ทำไมฟินแลนด์-สวีเดนอาจร่วม NATO ได้เร็วกว่าทุกประเทศก่อนหน้า แล้วกลุ่มพันธมิตรจะเปลี่ยนไปอย่างไร

การรุกรานยูเครนของรัสเซียเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ เป็นชนวนเหตุให้ฟินแลนด์และสวีเดนที่คงสถานะไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดทางการทหารมานานหลายทศวรรษต้องทบทวนยุทธศาสร์ความมั่นคงของชาติใหม่อีกครั้ง และในที่สุดแล้วได้นำมาสู่การตัดสินใจของทั้งสองประเทศที่จะเข้าสู่กระบวนการสมัครเป็นสมาชิกองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (NATO)

แต่คำถามที่เกิดขึ้นคือ การสมัครสมาชิกของสวีเดนและฟินแลนด์จะมีกระบวนการพิจารณาที่สลับซับซ้อนและมีอุปสรรคเหมือนกับยูเครนหรือไม่ และหากเข้าร่วมแล้วจะส่งผลอย่างไรต่อ NATO

ใช้เวลาพิจารณาเร็วกว่า

เยนส์ สโตลเทนเบิร์ก เลขาธิการ NATO กล่าวในหลายวาระว่า ฟินแลนด์และสวีเดนเป็น ‘หุ้นส่วนที่ใกล้ชิดที่สุด’ ของ NATO และสนับสนุนการเข้าเป็นสมาชิกของทั้งสองประเทศอย่างรวดเร็ว โดยอาจเกิดขึ้นในระยะเวลาไม่กี่สัปดาห์ ซึ่งถือว่าเร็วมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ก่อนหน้านี้ที่ใช้เวลาหลายเดือนหรือหลายปีจึงจะสิ้นสุดกระบวนการเข้าร่วมเป็นสมาชิก NATO

สำหรับสาเหตุที่ทำให้การสมัครเป็นสมาชิก NATO ของฟินแลนด์และสวีเดนแตกต่างจากประเทศอื่นๆ ที่เข้าร่วม NATO นับตั้งแต่สิ้นสุดสงครามเย็น ก็คือภูมิหลังและบริบทของสองประเทศที่แตกต่างจากประเทศสมาชิกก่อนหน้านี้

16 ประเทศที่เข้ามาเป็นสมาชิกใหม่ของ NATO นับตั้งแต่การล่มสลายของกำแพงเบอร์ลิน ล้วนปฏิบัติตามแนวทางที่คาดเดาได้ กล่าวคือ หลังจากแต่ละประเทศแสดงเจตจำนงที่จะสมัครสมาชิก ทาง NATO ก็จะจัดทำแผนปฏิบัติการการเข้าเป็นสมาชิก หรือ Membership Action Plan (MAP) เพื่อกำหนดการปฏิรูปทางการเมือง เศรษฐกิจ และการทหารที่จำเป็น เพื่อให้สอดคล้องกับมาตรฐานของ NATO

โดยส่วนใหญ่แล้วกระบวนการ MAP ใช้เวลานานหลายปีหรือมากกว่านั้น ในบรรดา 16 ประเทศสมาชิกใหม่เหล่านี้ บางประเทศอาจเคยเป็นส่วนหนึ่งของสนธิสัญญาวอร์ซอ อดีตยูโกสลาเวีย หรือสหภาพโซเวียต และกำลังเปลี่ยนจากระบบเศรษฐกิจแบบสั่งการ หรือเศรษฐกิจแบบรัฐควบคุม (Command Economies) ไปเป็นระบบเศรษฐกิจแบบตลาด (Market Economies) กองทัพของประเทศเหล่านี้ได้รับการฝึกฝนภายใต้หลักคำสอนและอุปกรณ์ยุทโธปกรณ์ของโซเวียต และในกรณีส่วนใหญ่ ระบบการเมืองของประเทศเหล่านี้จำเป็นต้องเรียนรู้กระบวนการประชาธิปไตยและมาตรฐานประชาธิปไตย

อย่างไรก็ตาม ฟินแลนด์และสวีเดนนั้นแตกต่างออกไป ทั้งสองประเทศปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย มีระบบเศรษฐกิจแบบตลาดเสรีนิยม และกองทัพมีหลักปฏิบัติที่สอดคล้องกับปรัชญาตะวันตกมากกว่า

แม้ดำรงสถานะไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด แต่ทั้งสองประเทศก็เริ่มร่วมมือกับ NATO ผ่านโครงการหุ้นส่วนเพื่อสันติภาพ (Partnership for Peace) หลังจากเปิดตัวในปี 1994 สิ่งนี้ทำให้ทั้งสองประเทศได้รับโอกาสมากมายในการฝึกฝน อบรม และนำมาตรฐานของ NATO ไปใช้กับกองทัพของประเทศ เมื่อ NATO ริเริ่มภารกิจสันติภาพในคาบสมุทรบอลข่าน ลิเบีย และอัฟกานิสถาน สวีเดนและฟินแลนด์ก็ได้ให้การสนับสนุนกองกำลังอย่างต่อเนื่อง และดำเนินการเคียงบ่าเคียงไหล่กับชาติพันธมิตร

ความร่วมมือดังกล่าวมาถึงจุดเปลี่ยนครั้งสำคัญ หลังจากที่รัสเซียผนวกไครเมียจากยูเครน และดำเนินการรุกรานภาคตะวันออกของยูเครนอย่างลับๆ ในปี 2014 ทำให้ NATO หันมามุ่งเน้นภารกิจหลักไปที่การป้องกันร่วมกัน (Collective Defense) ท่ามกลางความกังวลที่เพิ่มขึ้นในภูมิภาคทะเลบอลติกเกี่ยวกับท่าทีและพฤติกรรมที่รุกรานของรัสเซีย NATO ตระหนักดีว่าการทำงานอย่างใกล้ชิดกับสวีเดนและฟินแลนด์นั้นมีความสำคัญมากขึ้น และในทางกลับกัน ทั้งสองประเทศเองก็ได้ลงนามในสนธิสัญญา Host Nation Support กับ NATO ตลอดจนปรึกษาหารือและแบ่งปันข้อมูลกับกลุ่มพันธมิตรเพิ่มมากขึ้น

ความพร้อมของสวีเดนและฟินแลนด์ในการเข้าร่วม NATO เป็นสิ่งที่ได้มาอย่างยากลำบาก ไม่เพียงต้องฝึกฝน อบรม และเตรียมความพร้อมในด้านต่างๆ อย่างครอบคลุม ทั้งสองประเทศยังได้ทุ่มเทสรรพกำลังทางการเมืองในการยืนยันความมุ่งมั่นต่อ NATO ด้วยการเข้าร่วมในคณะทำงานที่สำคัญๆ เช่น คณะกรรมการวางแผนภาวะฉุกเฉินของพลเรือน (Civil Emergency Planning Committee) และตอบรับคำเชิญเข้าร่วมการประชุมระดับรัฐมนตรีของสภาแอตแลนติกเหนือ (North Atlantic Council) อยู่เป็นประจำ ซึ่งรวมถึงการประชุมครั้งล่าสุดเพื่อหารือเกี่ยวกับสงครามของรัสเซียในยูเครน การเตรียมความพร้อมอย่างอุตสาหะนี้เองที่ทำให้การเปลี่ยนสถานะจากหุ้นส่วนเป็นพันธมิตรนั้นไม่ยุ่งยากซับซ้อน

นอกจากนี้ ทั้งสองประเทศยังแสดงจุดยืนที่ชัดเจนเกี่ยวกับรัสเซีย ซึ่งสร้างความรู้สึกไว้วางใจและเป็นเหตุให้ NATO มองว่าทั้งคู่เป็นส่วนหนึ่งของ ‘ค่ายตะวันตก’ ร่วมกับบรรดาสมาชิก

ตั้งแต่ปี 2014 สวีเดนและฟินแลนด์ดำเนินยุทธศาสตร์ความมั่นคงที่เกือบจะเหมือนกัน คือ มุ่งเน้นไปที่การสร้างการป้องปรามและสร้างขีดความสามารถในการป้องกันประเทศ การทำข้อตกลงทวิภาคีที่ลึกซึ้งยิ่งขึ้น และสนับสนุนการรักษาระเบียบความมั่นคงที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎกติกา

แต่เนื่องจากการรุกรานของรัสเซียนั้นเกินความคาดหมาย และเมื่อระเบียบความมั่นคงของยุโรปเริ่มเสื่อมสลาย การเตรียมการอย่างไม่เป็นทางการเริ่มไม่เพียงพอสำหรับสวีเดนและฟินแลนด์ ทั้งสองเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป เป็นประเทศประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง มีระบบเศรษฐกิจที่ทันสมัย พรมแดนที่ปลอดภัย และกองทัพขนาดเล็กแต่มีความก้าวหน้าสูง การที่สวีเดนและฟินแลนด์เปลี่ยนสถานะจากหุ้นส่วนไปเป็นพันธมิตร จะเพิ่มการป้องปรามในภูมิภาคนอร์ดิก-บอลติก และเสริมสร้างความเชื่อมโยงข้ามมหาสมุทรแอตแลนติกให้แข็งแกร่งขึ้น โดยที่แทบจะไม่เพิ่มภาระให้กับ NATO

ด้วยเหตุผลทั้งหมดทั้งมวลนี้ NATO จะสามารถตัดสินใจได้อย่างรวดเร็วในการเชิญสวีเดนและฟินแลนด์เข้าเป็นสมาชิก ในขณะที่คาดว่ากระบวนการให้สัตยาบันโดยรัฐสภาของแต่ละประเทศสมาชิกจะเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วหลังจากนั้น ทั้งนี้ หากจะมีอุปสรรคใดๆ ที่ทำให้กระบวนการสมัครสมาชิกสะดุดหรือชะลอความเร็วลง สิ่งนั้นไม่น่าจะมีสาเหตุมาจากสวีเดนหรือฟินแลนด์ที่เตรียมความพร้อมมาเป็นอย่างดีแล้ว

ฟินแลนด์-สวีเดนร่วม NATO มีนัยสำคัญต่อกลุ่มพันธมิตรอย่างไร

บทวิเคราะห์โดย ฟิลิป บัมพ์ ที่เผยแพร่ในเว็บไซต์ Washington Post ชี้ว่า แม้ในแง่จำนวนประชากรและขนาดพื้นที่ การเข้าเป็นสมาชิก NATO ของสองชาติในสแกนดิเนเวียจะไม่ส่งผลต่อความเปลี่ยนแปลงระหว่างพื้นที่และจำนวนประชากรกลุ่ม NATO กับรัสเซียมากนัก เพราะเดิม NATO ก็มีประชากรมากกว่ารัสเซียกว่า 6 เท่าอยู่แล้ว ส่วนในด้านพื้นที่นั้น การเพิ่มฟินแลนด์กับสวีเดนจะทำให้ NATO มีขนาดเพิ่มเป็น 1.4 เท่าของรัสเซียเท่านั้น แต่มันมีนัยสำคัญในเชิงภูมิรัฐศาสตร์และการทหารมากกว่า และผลที่ตามมาก็อาจเพิ่มความตึงเครียดระหว่างกัน

ในด้านเศรษฐกิจนั้น หากดูข้อมูลปี 2020 จะพบว่ากลุ่ม NATO มีขนาด GDP คิดเป็น 27 เท่าของ GDP รัสเซีย ซึ่งการเพิ่มสวีเดนกับฟินแลนด์เข้าไป จะทำให้ NATO มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่กว่ารัสเซียเพิ่มเป็น 27.6 เท่า

แต่สิ่งสำคัญที่สุดคือแนวพรมแดนระหว่างฟินแลนด์-รัสเซีย เพราะการขยายสมาชิกของ NATO จะทำให้พรมแดน NATO ขยายไปติดชายแดนฝั่งตะวันตกของรัสเซียทันที ซึ่งอาจนำไปสู่การเผชิญหน้าทางทหารในอนาคต คล้ายกับกรณีที่ยูเครนแสดงความจำนงที่จะสมัครสมาชิก NATO จนลุกลามกลายเป็นสงคราม ซึ่งก็ต้องจับตาต่อว่ามอสโกจะมีปฏิกิริยาอย่างไร

ในแง่ของงบประมาณกลาโหมนั้น มีข้อกำหนดไว้ว่าสมาชิก NATO ต้องจัดสรรงบประมาณการทหารให้ NATO เป็นสัดส่วนต่อ GDP ที่แน่นอน โดยปัจจุบัน NATO มีงบประมาณกลาโหมมากกว่ารัสเซียราว 24.5 เท่าอยู่แล้ว ดังนั้นการเพิ่มงบประมาณของสวีเดนและฟินแลนด์เข้าไปจึงไม่มีนัยสำคัญมากนัก

แต่สิ่งที่สร้างความได้เปรียบให้ NATO มากขึ้นอย่างเห็นได้ชัดคือจำนวนทหารและขุมกำลังสำรอง ซึ่งเดิม NATO มีจำนวนทหารมากกว่ารัสเซีย 1.7 เท่า แต่การเพิ่มฟินแลนด์และสวีเดนจะทำให้จำนวนทหารเพิ่มเป็น 2 เท่า เพราะฟินแลนด์มีขนาดกำลังสำรองที่ใหญ่มาก

ภาพ: Jakub Porzycki / NurPhoto via Getty Images

อ้างอิง: