ประเด็นพื้นที่อ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน (Overlapping Claims Area: OCA) ระหว่างไทยกับกัมพูชา ซึ่งครอบคลุมพื้นที่ในอ่าวไทยกว่า 26,000 ตารางกิโลเมตร และการเดินหน้า MOU 2544 หรือ ‘บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลกัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลในไหล่ทวีป’ ที่มีการลงนามรับรองในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ในปี 2544 ยังเป็นประเด็นใหญ่ที่หลายฝ่ายจับตามอง ท่ามกลางข้อสังเกตที่รุนแรง เช่น MOU ฉบับนี้อาจส่งผลให้ไทยตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบ หรืออาจถึงขั้นเสี่ยงนำไปสู่การสูญเสียดินแดนเช่นกรณีเขาพระวิหาร
เพื่อเสริมสร้างความรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องนี้ กระทรวงการต่างประเทศ พร้อมด้วยคณะกรรมาธิการการต่างประเทศ สภาผู้แทนราษฎร และ THE STANDARD ร่วมกันจัดงานเสวนาหัวข้อ ‘OCA ไทย-กัมพูชา: ข้อเท็จจริงและทางเลือก’
โดยผู้ร่วมเสวนาจากหลากหลายสาขา รวมถึงผู้แทนรัฐสภา กระทรวงการต่างประเทศ ผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงานในประเด็นนี้ ทั้งในอดีตและปัจจุบัน ร่วมให้ข้อมูลภูมิหลัง ข้อเท็จจริง ตลอดจนแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในหลายแง่มุมเกี่ยวกับ OCA และชี้ให้เห็นรายละเอียดที่สำคัญของ MOU 2544 ซึ่งครอบคลุมไปถึงเรื่องกฎหมายระหว่างประเทศเกี่ยวกับเขตทางทะเล กลไกการเจรจา การดำเนินการของรัฐบาล บทบาทของรัฐสภา และความมั่นคงทางพลังงานของไทย
ปัญหา OCA ระหว่างไทยและกัมพูชา และการผลักดัน MOU 2544 จะเป็นประโยชน์หรือความเสี่ยงสำหรับประเทศไทย ติดตามได้จากบทความนี้
จากปัญหา OCA สู่ MOU 2544
กรณีปัญหาเกี่ยวกับ OCA และ MOU 2544 นั้นเป็นปัญหาที่ละเอียดอ่อน ที่มาที่ไปคร่าวๆ ย้อนไปตั้งแต่ปี 2515 ที่กัมพูชาประกาศกำหนดเส้นเขตไหล่ทวีปและทะเลอาณาเขตของกัมพูชาในอ่าวไทย โดยลากเส้นจากหลักเขตที่ 73 ซึ่งอ้างว่าเป็นหลักเขตแดนทางบกไทย-กัมพูชา หลักสุดท้าย มาประชิดด้านทิศตะวันตกของเกาะกูด ซึ่งถือเป็นการละเมิดสิทธิและอธิปไตยทางทะเลของไทยอย่างชัดเจน และไม่เป็นไปตามกฎหมายทะเลสากล
การละเมิดที่เกิดขึ้น ได้แก่
- ละเมิดทะเลอาณาเขต 12 ไมล์ทะเลของราชอาณาจักรไทยรอบเกาะกูด
- ละเมิดเขตทะเลต่อเนื่อง 24 ไมล์ทะเลของราชอาณาจักรไทยรอบเกาะกูด
- ละเมิดเขตเศรษฐกิจจำเพาะของราชอาณาจักรไทยที่มีการแบ่งครึ่งมุมระหว่างเกาะกูดกับเกาะกงจากหลักเขตที่ 73 จึงเป็นการละเมิดเส้นแบ่งที่ระยะทางเท่ากันระหว่างไทยและกัมพูชา (Equidistant Line)
ขณะที่ไทยปฏิเสธการประกาศขีดเส้นที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายระหว่างประเทศของกัมพูชา ด้วยการมีพระบรมราชโองการในสมัยรัชกาลที่ 9 ประกาศกำหนดเขตไหล่ทวีปประเทศไทยด้านอ่าวไทยเมื่อวันที่ 18 พฤษภาคม 2516 และลงราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2516 โดยมี จอมพล ถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรี เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
ทั้งนี้ ตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 ระบุว่า ไหล่ทวีป (Continental Shelf) ของรัฐชายฝั่ง หมายถึงพื้นดินท้องทะเลและดินใต้ผิวดินของบริเวณใต้ทะเล ซึ่งขยายเลยทะเลอาณาเขตออกไปตามธรรมชาติของดินแดนจนถึงริมนอกของขอบทวีป หรือจนถึงระยะ 200 ไมล์ทะเลจากเส้นฐาน ซึ่งใช้วัดความกว้างของทะเลอาณาเขต ในกรณีที่ริมนอกของขอบทวีปขยายไปไม่ถึงระยะนั้น และในบางกรณี ไหล่ทวีปสามารถขยายได้จนถึง 350 ไมล์ทะเลจากเส้นฐาน
โดยในบริเวณไหล่ทวีป รัฐชายฝั่งมีสิทธิอธิปไตยในการสำรวจและแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในไหล่ทวีปของตน และผู้ใดจะดำเนินการเหล่านี้ต้องได้รับความยินยอมจากรัฐชายฝั่งนั้นก่อน
ขณะที่ไทยและกัมพูชาต่างเป็นภาคีของอนุสัญญาเจนีวา ว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1958 จึงมีข้อผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามอนุสัญญา หากไม่มีการตกลงกันหรือมีพฤติการณ์พิเศษ
การประกาศอ้างสิทธิเขตไหล่ทวีปของไทยและกัมพูชาทำให้เกิดพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลประมาณ 26,000 ตารางกิโลเมตร
ทั้งสองฝ่ายได้มีการเจรจาเรื่องพื้นที่ OCA 3 ครั้งที่สำคัญ คือเมื่อวันที่ 2-5 ธันวาคม 2513, 14 มีนาคม 2535 และ 27-28 เมษายน 2538 จนในที่สุดเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2544 ในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ฝ่ายไทยและกัมพูชาจึงได้ลงนามรับรอง MOU 2544
ไทม์ไลน์ MOU 2544
MOU 2544 เป็นบันทึกความเข้าใจที่กำหนดกรอบและกลไกในการเจรจาเพื่อหาข้อสรุปเรื่องการปักปันเขตแดน (Delimitation) ทางทะเลในพื้นที่อ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนหรือ OCA
โดยกรมสนธิสัญญาและกฎหมายอธิบายว่า พื้นที่ OCA รวม 26,000 ตารางกิโลเมตร แบ่งเป็น 2 พื้นที่หลักๆ ได้แก่
- พื้นที่เหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ หรือที่เรียกกันว่า ‘พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนส่วนบน’ กำหนดให้เจรจาแบ่งเขตทางทะเล โดยมีพื้นที่ประมาณ 10,000 ตารางกิโลเมตร
- พื้นที่ใต้เส้นละติจูด 11 องศาเหนือ หรือที่เรียกกันว่า ‘พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนส่วนล่าง’ กำหนดให้เจรจาเพื่อพัฒนาพื้นที่ร่วมกัน (Joint Development Area: JDA) โดยมีพื้นที่ประมาณ 16,000 ตารางกิโลเมตร
เงื่อนไขสำคัญของ MOU 2544 คือต้องดำเนินการทั้งในเรื่องการแบ่งเขตทางทะเลและการพัฒนาพื้นที่ร่วมไปพร้อมกัน ในลักษณะที่ไม่แบ่งแยกออกจากกัน (Indivisible Package) และให้มีการตั้งคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค (Joint Technical Committee: JTC) ระหว่างทั้งไทยและกัมพูชา เพื่อดำเนินการพิจารณาและเจรจาร่วมกันในเรื่องนี้ จึงเป็นที่มาของการทำ MOU ที่กำหนดว่ามี 2 ผลประโยชน์ที่ไทยจะต้องรักษา
ขณะที่เงื่อนไขข้อที่ 5 ใน MOU 2544 ระบุชัดเจนว่า MOU 2544 และการดำเนินการทั้งหมดตาม MOU 2544 จะไม่กระทบต่อการอ้างสิทธิทางทะเลของแต่ละฝ่าย
ที่ผ่านมาไทยและกัมพูชาได้เจรจาและดำเนินการตาม MOU 2544 ตั้งแต่หลังการลงนามรับรอง แต่จนถึงปัจจุบันยังไม่สามารถตกลงหาข้อสรุปใดๆ ได้
โดยแนวทางร่วมในการแก้ไขปัญหา OCA ที่ทั้งไทยและกัมพูชาเห็นสอดคล้องกันทั้งในระดับนโยบายและระดับเทคนิค ได้แก่
- ประชาชนของทั้งสองประเทศจะต้องยอมรับข้อตกลงได้
- จะต้องนำเรื่องให้รัฐสภาของทั้งสองประเทศพิจารณาให้ความเห็นชอบ
- ข้อตกลงจะต้องสอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง
อย่างไรก็ตาม ในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เคยมีความพยายามประกาศยกเลิก MOU 2544 โดยคณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติเห็นชอบในหลักการในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2552 ให้ยกเลิก MOU 2544 และให้นำเรื่องเสนอต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ ขณะที่ให้กระทรวงการต่างประเทศพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องอย่างรอบคอบ ซึ่งทางกรมสนธิสัญญาและกฎหมายรับหน้าที่ดำเนินการศึกษาและพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยละเอียด แต่จนถึงปัจจุบัน MOU 2544 ก็ยังไม่ถูกยกเลิกอย่างเป็นทางการแต่อย่างใด
เหตุผลที่รัฐบาลอภิสิทธิ์ต้องการให้ยกเลิก MOU 2544 เนื่องจากการที่รัฐบาลกัมพูชาแต่งตั้ง ทักษิณ ชินวัตร ที่ขณะนั้นอยู่ระหว่างการลี้ภัยเพื่อหนีคดีในต่างประเทศ ให้เป็นที่ปรึกษาด้านเศรษฐกิจ จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อการเจรจาภายใต้ MOU 2544 และเนื่องจากอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณเกี่ยวข้องโดยตรงในการผลักดันให้จัดทำ MOU 2544 และรับรู้ท่าทีในการเจรจาของฝ่ายไทย ทำให้รัฐบาลไทยไม่อาจดำเนินการเจรจาภายใต้ MOU 2544 ได้อีก
ต่อมาในยุครัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่เข้ารับตำแหน่งในปี 2554 มีท่าทีชัดเจนว่าจะไม่ยกเลิก MOU 2544 และยิ่งไปกว่านั้นยังจะเร่งเจรจากับกัมพูชาเพื่อร่วมกันพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมในพื้นที่ OCA
โดยในการประชุมของกระทรวงการต่างประเทศเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2554 ซึ่งมี สุรพงษ์ โตวิจักษณ์ชัยกุล รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศขณะนั้นเป็นประธาน มีความเห็นว่าหลักการของ MOU 2544 ยังมีประโยชน์อยู่ และจะเสนอเรื่องนี้ให้ ครม. พิจารณา
อย่างไรก็ตาม หลังการรัฐประหารปี 2557 รัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ตั้งแต่รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่ได้ยกเลิก MOU 2544 และยังคงเดินหน้าเจรจามาจนถึงช่วงปลายรัฐบาล โดยมี พล.อ. ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรีขณะนั้น นั่งเป็นประธานร่วม JTC เพื่อหารือเรื่องเขตทับซ้อนตามกรอบการเจรจา MOU 2544
ในวันที่ 3 มกราคม 2566 ที่ประชุม ครม. พล.อ. ประยุทธ์ ได้ประชุมลับเรื่องรัฐบาลกัมพูชาส่งสัญญาณพร้อมรื้อฟื้นการเจรจาพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลในอ่าวไทย เพื่อเตรียมการส่งต่อรัฐบาลใหม่ และในสมัยรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน จึงสานต่อการเจรจาไทย-กัมพูชา จนมาถึงรัฐบาลแพทองธาร ชินวัตร
ปัจจุบันกระทรวงการต่างประเทศอยู่ระหว่างการเสนอ ครม. เพื่อพิจารณาแต่งตั้ง JTC ฝ่ายไทยชุดใหม่ และเมื่อทั้งสองฝ่ายแต่งตั้งองค์ประกอบ JTC เรียบร้อยแล้ว ในส่วนของไทยจะเสนอกรอบการเจรจาให้รัฐบาลเห็นชอบ หลังจากนั้นจะมีการทาบทามการเจรจากับฝ่ายกัมพูชา รวมถึงแต่งตั้งกลไกย่อยต่างๆ ต่อไป
MOU 2544 ในมุมมองกฎหมายระหว่างประเทศ
สรจักร เกษมสุวรรณ อาจารย์พิเศษคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวในหัวข้อ ‘MOU 2544 ในมุมมองของกฎหมายระหว่างประเทศ’ ว่าในหลักการของกฎหมายทะเลกำหนดพื้นที่ไว้ในส่วนที่เป็นพื้นที่ที่เรียกว่าเป็นดินแดน ถือเป็นเขตแดนอำนาจอธิปไตย แต่พื้นที่เขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone: EEZ) และไหล่ทวีปตามอนุสัญญากฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 ไม่ใช่เขตอำนาจอธิปไตยของรัฐชายฝั่ง มีเพียงสิทธิอธิปไตยในการสำรวจกำหนดให้เขตเศรษฐกิจจำเพาะ ครอบคลุมเรื่องการสำรวจ การแสวงประโยชน์ การอนุรักษ์และการจัดการทรัพยากรธรรมชาติทั้งที่มีชีวิตและไม่มีชีวิตเหนือพื้นดินท้องทะเล และดินใต้ผิวดินของพื้นดินท้องทะเล และในห้วงน้ำเหนือขึ้นไป รวมถึงการสร้างเกาะเทียม สิ่งก่อสร้าง และสิ่งติดตั้งในทะเล
หากเป็นรัฐที่มีชายฝั่งตรงข้ามหรือประชิดกันจะต้องทำความตกลงบนฐานของกฎหมายของธรรมนูญศาลโลก เพื่อให้บรรลุผลอันเที่ยงธรรม ซึ่งชายฝั่งตะวันออกของไทยประชิดและตรงข้ามกับกัมพูชา จึงมีหน้าที่ทำความตกลงกัน
สรจักรกล่าวว่า การทำความตกลงโดยยึดเส้นมัธยะอ้างไหล่ทวีปนั้น ไม่สามารถที่จะเจรจากันได้ ดังนั้นในอนุสัญญา 1982 ข้อที่ 74 และ 83 (3) ระบุว่า ในระหว่างที่ยังไม่บรรลุความตกลง ให้รัฐที่เกี่ยวข้องพยายามทุกวิถีทางด้วยเจตนารมณ์ เพื่อให้เกิดความเข้าใจและความร่วมมืออันดีระหว่างการจัดทำความตกลงชั่วคราวที่สามารถนำไปปฏิบัติได้ และในช่วงเวลานั้นจะพยายามทุกวิถีทางที่จะไม่ทำให้เสื่อมเสียหรือขัดขวางความตกลงสุดท้าย และความตกลงชั่วคราวนี้จะไม่มีผลกระทบเสื่อมเสียต่อการกำหนดขอบเขตขั้นสุดท้าย
ขณะที่เขากล่าวว่า MOU 2544 ทำตามอนุสัญญาระหว่างประเทศ และถือเป็นสัญญาระหว่างไทยกับกัมพูชา หากจะยกเลิกทั้งสองประเทศจะต้องเห็นพ้องกัน และไม่ได้ทำให้สิทธิของฝ่ายใดหายไปหรือมีมากขึ้น
ส่วนแผนที่แนบท้าย MOU 2544 นั้น เขาเห็นว่าเส้นที่ขีดเหนือเส้นรุ้งที่ 11 ต้องแบ่งเขตกันให้ได้ เพราะไทยเรายอมไม่ได้ เนื่องจากเกาะกูดต้องมีทะเลในเขตของตัวเอง และกฎหมายทะเลกำหนดว่าทุกเกาะที่มีชีวิตทางเศรษฐกิจได้ต้องมีไหล่ทวีปของตัวเอง ดังนั้นเส้นของกัมพูชาที่ลากผ่านเกาะกูดจะต้องดันลงมาข้างล่างอีกเยอะ และมองว่าเรื่องเขตพื้นที่เหนือเส้นรุ้งที่ 11 ต้องเจรจาให้สำเร็จ ปล่อยไว้อย่างนี้ไม่ได้ ส่วนใต้ลงมาค่อยมาคุยกันเรื่องของพื้นที่พัฒนาร่วม (JDA)
อย่างไรก็ตาม สรจักรกล่าวว่า ถึงแม้ว่าจะมี MOU 2544 แต่ประเด็นสำคัญที่สุดคือคณะกรรมการ JTC ที่จะตั้งขึ้นมาจะไปเจรจาอะไร และสิ่งที่เจรจานั้นโปร่งใสหรือไม่ มีผลประโยชน์ใครเข้าไปเกี่ยวข้องหรือเปล่า แต่อย่างไรก็ต้องเจรจา เพราะกฎหมายกำหนดให้เจรจา และขอยืนยันว่าไม่ใช่เรื่องการเสียดินแดน เพราะไทยไม่ได้รับดินแดน แต่มีสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ดังกล่าวเท่านั้น
เจรจา MOU 2544 กับอนาคตพลังงานไทย
คุรุจิต นาครทรรพ ผู้อำนวยการสถาบันปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย และอดีตปลัดกระทรวงพลังงาน กล่าวในหัวข้อ ‘อนาคตความมั่นคงทางพลังงานจากอ่าวไทย’ ว่าปัจจุบันไทยสำรวจปิโตรเลียมมาแล้วมากกว่า 40 ปี พบก๊าซมากกว่าน้ำมัน แต่ปริมาณสำรองก๊าซของไทยกลับลดลงอย่างต่อเนื่องจนเข้าขั้นวิกฤต หรือมีก๊าซใช้ไม่ถึง 5 ปี แม้จะค้นพบแหล่งก๊าซธรรมชาติในเชิงพาณิชย์
โดยตั้งแต่ปี 2548 ก๊าซที่ไทยซื้อจากเมียนมาและพื้นที่พัฒนาร่วมนั้นน้อยลง ทำให้ต้องนำเข้าก๊าซ LNG จากต่างประเทศเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งส่งผลกระทบต่อความเสี่ยงเรื่องค่าไฟฟ้าของประชาชน
ส่วนการจัดเก็บรายได้จากการผลิตปิโตรเลียมในประเทศก็ลดลงอย่างต่อเนื่อง กระทบต่องบประมาณแผ่นดิน โดยบริษัทผู้รับสัมปทานยังเริ่มชะลอการลงทุน ลดการจ้างงาน และถอนตัวไปลงทุนที่อื่น
แนวทางการแก้ไข เขามองว่าจะต้องมีการเปิดประมูลสัมปทานปิโตรเลียมรอบใหม่ โดยที่ผ่านมาแม้ในรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จะเริ่มนำแหล่งก๊าซที่จะหมดอายุสัมปทานมาบริหารจัดการและผลิตต่อ แต่ก็ยังมีกำลังผลิตลดลงมากกว่า 50% จึงควรที่จะเจรจาหาข้อยุติเรื่อง OCA ระหว่างไทยและกัมพูชา เพราะพื้นที่ดังกล่าวมีศักยภาพที่จะพบปิโตรเลียมสูง
อย่างไรก็ตาม เขายืนยันว่า MOU 2544 เป็นกรอบที่ดีที่จะเปิดทางให้เกิดการสำรวจแสวงหาปิโตรเลียม เพิ่มแหล่งปริมาณสำรอง เกิดการลงทุน มีความมั่นคงเรื่องพลังงานไฟฟ้า และการผลิตก๊าซหุงต้ม LPG โดยในพื้นที่อ้างไหล่ทวีปอยู่ใกล้กับแนวท่อก๊าซที่ประเทศไทยมีอยู่แล้วถึง 3 เส้นในอ่าวไทย ซึ่งเป็นประโยชน์ของความมั่นคงทางพลังงานแทนที่ไทยจะนำเข้าก๊าซ
แต่การยกเลิก MOU 2544 จะทำให้บรรยากาศความสัมพันธ์และความร่วมมือระหว่างไทยและกัมพูชาไม่ค่อยดี โดยสิ่งที่สำคัญคือเขาห่วงว่าถ้ายกเลิก MOU 2544 จะเข้าทางคนที่ไม่อยากแบ่งเขต แต่อยากแบ่งแค่ผลประโยชน์ทางทะเลอย่างเดียว
MOU 2544 เสี่ยงทำไทยเสียดินแดน?
ด้าน คำนูณ สิทธิสมาน อดีต สว. กล่าวว่า MOU 2544 มีทั้งข้อดีและข้อเสีย โดยข้อเสียคือกรณีที่ไทยและกัมพูชาเกิดประเด็นขึ้นมา เริ่มต้นจากการประกาศกฤษฎีกาของกัมพูชาเมื่อปี 2515 ซึ่งกำหนดเส้นเขตแดนไหล่ทวีปที่มีความแตกต่างมากจากของไทยที่ประกาศเมื่อปี 2516
โดยไทยใช้เส้นมัธยะจากเส้นกึ่งกลางทะเล ในเมื่อแตกต่างกันมากจึงทำให้คุยกันได้ยาก ซึ่งเขาเรียกเส้นของกัมพูชาว่าเป็น ‘เส้นเถยจิต’ ซึ่งคำว่าเถยจิตแปลว่าความคิดที่จะขโมย คิดอย่างโจรตั้งใจที่จะลักทรัพย์ ลักขโมย เพราะกัมพูชาจงใจบิดเบือนด้วยการลากเส้นเล็งห่างหลักเขตแดนจากเขาสูงสุดมายังเกาะกูด เป็นเส้นแบ่งเขตแดนทางทะเลที่รุกล้ำผ่ากลางเกาะกูดที่เป็นอธิปไตยของไทย ละเมิดอาณาเขตทางทะเลดินแดนเกาะกูด จึงทำให้ฝ่ายที่เห็นต่างมองว่าเส้นอ้างสิทธิของกัมพูชาเมื่อปี 2515 จึงเป็นการสร้างเรื่องขึ้นมา
คำนูณกล่าวอีกว่า การนำเส้นที่อีกฝ่ายอ้างสิทธิเข้ามาเกี่ยวข้องจึงทำให้ถูกมองได้ว่าไทยยอมรับเส้นนั้นมาเป็นฐานในการเจรจา และต่างฝ่ายต่างยอมรับการมีอยู่ของเส้นอ้างสิทธิ ซึ่งฝ่ายกัมพูชาอาจใช้อ้างได้ว่าประสบความสำเร็จที่ทำให้ไทยยอมรับ หรือฝ่ายไทยอาจจะอ้างได้ว่าเราทำสำเร็จที่ทำให้กัมพูชายอมรับเส้นที่เราอ้าง แต่เขาตั้งคำถามว่านี่เป็นความสำเร็จทิพย์หรือความสำเร็จแท้ และเป็นประเด็นที่ฝ่ายเห็นต่างค่อนข้างไม่เห็นด้วยต่อ MOU 2544
คำนูณยังมองว่า กรณีดังกล่าวอาจถือว่ามีความคล้ายกับ MOU ระหว่างไทย-กัมพูชา ว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก 2543 ซึ่งมีผลต่อกรณีปราสาทพระวิหาร โดยทำให้ฝ่ายกัมพูชาใช้อ้างและสร้างความเจ็บปวดให้ไทยมาแล้ว
ขณะที่คำนูณกล่าวว่า ข้อดีของ MOU 2544 คือเป็นนวัตกรรมที่มาจากการที่กระทรวงการต่างประเทศในขณะนั้นได้รับแรงกดดันจากความคิดของ 2 ฝ่ายที่เห็นต่างกัน ซึ่งฝ่ายหนึ่งมองว่าการเจรจาเขตแดนและทะเลอาณาเขตให้ชัดเจนนั้นต้องใช้เวลานานในการหาข้อตกลง อีกทั้งไทยเองเผชิญวิกฤตพลังงาน ทำให้มีคำถามว่าทำไมไทยไม่ทำในรูปแบบของพื้นที่พัฒนาร่วม (JDA) โดยเอาตัวอย่างจากมาเลเซียมาใช้ เพื่อให้ได้ประโยชน์ทั้งไทยและกัมพูชา
แต่กระทรวงการต่างประเทศไม่ยินยอมให้มีการเสียดินแดน ทำให้ต้องมีการเจรจากันทั้งเรื่องเขตแดนและแบ่งปันผลประโยชน์ในพื้นที่พัฒนาร่วมไปพร้อมกัน
“MOU 2544 มีอายุ 24 ปีแล้ว และเป็นนวัตกรรมที่ทางกระทรวงการต่างประเทศคาดหวังว่าจะสำเร็จ แต่มาจนถึงขณะนี้ก็ยังไม่สำเร็จ และจากนี้ไปยังมีอีกหลายสิ่งที่ยิ่งทำให้ยากจะประสบความสำเร็จ แม้จะยึดตามกฎหมายระหว่างประเทศก็ตาม” เขากล่าว
เขายังมองว่าต่อให้มีการเจรจาตามกรอบ MOU 2544 ต่อไป ก็ยังคงยากที่จะมีโอกาสประสบความสำเร็จ แต่หากยกเลิก MOU 2544 โดยกระบวนการที่ถูกต้อง ก็ยังคงต้องมีการเจรจาต่อไปตามกฎหมายระหว่างประเทศ
ทางด้าน อังกูร กุลวานิช รองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กล่าวอย่างหนักแน่นระหว่างงานเสวนาว่า กรณีของ OCA นั้นไม่มีเรื่อง ‘พื้นที่ทับซ้อน’ เพราะเป็นเรื่องการที่กัมพูชาอ้างสิทธิไหล่ทวีปที่เกิดขึ้นเมื่อปี 2515 และไทยประกาศอ้างสิทธิในปี 2516 จึงถือว่าเราไม่ได้ยอมรับ เพราะต่างฝ่ายต่างอ้างสิทธิ
และการที่แต่ละฝ่ายอ้างสิทธินั้นผูกพันเฉพาะประเทศผู้ประกาศ ไม่ได้ผูกพันอีกประเทศ สิ่งที่กัมพูชาประกาศไทยถือว่าไม่ถูกต้อง เราจึงต้องประกาศเส้นของเรา เมื่อต่างฝ่ายต่างอ้างจึงต้องมาคุยกันอย่างสันติวิธี และ MOU 2544 เป็นตัวกำหนดให้ทั้ง 2 ฝ่ายต้องไปเจรจา
สำหรับเส้นที่ปรากฏใน MOU 2544 เป็นเพียงแผนผังที่กำหนดว่าแต่ละฝ่ายอ้างสิทธิอย่างไร แต่ไม่ใช่แผนที่ และไม่ได้เป็นการยอมรับเส้นอ้างสิทธิของอีกฝ่าย
นอกจากนี้ พื้นที่พัฒนาร่วมก็ยังไม่มีการกำหนด โดยยังต้องมีการเจรจากันเพื่อนำไปสู่การจัดทำความตกลงฉบับใหม่
ที่สำคัญคือ MOU 2544 ไม่ขัดพระบรมราชโองการกำหนดเขตไหล่ทวีปด้านอ่าวไทย เมื่อวันที่ 18 พฤษภาคม 2516 เพราะพระบรมราชโองการฉบับดังกล่าวระบุว่า เส้นกำหนดทะเลอาณาเขตของประเทศใกล้เคียงกันเป็นจุดเริ่มต้นของเส้นแบ่งเขตไหล่ทวีปจะเป็นไปตามที่ได้เจรจาตกลงกัน แต่ตอนนี้ทั้ง 2 ประเทศยังไม่ได้ตกลงกัน เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องยังทำหน้าที่อยู่ในการปกปักรักษาอธิปไตยของไทย
ส่วนประเด็นเกาะกูดที่ก่อนหน้านี้เคยมีกระแสวิพากษ์วิจารณ์และความกังวลว่า MOU 2544 จะส่งผลให้ไทยสูญเสียเกาะกูดให้แก่กัมพูชา รองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมายยืนยันว่า MOU 2544 ไม่ได้ทำให้เสียเกาะกูด และไม่ได้มีผลกระทบอะไรต่อเกาะกูด ไม่ว่ากัมพูชาจะขีดเส้นประผ่าเกาะกูดหรืออ้อมใต้เกาะกูด เกาะกูดก็ยังคงมีอำนาจอธิปไตยและทะเลอาณาเขตของตัวเอง โดยเมื่อต่างฝ่ายต่างบอกว่าเส้นของอีกฝ่ายไม่ถูกต้อง ก็ต้องมาพูดคุยตกลงกัน
ที่ผ่านมากรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ ยืนยันว่า MOU 2544 ไม่ได้ทำให้ไทยเสียเกาะกูด เพราะว่าในตัวสนธิสัญญากรุงสยาม-ฝรั่งเศส ค.ศ. 1907 ระบุชัดเจนว่าเกาะกูดเป็นของไทย โดยถือเป็นหลักฐานสำคัญในการยืนยันกรรมสิทธิ์เหนือตัวเกาะ ซึ่งไม่เคยเป็นประเด็นที่เกิดความสงสัย และในอดีตจนถึงปัจจุบันไทยก็มีอำนาจอธิปไตยเหนือเกาะ 100 เปอร์เซ็นต์
MOU 2544 ต้องขอความเห็นชอบจากสภา?
กรณีที่มีผู้ตั้งคำถามว่า MOU 2544 ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่ อังกูรชี้ว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2540 ไม่ได้กำหนดให้ต้องนำ MOU 2544 ขอความเห็นชอบจากรัฐสภา
แต่หากในอนาคตมีการดำเนินการหรือทำความตกลงอะไรก็ตามภายใต้ MOU 2544 ก็เป็นที่แน่นอนว่าจะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา หากเข้าเงื่อนไขมาตรา 178 ของรัฐธรรมนูญ 2560
ในประเด็นนี้ คำนูณโต้แย้งว่า MOU 2544 แม้จะไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ 2544 แต่เข้าข่ายรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 178 วรรคสองและวรรคสาม โดยเชื่อว่าไม่ใช่แค่ ‘กรอบการเจรจา’ แม้จะใช้ชื่อว่า ‘บันทึกความเข้าใจ’ แต่ก็มีสถานะเป็นสนธิสัญญาตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969
โดยรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 178 วรรคสองกำหนดประเภทของหนังสือสัญญาที่ ครม. จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาไว้ 3 ประเภทด้วยกัน คือ
- หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ
- หนังสือสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา
- หนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้า หรือการลงทุนของประเทศ อย่างกว้างขวาง
ซึ่งกรณีของ MOU 2544 เขามองว่าต้องพิจารณาหนังสือสัญญาประเภทที่ 3 เป็นหลัก
ส่วนมาตรา 178 วรรคสาม มีการบัญญัติขยายความเพิ่มเติมคำว่า ‘หนังสือสัญญาอื่นที่อาจ…’ ในมาตรา 178 วรรคสอง ให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น โดยระบุไปเลยว่าให้หมายถึงหนังสือสัญญาดังต่อไปนี้ คือ
- การค้าเสรี
- เขตศุลกากรร่วม
- การให้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติ
- ทำให้ประเทศต้องสูญเสียสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดหรือบางส่วน
5 .อื่นๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
ซึ่งเขาเห็นว่า MOU 2544 นั้นเข้าข่ายข้อ 3 ข้อ 4 ของมาตรา 178 วรรคสาม
คำนูณกล่าวว่า แม้ MOU 2544 จะผ่านการลงนามและมีผลบังคับใช้ไปแล้วตั้งแต่ปี 2544 แต่ในรัฐธรรมนูญ 2560 ได้เพิ่มเงื่อนไขเพื่อก่อให้เกิดการเติมเต็มแก่ผลประโยชน์ของประเทศ และ MOU 2544 ยังมีผลบังคับใช้อยู่
ขณะที่เขาเสนอว่า ในกรณีที่ไม่แน่ใจว่าสมควรต้องนำ MOU 2544 เข้าขอความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่ ก็ยังมีทางออกที่สร้างความมั่นใจได้ คือการยื่นศาลรัฐธรรมนูญให้ตีความในเรื่องนี้ ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 178 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ให้สิทธิแก่ ครม. ในการยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยให้แล้วเสร็จใน 30 วัน
