ประเด็นที่ผู้เขียนหยิบยกเรื่องเขตปกครองพิเศษแห่งเซาท์ไทโรลเมื่อประมาณเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2021 มาร์ค รอจจลา หัวหน้าศูนย์สำหรับประสบการณ์การปกครองตนเอง Marc Röggla, Head of Center, Center for Autonomy Experience เป็นศูนย์ที่ให้คำปรึกษา อบรม วิจัย การเรียนออนไลน์ โดยประเด็นหลักคือ ‘การปกครองตัวเอง’ สามารถเปิดเข้าไปดูได้ใน: https://www.autonomyexperience.org/en/home-english
มาร์คได้บรรยายออนไลน์ให้แก่นักวิชาการ กลุ่มภาคประชาสังคม และคนที่สนใจเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการปกครองตัวเองจากประสบการณ์ของประเทศอิตาลี เขตการปกครองไทเรลใต้ ผู้เขียนจึงเห็นว่าส่วนหนึ่งของคำบรรยายของมาร์คน่าจะมีประโยชน์ต่อการจินตนาการใหม่ๆ ถึงการกระจายอำนาจท้องถิ่นจากประสบการณ์ต่างประเทศในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งสู่ความร่วมมือ
เซาท์ไทโรลเป็นเขตแดนขนาดเล็กในเทือกเขาแอลป์ที่มีพรมแดนติดกับประเทศออสเตรียกับสวิตเซอร์แลนด์ โดยเซาท์ไทโรลและจังหวัดเตรนติโนเป็นพื้นที่ตอนเหนือสุดของอิตาลี ประชากรในพื้นที่มีประมาณครึ่งล้านคน โดยผู้อาศัยในพื้นที่ราว 69% พูดภาษาเยอรมัน 26% พูดภาษาอิตาเลียน และมีชนกลุ่มเล็กมาก (5% ของประชากรในพื้นที่นั้น) ที่อาศัยอยู่ตามหุบเขาไม่กี่แห่งที่พูดภาษาลาดิน ประชากรประมาณ 1 ใน 3 อาศัยอยู่ในชุมชนเมือง และส่วนใหญ่อยู่ที่เมืองหลวงชื่อว่า ‘โบลโซโน’
เซาท์ไทโรลมีประวัติศาสตร์ความเป็นมายาวนานในด้านความร่วมมือข้ามพรมแดนกับเพื่อนบ้านคือ พื้นที่ไทโรลในประเทศออสเตรีย ซึ่งอยู่ติดกันทางเหนือ กับจังหวัดเตรนติโนทางใต้ ปัจจุบันดินแดนทั้งสามแห่งนี้ผนวกกันเป็น ‘ภูมิภาคยุโรปแห่งไทโรล-เซาท์ไทโรล-เตรนติโน’ มีสถานภาพที่กฎหมายสหภาพยุโรปให้การรับรองว่าเป็น ‘กลุ่มความร่วมมือด้านเขตแดนยุโรป’ (European Grouping of Territorial Cooperation: EGTC) ความหมายของมันก็คือ เซาท์ไทโรลไม่เพียงแต่ฝังตัวอยู่ในโครงสร้างรัฐแห่งอิตาลีเท่านั้น แต่ว่ายังคงเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับสหภาพยุโรปเองด้วย
‘จังหวัดปกครองตนเองโบลซาโน / โบเซน’ (Autonomous Province of Bolzano / Bozen) มีสถานะพิเศษเฉพาะตัวภายในระบอบรัฐธรรมนูญอิตาลี นี่เป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้เซาท์ไทโรลเป็นที่กล่าวขานว่าเป็นตัวอย่างหนึ่งที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดในด้านการยอมรับและรับรองชนกลุ่มน้อยด้านภาษา โดยผ่านการปกครองตนเองในแง่พื้นที่ ‘จังหวัดปกครองตนเองโบลซาโน / โบเซน’ มีอำนาจปกครองตนเองที่กว้างไกลภายใต้ระบบกระจายอำนาจสู่ภูมิภาคแบบอสมมาตรภายในประเทศอิตาลี โครงสร้างการจัดการกลไกสถาบันมีรากฐานอยู่ในระบบการแบ่งสรรอำนาจระหว่างกลุ่มภาษาหลักต่างๆ ได้แก่ กลุ่มคนที่พูดภาษาเยอรมันและกลุ่มคนที่พูดภาษาอิตาเลียน
ความสัมพันธ์พิเศษระหว่างเซาท์ไทโรลกับระดับรัฐจะปรากฏชัดเมื่อเราคลี่ดูการปรับตัวของสถาบันต่างๆ ขั้นตอนการทำงานและการจัดการงบประมาณ และรายละเอียดว่าด้วยอำนาจการปกครองตนเอง (Autonomy) ดังภาษิตที่กล่าวไว้ว่า ‘The devil is in the details.’ แปลเป็นไทยคือ ‘ปีศาจอยู่ในรายละเอียด’ แต่ใจกลางของอำนาจคือโครงสร้างรัฐธรรมนูญอิตาลี อันเป็นโครงสร้างใหญ่ที่เซาท์ไทโรลฝังตัวอยู่
อิตาลีเป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State) ประกอบด้วย 20 ภูมิภาค ซึ่งจากทั้งหมดนี้มีอยู่ 5 ภูมิภาค หรือพื้นที่ที่มีอำนาจปกครองตนเองพิเศษ (Special Autonomy) ที่ประกันหรือรับรองจุดยืนที่สูงสุดในประเด็นเรื่องอำนาจทางนิติบัญญัติ การปกครอง และเรื่องการเงิน สถานภาพการปกครองตนเองนี้มีหลักประกันคือ กฎหมายรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า กฎหมายปกครองตนเอง (Autonomy Statutes) อำนาจปกครองตนเองอันสูงสุดนี้มีภูมิภาคแถบเทือกเขาแอลป์ 3 แห่งทางเหนือของประเทศที่ได้รับไปคือ เอโอสตาวัลลีย์, เตรนติโน-เซาท์ไทโรล และฟริอูลี เวนิเซีย-จูเลีย ซึ่งสิ่งที่ทั้ง 3 พื้นที่มีเหมือนกันก็คือ ชนกลุ่มน้อยด้านภาษาในหมู่ประชากรในพื้นที่ (คนที่พูดภาษาฝรั่งเศส คนที่พูดภาษาเยอรมัน คนที่พูดภาษาลาดิน และกลุ่มคนที่พูดภาษาสโลวีน)
เพื่อเพิ่มความเข้มข้นในการคุ้มครองความต้องการเฉพาะทางของพวกเขาภายใต้รัฐอิตาลี จึงมีการออกกฎหมายสามัญหมายเลข 482 เมื่อปี 1999 เกาะซาร์ดีเนียและเกาะซิซิลีก็ได้รับอำนาจการปกครองตนเองพิเศษดังกล่าวนี้ด้วยเหตุผลเรื่องที่ตั้งทางภูมิศาสตร์
ส่วนอีก 15 ภูมิภาคที่เหลือในอิตาลีนั้นเรียกว่าภูมิภาคสามัญทั่วไป ซึ่งได้รับการยกระดับเมื่อมีการปฏิรูปรัฐธรรมนูญในปี 2001 และมอบอำนาจในระดับที่เทียบเคียงกันได้กับที่เขตปกครองพิเศษระดับเข้มสุดได้รับ อย่างไรก็ดี ในแง่ของเงื่อนไขในกลไกทางสถาบันแล้ว ยังคงมีความแตกต่างอย่างลึกซึ้งระหว่างภูมิภาคทั้งสองประเภทนี้
ในช่วงไม่นานมานี้ ภูมิภาคสามัญอื่นๆ ทางตอนเหนือของประเทศอิตาลีเริ่มเรียกร้องอำนาจการบริหารจัดการเพิ่มเติมและการบริหารจัดการงบประมาณที่ดีขึ้น
กลับมาที่เรื่องของเซาท์ไทโรล การออกแบบโครงสร้างทางสถาบันและการจัดวางตำแหน่งแห่งที่ในโครงสร้างรัฐอิตาลีมีเอกลักษณ์พิเศษเฉพาะตัวมาก ระบบรัฐธรรมนูญของจังหวัดปกครองตนเองพิเศษโบลซาโน / โบเซน วางอยู่บนพื้นฐานของการแยกแยะ (Separation) และการบังคับให้ต้องร่วมมือกันของสองกลุ่มภาษาหลัก ซึ่งตรงนี้เป็นความแตกต่างของที่นี่กับพื้นที่ปกครองตนเองพิเศษที่อื่น หัวใจสำคัญของความสัมพันธ์ของเซาท์ไทโรลกับรัฐคือ หน้าที่ในการเจรจาต่อรองโดยมีจุดยืนที่เสมอภาคกันในการหาทางออกสำหรับความขัดแย้งทั้งปวงระหว่างรัฐกับภูมิภาค
ใดๆ ก็ตาม หากพิจารณาถึงเขตการปกครองตนเองพิเศษ ก็ต้องวางอยู่ภายใต้กติกาสูงสุดคือ รัฐธรรมนูญไม่ว่าที่ใดในโลกเพื่อรองรับความเป็นไปได้และข้อตกลงร่วมกันระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น ฉะนั้นเองความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางและท้องถิ่นต้องวางอยู่บนรากฐานอันสำคัญคือ ‘ความไว้วางใจ’ ไม่ใช่ ‘ความหวาดระแวง’ จึงสามารถสร้างข้อตกลงใหม่ร่วมกัน
