษอาญาจนประชาชนปฏิบัติตามไม่ได้ เช่น กรณี พ.ร.บ. โรงแรม ที่มีผู้ประกอบการบนแพลตฟอร์มดิจิทัลเป็นล้านราย แต่ได้รับใบอนุญาตจริงเพียงหลักหมื่น ทำให้คนที่เหลือกลายเป็นผู้กระทำผิดอาญาโดยไม่จำเป็น
นอกจากนี้ ดร. ณรัณ ยังระบุว่า ระบบยุติธรรมตามมาตรฐาน OECD ต้องประกอบด้วย 5 ด้าน ได้แก่ การมีประชาชนเป็นศูนย์กลาง, คำนึงถึงความต้องการของประชาชน, ใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์, ให้ประชาชนมีส่วนร่วมตัดสินใจ และมีการติดตามประเมินผล พร้อมทั้งเชิญชวนข้าราชการไทยใช้โอกาสจาก OECD ในการ ‘คิดนอกกรอบ’ และมุ่งเน้นที่ผลลัพธ์ (Outcome) ของประเทศ มากกว่าการยึดติดอยู่กับระเบียบหรือขนบปฏิบัติเดิมๆ
ระบบยุติธรรมไทยอยู่ตรงไหนใน OECD Readiness
ดร. อณูวรรณ วงศ์พิเชษฐ์ รองผู้อำนวยการ TIJ กล่าวว่า ที่ผ่านมาหน่วยงานมักวัดประสิทธิภาพจากสถิติคดี ทั้งคดีรับฟ้อง และคดีคงค้าง แต่เวทีสากลและ OECD ตั้งคำถามสำคัญว่า “ประชาชนได้รับการแก้ไขปัญหาความยุติธรรมจริงหรือไม่ และหลังผ่านกระบวนการไปแล้วชีวิตเขาดีขึ้นหรือไม่?”
ดร. อณูวรรณ พูดถึง ‘ต้นทุนอาชญากรรม’ (Cost of Crime Study) ผ่านงานวิจัยร่วมกับนักเศรษฐศาสตร์ยุติธรรมของ OECD พบว่าในปี 2022 ประเทศไทยแบกรับต้นทุนความสูญเสียจากอาชญากรรมสูงถึง 973,000 ล้านบาท คิดเป็น 5.6% ของ GDP สูงกว่าประเทศพัฒนาแล้วซึ่งอยู่ที่ราว 2-3%
ชี้ให้เห็นว่าต้นทุนไม่ได้อยู่แค่งบประมาณของตำรวจ ศาล หรือราชทัณฑ์ แต่กระจายไปสู่ระบบเศรษฐกิจ ทั้งค่ารักษาพยาบาล สุขภาพจิต การสูญเสียผลิตภาพ (Productivity) และเวลาของครอบครัวทั้งฝั่งผู้เสียหายและผู้ถูกกล่าวหา โดยเกือบ 1 ใน 3 ของต้นทุนนี้เกิดจากปัญหาความรุนแรง
ที่ผ่านมา ข้อมูลของภาครัฐ (Administrative Data) สะท้อนเฉพาะคนที่เข้ามาในระบบแล้ว แต่ยังมีประชาชนอีกมากที่ยังเข้าไม่ถึงความยุติธรรม TIJ จึงร่วมกับ UNDP จัดทำแบบสำรวจความต้องการด้านความยุติธรรม (Justice Needs Survey) เพื่อระบุปัญหา อุปสรรค และหาแนวทางป้องกันไม่ให้ข้อพิพาทเบื้องต้น เช่น หนี้สิน ที่ดิน ค่าเช่า ลุกลามบานปลายไปสู่ปัญหาอาชญากรรมและความไม่มั่นคงในสังคมไทย
ดร. อณูวรรณ ยังระบุว่า กรอบความยุติธรรมที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง (People-Centered Justice: PCJ Framework) ของ OECD คือการเปลี่ยนวิธีคิดจากการ ‘ตั้งต้นที่กฎหมายและหน่วยงาน’ มาเป็นการ ‘ตั้งต้นที่ปัญหาและความต้องการของประชาชน’ โดยขับเคลื่อนผ่าน 4 คำถามหลักที่เข้าใจง่าย นั่นคือ Who (ใครกำลังมีปัญหา ใครยังเข้าไม่ถึงเรา), What (ปัญหาที่เขาต้องการแก้จริงๆ คืออะไร ไม่ใช่เพียงแค่ข้อกฎหมายหรือข้อหาที่ปรากฏอยู่ในสำนวน), What works (วิธีการไหนที่แก้ปัญหาได้จริง รวดเร็วและคุ้มค่า) และ What outcome (ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้น เปลี่ยนชีวิตประชาชนให้ดีขึ้นไหม)
รองผู้อำนวยการ TIJ มองว่า OECD เป็น ‘หน้าต่างแห่งโอกาส’(Window of Opportunity) ที่สำคัญระดับประเทศในการสร้างฉันทามติร่วมกัน เพื่อปฏิรูปแก้ไขปัญหาโครงสร้างเชิงลึกและเสริมสร้างหลักนิติธรรมให้เข้มแข็งอย่างยั่งยืน
ประเทศไทยกำลังลงมือทำอะไรบ้างแล้ว เพื่อมุ่งสู่ OECD
นรีลักษณ์ แพไชยภูมิ จากกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กล่าวถึงบทบาทของหน่วยงานรับผิดชอบหลัก (RA) ด้าน Responsible Business Conduct (RBC) โดย กรมคุ้มครองสิทธิฯ ทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานหลักในการขับเคลื่อนและเข้าร่วมคณะทำงาน (Working Party on RBC: WPRBC) ซึ่งอยู่ภายใต้ Investment Committee ของ OECD
โดยกรอบมาตรฐาน RBC ของ OECD นี้ได้รับการปรับปรุงให้สอดรับและต่อยอดมาจาก หลักการชี้แนะของสหประชาชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน (UN Guiding Principles on Business and Human Rights: UNGPs) ซึ่งประเทศไทยได้เริ่มขับเคลื่อนอย่างเป็นรูปธรรมตั้งแต่ช่วงปี 2558/2559 เป็นต้นมา โดยมุ่งเน้นการกำกับดูแลไม่ให้การดำเนินธุรกิจก่อผลกระทบเชิงลบหรือละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อพนักงาน ผู้รับเหมาช่วง ชุมชน และสิ่งแวดล้อม
นรีลักษณ์กล่าวถึง 2 เสาหลักสำคัญในการปฏิบัติการ นั่นคือ 1) การตรวจสอบสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน (Human Rights Due Diligence: HRDD) ซึ่งเป็นกระบวนการบริหารจัดการความเสี่ยงแบบต่อเนื่องที่ภาคธุรกิจต้องลงมือทำ เพื่อค้นหา ป้องกัน บรรเทา และรับผิดชอบ ต่อผลกระทบเชิงลบด้านสิทธิมนุษยชนที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินธุรกิจของตนเองและคู่ค้า ตลอดทั้ง ห่วงโซ่คุณค่า (Value Chain) ซึ่งครอบคลุมมากกว่าแค่ห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain)
2) ศูนย์ประสานงานระดับชาติ (National Contact Point: NCP) เบื้องต้น ได้ส่งแบบสอบถาม (Questionnaire) ด้านการจัดตั้งศูนย์ NCP ไปแล้ว ซึ่งทาง OECD พึงพอใจในเบื้องต้นราว 80% ขั้นตอนถัดไปคือ การส่งข้อมูลเหตุผลเบื้องหลังเพิ่มเติม และ OECD จะเดินทางมาจัด Workshop ก่อนที่ไทยจะไปนำเสนอโมเดลต่อ Working Party ในช่วงเดือนมีนาคม เพื่อขอความเห็นชอบและเข้าสู่ช่วงทดลองดำเนินการ 1 ปี สำหรับการทำ Peer Review
NCP จะเป็นกลไกรับเรื่องร้องเรียนและไกล่เกลี่ยข้อพิพาทนอกศาล (Non-Judicial Grievance Mechanism) ที่จัดตั้งโดยรัฐบาล เพื่อจัดการข้อร้องเรียนที่เกี่ยวข้องกับบรรษัทข้ามชาติ ขับเคลื่อนร่วมกันโดย 3 หน่วยงานหลัก ได้แก่ กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ, สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) และ กรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์
โดยจะมีการจัดตั้ง คณะกรรมการที่ปรึกษา (Advisory Committee) ซึ่งดึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งสหภาพแรงงาน ประชาสังคม สภาหอการค้า สภาอุตสาหกรรม และสมาคมธนาคาร เข้ามาร่วมให้คำปรึกษาและกำกับทิศทาง เพื่อสะท้อนการมีส่วนร่วม นรีลักษณ์ยังมองว่า ความท้าทายที่สำคัญ คือ NCP เป็นกลไกภาคสมัครใจ (Voluntary) จึงต้องเร่งสร้างความเข้าใจและการยอมรับจากภาคธุรกิจต่างๆ
นรีลักษณ์ทิ้งท้ายว่า การเข้าสู่ OECD ไม่ใช่ภารกิจของภาครัฐฝ่ายเดียว แต่ต้องสร้างความร่วมมือและความเข้าใจร่วมกับภาคธุรกิจ รัฐวิสาหกิจ และประชาสังคม อีกทั้งการขับเคลื่อนของไทยยังเป็นหมุดหมายสำคัญที่ประเทศในภูมิภาคอาเซียนกำลังจับตามองในฐานะต้นแบบ
สุดท้ายแล้ว การเดินทางเข้าสู่ OECD จึงไม่ใช่เพียง ‘การทำข้อสอบส่งต่างชาติ’ หรือการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์เพื่อแลกกับตราประทับเชิงสัญลักษณ์ แต่คือ ‘เดิมพันครั้งสำคัญ’ ในการยกเครื่องโครงสร้างเชิงสถาบันของไทยทั้งระบบ คำถามสำคัญหลังจากนี้คือ ทุกภาคส่วน ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาสังคม จะสามารถเปลี่ยนแรงกดดันจากมาตรฐานสากลนี้ ให้กลายเป็น ‘ความยุติธรรมที่กินได้จริง’ และทำให้ชีวิตในแต่ละวันของประชาชนดีขึ้นได้อย่างไรบนเส้นทางปฏิรูปหลังจากนี้
ภาพ: Narongkorn Manochanpen / THE STANDARD
