เปิด 10 กับดัก ‘ห้ามเศรษฐกิจไทยโต’ ในพ.ร.บ.งบฯ ปี 70

‘งบประมาณแผ่นดิน’ นับเป็นอีกฟันเฟืองสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย เนื่องจากงบประมาณมีหน้าที่ในการเพิ่มการขยายตัวของ GDP รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และสร้างความเสมอภาคทางเศรษฐกิจ

 

 
 

อย่างไรก็ตาม ‘ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 วงเงิน 3.788 ล้านล้านบาท’ กลับมีวงเงินขยายตัวจากปีก่อนหน้าแค่ 0.2% เท่านั้น เพิ่มน้อยกว่าประมาณการเงินเฟ้อไทยปีนี้เสียอีก

 

นอกจากนี้งบฯ ปี 2570 ยังมี ‘กับดัก’ ทางการคลังและทางงบประมาณ ‘ซุกซ่อน’ ไว้มากมาย ไม่ว่าจะเป็น ‘สัดส่วนรายจ่ายลงทุน’ ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญในการพัฒนาประเทศ ที่ลดลงจากปีก่อนหน้าถึง 6.9% เป็นการลดลงอย่างสูงมาก โดยมีสัดส่วนเหลือเพียง 20.8% ของงบประมาณทั้งหมด

 

ขณะที่ รายจ่ายประจำ ซึ่งไม่สามารถตัดทอนได้ (เช่น รายจ่ายบุคลากรภาครัฐ และรายจ่ายเกี่ยวกับสวัสดิการสังคม) เพิ่มต่อเนื่องเฉียด 74% ของงบประมาณทั้งหมด

 

เมื่อดู ‘ภาระผูกพันข้ามปี’ ก็มีมูลค่าสูงถึงประมาณ 1.4 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนถึง 44.3% ของงบฯ ปี 2570 ทำให้รัฐบาลแทบจะไม่มีพื้นที่เหลือสำหรับจัดสรรงบประมาณไปทำเรื่องใหม่ๆ ได้เลย ส่วนภาระหนี้เงินต้นและภาระดอกเบี้ยที่สูงขึ้นต่อเนื่องคิดเป็น 12.2% ของงบประมาณไปแล้ว

 

นอกจากนี้จากการวิเคราะห์ของสำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) ยังพบว่า งบประมาณส่วนใหญ่ ‘กระจุก’ ในการบริหารทั่วไปและการเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ตัวชี้วัดหลายด้านที่เกี่ยวข้องกลับมีอันดับลดลง เช่น ดัชนีการรับรู้การทุจริต ความสามารถในการแข่งขันทางดิจิทัล และประสิทธิภาพระบบโลจิสติกส์ ขณะที่งบประมาณของจังหวัดและกลุ่มจังหวัดกลับลดเกือบ 84%

 

“มีเจ้าสำนักคิดเคยบอกไว้ว่า หลักการทางเศรษฐศาสตร์และแนวคิดบางประการอยู่เบื้องหลังการตัดสินใจเชิงนโยบาย ดังนั้น การอ่านงบประมาณก็เปรียบเสมือนเป็นการอ่านดูว่า แนวความคิดที่อยู่เบื้องหลังนั้นมีหน้าตาเป็นอย่างไร” เกียรติกร อัตรสาร นักวิเคราะห์งบประมาณชํานาญการ สำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) กล่าว

 

1.เปิดภาพรวมงบประมาณ PBO เตือนอย่าคาดหวัง ‘ผลลัพธ์การพัฒนา’

 

ฐากูร จุลินทร ผู้อำนวยการ สำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) กล่าวในงานสัมมนาวิชาการวิเคราะห์ ‘ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570’ วงเงิน 3.788 ล้านล้านบาท โดยระบุว่า พ.ร.บ.งบฯ ปี 2570 เป็นงบที่ ‘คาดหวังผลลัพธ์ได้ยาก’ เนื่องจากเหตุผลหลักมาจากรายจ่ายประจำปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นถึง 130,000 ล้านบาท ขณะที่รายจ่ายลงทุนกลับลดลงถึง 70,000 ล้านบาท

 

“อย่าไปคาดหวังกับงบประมาณปี 70 ว่าจะมีความเปลี่ยนแปลง พ.ร.บ.งบประมาณฉบับนี้คาดหวังในเชิงผลลัพธ์ได้ยาก เพราะรายจ่ายประจำเพิ่มขึ้น 130,000 ล้าน แต่รายจ่ายลงทุนลดลงประมาณ 70,000 ล้าน เพราะฉะนั้น เราจะไปคาดหมายหรือคาดหวังในเชิงผลลัพธ์ไม่ได้เลย” ฐากูรกล่าว

 

 

2. ส่องมูลค่าที่แท้จริงงบฯ ปี 2570 เพิ่มเพียง 0.2% เงินเฟ้อยังเพิ่มมากกว่า

 

ฐากูรกล่าวต่อว่า เมื่อดูการเพิ่มขึ้นของมูลค่าโดยรวมของ งบฯ ปี 2570 พบว่า เพิ่มเล็กน้อยเพียง 7,400 ล้านบาท หรือ 0.2% เท่านั้น เมื่อพิจารณาวงเงิน 3.788 ล้านล้านบาท โดยหากเทียบกับประมาณการเงินเฟ้อที่ 1.5% จะถือว่า งบประมาณมีมูลค่าที่แท้จริงลดลงด้วยซ้ำ

 

3. เปิดปมปัญหา ‘รายจ่ายลงทุน’ ตกต่ำเหลือ 20.8% เท่านั้น

 

ฐากูรกล่าวว่า รายจ่ายลงทุนในปี 2570 อยู่ที่ 7.89 แสนล้านบาทเท่านั้น มีสัดส่วนเพียง 20.8% ของงบประมาณทั้งหมด ลดลงจากปีงบฯ 2569 ที่ 8.61 แสนล้านบาท ซึ่งมีสัดส่วนอยู่ที่ 22.8% ของงบประมาณทั้งหมด นับเป็นการลดลง 6.9% โดยสัดส่วนงบลงทุนปัจจุบันยังนับเป็นระดับที่ ‘น่าเป็นห่วง’ เพราะหากรายจ่ายลงทุนต่ำ การพัฒนาและการเติบโตของประเทศก็จะเกิดขึ้นได้ยาก

 

“รายจ่ายลงทุนคือหัวใจของงบประมาณ เราจะเห็นว่า ประเทศจะพัฒนาไปทางไหน ขึ้นอยู่กับรายจ่ายลงทุน ถ้ารายจ่ายลงทุนน้อยเท่าไหร่ การเติบโตหรือว่าการพัฒนาประเทศก็เป็นไปได้ยาก” ฐากูรกล่าว

 

ฐากูรกล่าวต่อว่า ในอดีตประเทศไทยเคยมีสัดส่วนรายจ่ายลงทุนสูงถึง 30% ของงบประมาณ โดยแม้หลังเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ไทยก็ยังรักษาระดับเฉลี่ยไว้ได้ที่ 25.4% (ระหว่างปี 2541-2550)

 

อย่างไรก็ตาม ในช่วงปี 2551-2560 รายจ่ายลงทุนตกลงมาเหลือเพียง 19% จนนำไปสู่การบรรจุมาตรา 20 ไว้ใน พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ ที่กำหนดให้ต้องมีรายจ่ายลงทุนไม่น้อยกว่า 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

 

“ก่อนหน้านี้ ไทยมีกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่ตอนนั้นกำหนดไว้ว่า รายจ่ายลงทุนต้องอยู่ที่ 25% แต่พอมาดูแล้วว่า ทำไม่ได้ พอไปออกกฎหมายจริงๆ ก็เหลือ 20%” ฐากูรกล่าว ขณะที่ตั้งแต่ปี 2561-2570 รายจ่ายลงทุนเฉลี่ยอยู่ที่ 21.6%

 

 

4. ‘รายจ่ายประจํา-ชําระหนี้พุ่ง’ สูงถึง 73.6%

 

ฐากูรกล่าวต่อว่า รายจ่ายลงทุนถูกเบียดบัง ส่วนหนึ่งเพราะ

 

• รายจ่ายบุคลากรภาครัฐ (เช่น เงินเดือน สวัสดิการ กบข. บุคลากรท้องถิ่น) คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 39.5 %
• รายจ่ายชําระหนี้ (เงินต้น และดอกเบี้ย) คิดเป็นประมาณ 12.2 %
• รายจ่ายเกี่ยวกับสวัสดิการสังคม (เช่น เรียนฟรี ประกันสังคม ผู้สูงอายุ ผู้พิการ กองทุนประชารัฐ ซึ่งไม่สามารถตัดทอนได้) คิดเป็น 15 %
• รายจ่ายชดใช้เงินคงคลังคิดเป็น 1.9 %
• รายจ่ายคืนเงินให้รัฐวิสาหกิจ เนื่องจากจ่ายเงินแทนรัฐในกิจกรรมกึ่งการคลังคิดเป็น 0.4%

 

 

ขณะที่เกียรติกร อัตรสาร นักวิเคราะห์งบประมาณชํานาญการ PBO กล่าวเสริมว่า ในงบฯ ปี 70 รายจ่ายประจำเพิ่มขึ้นถึง 5% และกินสัดส่วนสูงถึง 73.6% ของงบประมาณทั้งหมด

 

เกียรติกรยังกล่าวต่อว่า หากดูตามเอกสาร งบบุคลากรจะอยู่ที่ 22.5% ของงบประมาณ (852,000 ล้านบาท) แต่ในความเป็นจริง เมื่อรวมงบกลางที่เกี่ยวกับบุคลากร (เช่น ค่ารักษาพยาบาล บำเหน็จบำนาญ กว่า 572,000 ล้านบาท) และงบอุดหนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะทำให้รายจ่ายบุคลากรภาครัฐรวมพุ่งสูงถึงประมาณ 1.4 ล้านล้านบาท หรือเกือบ 40% ของงบประมาณทั้งหมด

 

5. งบผูกพันที่ ‘แตะไม่ได้-ปรับไม่ได้’ สูงต่อเนื่องแตะ 1.7 ล้านล้านบาท (คิดเป็น 44.3%)

 

เกียรติกรกล่าวว่า เมื่อพิจารณาภาระผูกพันข้ามปี ซึ่งมาจากรายการอนุมัติปีก่อนๆ ที่มีผลผูกพันถึงปีงบฯ 70 มีมูลค่าสูงถึงประมาณ 1.4 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนถึง 44.3% ของงบฯ ปี 70 ทำให้รัฐบาลแทบจะไม่มีพื้นที่เหลือสำหรับจัดสรรงบประมาณไปทำเรื่องใหม่ๆ ได้เลย

 

“รายการผูกพันข้ามปีงบประมาณ คือรายการที่อนุมัติมาก่อน แปลว่า เปิดงบประมาณมา จะไปแตะก้อนนี้ไม่ได้ เพราะถูกอนุมัติมาแล้ว” เกียรติกรกล่าว

 

แม้ว่าภาระผูกพันรายการใหม่ในปี 2570 จะมีสัดส่วนประมาณ 8% ซึ่งยังคงอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังที่กฎหมายกำหนดไว้ว่าต้องไม่เกิน 10% แต่เมื่อนำงบผูกพันรายการใหม่ไปรวมกับภาระผูกพันเดิม จะทำให้งบผูกพันในภาพรวมมีสัดส่วนสูงถึง 44.3% ของงบประมาณทั้งหมด

 

โดยงบผูกพันส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ในกระทรวงคมนาคม มหาดไทย และเกษตรฯ ทำให้รัฐบาลแทบจะไม่มีช่องว่างทางการคลังไปปรับเปลี่ยนนโยบายใหม่ๆ ได้เลยเมื่อเปิดปีงบประมาณมา

 

 

6. งบประมาณส่วนใหญ่ ‘กระจุก’ ในการบริหารทั่วไป-การเศรษฐกิจ แต่ดัชนีไม่ขยับตาม

 

วีรวัฒน์ พิลากุล นักวิเคราะห์งบประมาณ ชํานาญการพิเศษ PBO กล่าวว่า งบประมาณส่วนใหญ่ยังคง กระจุกตัวอยู่ในการบริหารทั่วไปของรัฐและการเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ตัวชี้วัดหลายด้านที่เกี่ยวข้องกลับมีอันดับลดลง เช่น ดัชนีการรับรู้การทุจริต ความสามารถในการแข่งขันทางดิจิทัล และประสิทธิภาพระบบโลจิสติกส์

 

โดยจากงบประมาณภาพรวม 3.788 ล้านล้านบาท พบว่า กระจุกตัวใน 5 อันดับแรกถึง 54.7% ได้แก่ งบกลาง กระทรวงการคลัง กระทรวงศึกษาธิการ ทุนหมุนเวียน (กองทุนต่างๆ) และกระทรวงมหาดไทย

 

โดย 3 หน่วยงานที่ได้งบเพิ่มขึ้นสูงสุด (จากสัดส่วน) ได้แก่

 

• กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม เพิ่มขึ้น 33.6% จากการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทางดิจิทัล
• กระทรวงการคลัง เพิ่มขึ้น 10.4% โดยส่วนใหญ่เพื่อบริหารจัดการหนี้
• งบกลาง เพิ่มขึ้น 9.5% ซึ่งส่วนใหญ่เป็นค่าใช้จ่ายบุคลากร

 

 

7. งบประมาณกลุ่มจังหวัดถูก ‘ตัด’ ลดลง 84%

 

ฐากูรกล่าวต่อว่า อีกประเด็นที่น่าสนใจประจําปีงบฯ 2570 คือการลดลงอย่างชัดเจนของ ‘งบประมาณของจังหวัดและกลุ่มจังหวัด’ ที่ลดเกือบ 84% ซึ่งถือเป็นการเปลี่ยนแปลงทางนโยบายอย่างสำคัญ จากปีงบประมาณ 2569 ที่ 2.63 หมื่นล้านบาท เหลือ 4.28 พันล้านบาทในปีงบฯ 2570

 

โดยวีรวัฒน์กล่าวเสริมว่า สาเหตุหลักที่ทำให้งบประมาณในส่วนนี้ลดลงอย่างมาก เป็นเพราะนโยบายการจัดทำงบประมาณสำหรับจังหวัดและกลุ่มจังหวัดในปี 2570 มุ่งเน้นเป้าหมายหลักเพียง 2 ประการเท่านั้น คือ การพัฒนาเศรษฐกิจฐานรากและการท่องเที่ยว

 

โดยผลจากการกำหนดนโยบายที่มุ่งเป้าเฉพาะเรื่องเศรษฐกิจและการท่องเที่ยวนั้น ทำให้ขาดการจัดสรรงบประมาณเพื่อการพัฒนาจังหวัดในมิติของสังคมและคุณภาพชีวิต เนื่องจากประเด็นด้านสังคมไม่ได้ถูกบรรจุอยู่ในข้อนโยบายหลักของการจัดทำงบประมาณในปีนี้

 

 

8. เปิดความเสี่ยง 3 ชั้นใต้ภูเขาน้ำแข็งหนี้สาธารณะไทย

 

ด้านภูเบต เส็นบัตร นักวิเคราะห์งบประมาณชํานาญการ PBO กล่าวว่า ปัจจุบันไทยมียอดหนี้สาธารณะ 12 ล้านล้านบาท หรือประมาณ 66% ต่อ GDP ซึ่งสูงกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศตลาดเกิดใหม่ (Emerging Market) ที่ระดับ 63% ต่อ GDP และมีความเสี่ยงลึกๆ 3 ระดับ ดังนี้

 

ชั้นที่ 1: ความเร็วในการสร้างหนี้ ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา หนี้ของไทยเพิ่มขึ้นถึง 24.6 Percentage Point ซึ่งเร็วกว่ากลุ่มประเทศในระดับเดียวกันที่เพิ่มขึ้นเพียง 14 Percentage Point

 

ชั้นที่ 2: ภาระการชำระคืนและดอกเบี้ย ในอีก 2 ปีข้างหน้า จะมีหนี้ครบกำหนดชำระสูงถึง 1.47 ล้านล้านบาทต่อปี โดยหากต้องรีไฟแนนซ์ในช่วงที่ดอกเบี้ยสูง จะเป็นภาระงบประมาณอย่างมาก

 

ชั้นที่ 3: หนี้กึ่งการคลังที่ซ่อนอยู่ มียอดหนี้กว่า 1.002 ล้านล้านบาท ตามมาตรา 28 (ที่ให้ธนาคารของรัฐดำเนินนโยบายแทนไปก่อน) ซึ่งยังไม่ถูกนับรวมในหนี้สาธารณะ แต่ถือเป็นภาระที่รัฐบาลต้องชดใช้จริง

 

 

ภูเบตกล่าวต่อว่า หากนำภาระหนี้กึ่งการคลังที่ซ่อนอยู่มารวม หนี้สาธารณะจะทะลุเพดาน 70% ตั้งแต่ปี 2569 โดยพุ่งไปที่ 72.03% ต่อ GDP

 

นอกจากนี้ จากการจำลองสถานการณ์ของ PBO พบว่า มีโอกาสสูงถึง 62.5% ที่หนี้สาธารณะจะทะลุเพดาน 70% และมีโอกาสเพียง 11.3% เท่านั้นที่ไทยจะบรรลุเป้าหมายวินัยการเงินการคลังได้ โดยในกรณีเลวร้าย หาก GDP ตกต่ำกว่าเป้าหมาย หนี้สาธารณะอาจพุ่งไปแตะ 78.71% ต่อ GDP ในปี 2573

 

 

9. หนี้เงินต้นสูงสุดในรอบกว่า 10 ปีที่ผ่านมา

 

เกียรติกรกล่าวต่อว่า รัฐบาลได้ตั้งงบประมาณสำหรับรายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ไว้ที่ 141,000 ล้านบาท เป็นตัวเลขที่สูงที่สุดในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา

 

อย่างไรก็ตาม เกียรติกรกล่าวว่า ตัวเลข 141,000 ล้านบาทนี้ยังไม่ใช่ตัวเลขสุทธิทั้งหมด เพราะยังไม่ได้รวมภาระการกู้ยืมเพื่อการลงทุนของรัฐวิสาหกิจอีกกว่า 10,000 ล้านบาทเข้ามาด้วย โดยเมื่อนำมารวมกันแล้วจะพบว่า หนี้ที่รัฐต้องจ่ายคืนนั้นสูงถึง 151,000 ล้านบาท

 

 

10. ไทยจมวังวนหนี้สาธารณะ

 

ฐากูรกล่าวต่อว่า ประเทศไทยกำลังจมปลักอยู่กับวงจรหนี้ โดยในปีงบประมาณ 2570 ภาระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยคิดเป็น 12.2% ของงบประมาณ และคาดว่า จะสูงถึง 16% ในปี 2573 เทียบกับช่วงก่อนหน้านี้ หรือช่วงก่อนโควิด ที่ไทยใช้งบประมาณเพื่อชำระหนี้เพียง 8.6% เท่านั้น ในปีงบประมาณ 2561

 

“ประเทศไทยกำลังจะจมปลักอยู่กับวงจรหนี้ ถ้าเราไม่ดำเนินการอะไร งบประมาณทุก 100 บาท จะลงไปที่การชำระหนี้ 16 บาท เพราะฉะนั้น เราจะต้องหาทางออกกับวัฏจักรหนี้ให้ได้ โดยคงจะต้องเริ่มจากการเร่งการขยายตัวของทางเศรษฐกิจ อันนี้ก็เป็นประเด็นที่จำเป็นจะต้องพูดถึง” ฐากูรกล่าว