พื้นที่ทับซ้อนไทย-กัมพูชา เจรจาครั้งใหม่จะสำเร็จหรือไม่?

มีพื้นที่หนึ่งบริเวณอ่าวไทยที่ไทยและกัมพูชาเถียงกันมามากกว่า 54 ปี ว่าใครเป็นเจ้าของ ความพิเศษคือพื้นที่นั้นมีขุมทรัพย์ที่เรียกว่า ‘ปิโตรเลียม’ มูลค่ากว่าล้านบาท รอให้ขึ้นเอามาใช้ประโยชน์อยู่

 

ที่ผ่านมาการเจรจาเพื่อหาข้อสรุประหว่างสองชาติแทบจะไม่คืบหน้าไปไหน จนล่าสุดผู้นำไทยและกัมพูชาตั้งใจจะยกเรื่องนี้ขึ้นมาคุยกันอีกครั้ง แต่ผลการเจรจาจะออกมาหน้าตาแบบไหน จะไปได้สวยหรือจะไร้ข้อสรุปอีก?

• จุดเริ่มต้นข้อพิพาท

 

ย้อนกลับไปเมื่อปี 1970 กัมพูชาได้ประกาศอ้างเขตพื้นที่ไหล่ทวีปไทยเป็นครั้งแรก และอีกครั้งหนึ่งเมื่อปี 1972 แต่เส้นเขตที่กัมพูชาประกาศนั้นถูกโต้แย้งว่าไม่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ระหว่างประเทศ เช่น อนุสัญญาเจนีวา 1958 และอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล 1982 ไทยจึงไม่ยอมรับ พร้อมประกาศเขตพื้นที่ไหล่ทวีปไทยของตัวเองในปี 1973

 

ทั้งกัมพูชาและไทยต่างใช้หลักเขตแดนที่ 73 เป็นจุดตั้งต้นเช่นเดียวกัน แต่ลากเส้นไปคนละทิศ ของไทยนั้นแม้จะเป็นไปตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศแต่ก็ทำให้ไทยและกัมพูชาเกิดการอ้างสิทธิ์ทับซ้อนกัน เป็นพื้นที่มากถึง 26,000 ตารางกิโลเมตร ซึ่งไม่เพียงแค่เกิดปัญหาว่าเกาะกูดอยู่ในเขตแดนของใคร แต่ยังเกิดปัญหาการอ้างสิทธิ์ทับซ้อนกับมาเลเซียและเวียดนามด้วย

 

ไทยและกัมพูชาต่างฝ่ายต่างไปเดินหน้าเจรจาเรื่องพื้นที่ทับซ้อนกับทางเวียดนามและมาเลเซีย จนในที่สุดก็สามารถหาข้อยุติได้ และส่งผลให้พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนที่ยังค้างคาอยู่ในปัจจุบันเหลือเพียงไทยและกัมพูชา

 

มีการประเมินว่าพื้นที่ทับซ้อนระหว่างไทยและกัมพูชานั้นอาจมีก๊าซธรรมชาติมากถึง 11 ล้านล้านลูกบาศก์ฟุต คิดเป็นมูลค่า 3.5 ล้านล้านบาท และน้ำมันอีก 500 ล้านบาร์เรล คิดเป็นมูลค่า 1.5 ล้านล้านบาท บางแหล่งข้อมูลก็ประเมินว่าทรัพยากรปิโตรเลียมในพื้นที่นี้น่าจะมีมูลค่ามากถึง 10 ล้านล้านบาทเลยทีเดียว

 

นั่นทำให้เกิดความหวังว่าถ้าหากสองประเทศสามารถเจรจาตกลงกันได้จะทำให้ไทยที่ก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยร่อยหรอลงทุกวันมีแหล่งปิโตรเลียมแห่งใหม่มาแทนที่ และสามารถลดการนำเข้าพลังงานจากต่างประเทศได้

• การเจรจาที่ไร้บทสรุป

 

ไทยและกัมพูชามีความพยายามเจรจาแก้ไขข้อพิพาทพื้นที่ทับซ้อนครั้งแรกเมื่อปี 1970 และหลังจากนั้นอีกหลายครั้ง จนในที่สุดปี 2001 หรือ พ.ศ. 2544 ยุครัฐบาล ทักษิณ ชินวัตร ทั้งสองประเทศได้ลงนามใน ‘บันทึกความเข้าใจว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน’ หรือเรียกย่อๆ ว่า MOU 2544 รายละเอียดหลักๆ ระบุว่า ไทยและกัมพูชาจะเจรจาแก้ไขปัญหาการอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน 2 เรื่อง

 

เรื่องแรกคือการเจรจาเพื่อจัดทำความตกลงสำหรับการพัฒนาแหล่งทรัพยากรปิโตรเลียมซึ่งอยู่ในพื้นที่ทับซ้อนร่วมกัน

 

เรื่องที่สองคือการเจรจาเพื่อจัดทำข้อตกลงแบ่งเขตแดนสำหรับทะเลอาณาเขต ไหล่ทวีป และเขตเศรษฐกิจจำเพาะในพื้นที่ที่ต้องแบ่งเขต โดยให้ถือเอาเส้นละติจูด 11 องศาเหนือเป็นเส้นแบ่ง

 

พื้นที่ที่อยู่เหนือเส้นนี้เป็นบริเวณที่จะต้องมีการเจรจาเพื่อแบ่งเขตแดน ส่วนพื้นที่ใต้เส้นนี้ลงไปให้จัดทำเป็นพื้นที่พัฒนาร่วมกัน พร้อมเน้นย้ำว่าทั้งสองเรื่องนี้จะต้องดำเนินการเจรจาไป ‘พร้อมกัน’ ไม่สามารถแยกเจรจาหรือแสวงประโยชน์จากแหล่งทรัพยากรปิโตรเลียมก่อน แล้วค่อยมาเจรจาเรื่องแบ่งเขตทางทะเลทีหลังได้

 

อีกทั้งยังระบุให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิคไทย-กัมพูชา (Joint Technical Committee: JTC) ขึ้น โดยต้องประกอบด้วยเจ้าหน้าที่จากทั้งสองประเทศ เพื่อทำหน้าที่กำหนดเงื่อนไขความตกลงในการพัฒนาร่วมกัน ตั้งแต่เรื่องการแบ่งปันค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์ที่แต่ละประเทศจะได้จากทรัพยากรปิโตรเลียม ตลอดจนเรื่องปัญหาเขตแดน ให้เป็นไปตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ ดังนั้นคณะกรรมการร่วมฯ จะต้องจัดการประชุมร่วมกันอย่างสม่ำเสมอ และอนุญาตให้ตั้งคณะอนุกรรมาธิการมาช่วยดำเนินการได้

 

อย่างไรก็ตาม นับตั้งแต่การลงนามใน MOU 2544 จนถึงปัจจุบันนี้ การเจรจาระหว่างไทยและกัมพูชาก็มีเหตุให้มีเรื่องหยุดชะงักทุกครั้ง เพราะปัญหาความบาดหมางระหว่างสองประเทศและความยุ่งเหยิงของการเมืองไทย

 

ในสมัยรัฐบาล อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ประเด็นร้อนเรื่องเขตแดนเขาพระวิหารได้กลับมาตึงเครียดกันอีกครั้ง ยิ่งเมื่อ สมเด็จฮุน เซน นายกรัฐมนตรีของกัมพูชาขณะนั้น แต่งตั้ง ทักษิณ ชินวัตร ให้เป็นที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจ การเจรจาเรื่องพื้นที่ทับซ้อนไทย-กัมพูชาจึงเดินมาถึงทางตัน รัฐบาลไทยตอบโต้กัมพูชาด้วยการประกาศบอกเลิก MOU 2544 แต่เนื่องจากเป็นการบอกเลิกแบบไม่เป็นทางการ การบอกเลิกจึงไม่มีผลอะไร

 

รัฐบาลต่อมาภายใต้การนำของ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จึงพยายามสานต่อความตั้งใจเดิมด้วยการยืนยันว่าจะดำเนินการตาม MOU 2544 ต่อไป แต่ยังไม่ทันที่เรื่องจะคืบหน้าไปไหน รัฐบาลยิ่งลักษณ์ก็ถูก พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ยึดอำนาจเสียก่อน

 

การเจรจาหยุดนิ่งอยู่หลายปี จนช่วงปลายของรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ ได้มีการนำประเด็นนี้มาปัดฝุ่นอีกครั้งหนึ่ง แต่เนื่องจากเป็นการประชุมลับ ข้อมูลที่ทางรัฐบาลเปิดเผยต่อสื่อมีเพียงว่ากัมพูชาส่งสัญญาณพร้อมรื้อฟื้นการเจรจาพื้นที่ไหล่ทวีปที่ทับซ้อนกัน โดยจะไม่แตะเรื่องการแบ่งเขตพื้นที่ที่ยังหาข้อสรุปไม่ได้ จะเน้นแค่การเจรจา เพื่อนำทรัพยากรในทะเลมาแบ่งปันผลประโยชน์ร่วมกัน แต่สุดท้ายเรื่องก็ไม่มีความคืบหน้าอะไรไปมากกว่านั้น

 

จนกระทั่งในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร วาระพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2567 เศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีคนปัจจุบัน กล่าวว่า การเดินทางมาเยือนไทยของ ฮุน มาเนต นายกรัฐมนตรีกัมพูชา จะมีการหยิบยกเรื่องการเจรจาพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลไทย-กัมพูชามาเป็นหัวข้อหนึ่งในการหารือกันด้วย

• ความสัมพันธ์ไทย-กัมพูชาในมือผู้นำใหม่

 

ไทยและกัมพูชาต่างมีผู้นำคนใหม่ในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน สมเด็จฮุน เซน ได้ส่งไม้ต่อให้กับลูกชายก็คือ ฮุน มาเนต ส่วนไทยก็มี เศรษฐา ทวีสิน ก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ภายใต้การนำของพรรคเพื่อไทยในการจัดตั้งรัฐบาล

 

เป็นที่ทราบกันดีว่าตระกูลชินวัตรมีความสัมพันธ์สนิทชิดเชื้อกับตระกูลฮุน และยังคงรักษาสายสัมพันธ์อันดีต่อกันไว้มาถึงปัจจุบัน

 

ในช่วงที่ทั้งสองประเทศกำลังจะมีผู้นำคนใหม่ การปรากฏตัวของทักษิณและยิ่งลักษณ์ในการฉลองวันเกิดอายุ 72 ปีของฮุน เซน ที่บ้านพักของเขาในกัมพูชา ก่อให้เกิดการตีความว่านี่อาจเป็นการเพิ่มบทบาทใหม่ให้กับความสัมพันธ์ทางการเมืองของสองประเทศ ที่น่าสนใจก็คือหลังจากเศรษฐาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ประเทศแรกในอาเซียนที่เลือกเดินทางก็คือไป ‘กัมพูชา’

 

การพบกันในครั้งนั้น ผู้นำทั้งสองต่างมองตรงกันว่านี่เป็นช่วงเวลาเหมาะสมที่จะเปิดศักราชใหม่ด้านความสัมพันธ์ โดยมีแผนจะร่วมมือกันให้มากขึ้น เพื่อส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจ การลงทุน การท่องเที่ยว และสนับสนุนให้มีการทำงานด้านความมั่นคงร่วมกันระหว่างสองประเทศในพื้นที่ชายแดน เช่น การปราบแก๊งคอลเซ็นเตอร์

 

รศ.ดร.ดุลยภาค ปรีชารัชช รองผู้อำนวยการสถาบันเอเชียตะวันออกศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้สัมภาษณ์กับเราในรายการ KEY MESSAGES ว่าภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรือว่าหลายๆ ประเทศในเอเชีย คอนเน็กชันของกลุ่มชนชั้นนำเป็นปัจจัยหนึ่งที่สามารถชี้ได้ว่าความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจะเป็นไปอย่างชื่นมื่นหรือว่าจะขัดแย้งกัน

 

วันนี้กลุ่มชนชั้นนำของไทยและกัมพูชามีความสนิทชิดเชื้อกันอยู่แล้ว MOU 2544 ก็เกิดขึ้นในรัฐบาลทักษิณ ดังนั้นบรรยากาศการเจรจาระหว่างรัฐบาลเศรษฐาที่อยู่ภายใต้กลุ่มอำนาจชนชั้นนำของพรรคเพื่อไทยและรัฐบาลฮุน มาเนต ที่อยู่ในโครงสร้างอำนาจเดิมของผู้เป็นพ่อ จึงน่าจะเป็นไปได้ด้วยดี และชุดคณะทำงานอย่างกระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงพลังงาน รวมถึง ปตท. ที่ดูแลเรื่องการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ต่างก็เห็นไปในทางเดียวกันว่าการเจรจากันระหว่างไทย-กัมพูชาน่าจะมีบรรยากาศเชิงบวก

 

นอกจากนี้ถ้าดูนโยบายด้านพลังงานของทั้งสองประเทศ รัฐบาลเศรษฐามุ่งมั่นในการลดต้นทุนค่าพลังงานทั้งไฟฟ้าและน้ำมัน เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ขณะที่รัฐบาลฮุน มาเนต ก็มีนโยบายชะลอราคาค่าไฟฟ้าไม่ให้สูงขึ้น เพื่อไม่ให้กระทบต่อเศรษฐกิจและความเป็นอยู่ของประชาชนเช่นกัน

 

แต่สิ่งที่ต้องตามกันต่อก็คือ ทั้งสองประเทศจะสามารถแยกเรื่องการแบ่งเขตแดนกับการสำรวจพัฒนาทรัพยากรปิโตรเลียมออกจากกันได้อย่างเด็ดขาดหรือไม่ เพราะสองเรื่องนี้บางครั้งมันก็ผูกโยงกันอย่างเลี่ยงไม่ได้ และชนชั้นนำของทั้งสองประเทศน่าจะยังคงยึดติดอยู่บ้างกับการอ้างกรรมสิทธิ์ของแต่ละฝ่ายที่ทับซ้อนเข้าไปในพื้นที่ของอีกฝ่าย

 

ในหนังสือ กฎหมายและผลประโยชน์ของไทยในอ่าวไทย : กรณีศึกษาบันทึกความเข้าใจไทย-กัมพูชา เรื่องเจรจาสิทธิในอ่าวไทย ของ ดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย อดีตรัฐมนตรีต่างประเทศ ผู้ที่เคยเกี่ยวข้องกับการหารือเรื่องนี้ กล่าวถึงท่าทีของฮุน เซน ไว้ว่า

 

ครั้งหนึ่งในการหารือ ฮุน เซน เคยบอกด้วยวาจาเอาไว้ว่า กัมพูชาจะยกเลิกข้อเรียกร้องที่ถือว่าเกาะกูดเป็นของกัมพูชากึ่งหนึ่ง และถือว่าเกาะกูดเป็นของไทย คือยกอธิปไตยเหนือเกาะกูดให้ไทย แต่อย่าเพิ่งประกาศ เพราะจะเกิดปัญหาทางการเมืองภายในกัมพูชาได้

 

นั่นคือในอดีต แต่ปัจจุบันถ้าเกิดการแบ่งเขตแดนกลายเป็นประเด็นขึ้นมา ก็ต้องจับตาดูอีกทีว่า ฮุน มาเนต จะมีท่าทีอย่างไร ที่แน่ๆ คืออาจมีผลให้บรรยากาศการเจรจาสะดุดลงได้เลย

• โมเดลความสำเร็จที่อยากไปให้ถึง 

 

ความสำเร็จในการเจรจาพัฒนาเขตไหล่ทวีปทับซ้อนกันร่วมกันของไทยกับมาเลเซีย หรือ JDA (Joint Development Area) มักถูกยกขึ้นมาเป็นต้นแบบสำหรับเจรจากับทางกัมพูชาเสมอ พื้นที่นี้สามารถผลิตก๊าซธรรมชาติได้ประมาณ 1,200 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวัน สร้างรายได้รวมให้กับทั้งสองประเทศประมาณ 1 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ (ข้อมูลปี 2019)

 

ไทยและมาเลเซียเริ่มเปิดการเจรจาเรื่องเขตแดนทางทะเลครั้งแรกในปี 1972 ซึ่งกว่าจะถึงจุดที่สามารถขุดเจาะก๊าซธรรมชาติขึ้นมาใช้ได้ ก็ใช้เวลาเจรจาต่อรองกันถึง 33 ปีเลยทีเดียว โดยประเด็นที่ทำให้ต้องเสียเวลาไปมากในช่วงเริ่มต้นก็คือ การถกเถียงกันเรื่องเส้นแบ่งเขตแดนนี่แหละครับ และเป็นโจทย์การเจรจาระหว่างไทยและกัมพูชาในวันนี้เช่นเดียวกันอีก

 

ในตอนนั้นเมื่อเห็นว่าเรื่องเส้นแบ่งเขตแดนไม่สามารถหาข้อยุติได้ ไทยกับมาเลเซียจึงปรับเปลี่ยนแนวทางการเจรจา มาเน้นการพัฒนาพื้นที่พิพาทดังกล่าวให้เกิดประโยชน์ร่วมกันเสียเลย จนในที่สุดก็สามารถลงนามในบันทึกความเข้าใจเมื่อปี 1979 ได้

 

โดยหลักๆ มีใจความว่า ให้มีการจัดตั้งองค์กรร่วมในชื่อว่า ‘องค์กรร่วมไทย-มาเลเซีย เพื่อสำรวจและแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ’ เป็นเวลา 50 ปี โดยค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์ที่ได้จากองค์กรร่วมนี้จะแบ่งปันอย่างเท่าเทียม

 

ถ้าสามารถหาข้อยุติเรื่องการแบ่งเขตไหล่ทวีปได้ภายใน 50 ปีให้ยุบองค์กรร่วมนี้ แต่ถ้าเกิน 50 ปีแล้วยังไม่สามารถหาข้อยุติที่พอใจกันทั้งสองฝ่าย ให้ข้อตกลงนี้มีผลบังคับใช้ต่อไป

 

หลังจากลงนามในบันทึกความเข้าใจ ทั้งสองฝ่ายใช้เวลาอีกถึง 12 ปีเต็ม เพื่อเจรจาข้อตกลงในธรรมนูญขององค์กรร่วมไทย-มาเลเซีย แต่ทั้งสองประเทศก็มีความเห็นต่างกันเกี่ยวกับสถานที่ตั้งของสำนักงานใหญ่และซีอีโอว่าจะมาจากฝั่งคนไทยหรือคนมาเลเซียดี จนท้ายที่สุดก็ตกลงกันได้ว่าให้สำนักงานใหญ่ไปตั้งที่กัวลาลัมเปอร์ แต่ซีอีโอคนแรกเป็นคนไทย ซึ่งก็คือ จารุอุดม เรืองสุวรรณ อดีตปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม

 

ถัดจากนั้นได้มีการจัดตั้งบริษัททรานส์ไทย-มาเลเซีย (ประเทศไทย) และทรานส์ไทย-มาเลเซีย (ประเทศมาเลเซีย) ขึ้นพร้อมกันทั้งสองประเทศในปี 2000 เพื่อดำเนินงานโครงการท่อส่งก๊าซและโรงงานแยกก๊าซธรรมชาติไทย-มาเลเซีย โดยมี ปตท. และบริษัทน้ำมันแห่งชาติมาเลเซีย หรือ PETRONAS ถือหุ้นในสัดส่วน 50:50 เท่ากัน

 

ปัจจุบันก๊าซธรรมชาติจากพื้นที่พัฒนาร่วมกันไทย-มาเลเซียยังมีส่วนเสริมความมั่นคงทางด้านพลังงานให้กับทั้งสองประเทศอยู่ และปี 2022 ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีของไทยและมาเลเซียได้อนุมัติให้มีการขยายสัญญาแบ่งปันผลผลิตที่ได้จากพื้นที่พัฒนาร่วมออกไปอีก 10 ปี ซึ่งเมื่อโครงการหมดอายุลงในปี 2028 ก็จะทำให้ทั้งสองประเทศนี้ยังมีก๊าซธรรมชาติใช้ไปได้อีกระยะหนึ่ง

 

เมื่อเราเทียบเคียงการเจรจาพัฒนาพื้นที่ร่วมไทยและมาเลเซียกับกรณีไทยและกัมพูชา คงอาจพูดได้ว่านี่เป็นการเดินทางระยะยาวที่มีความท้าทายอีกมากรออยู่

 

ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการแบ่งสันปันส่วนว่าจะใช้สูตรไหนในการคำนวณ หากแหล่งทรัพยากรปิโตรเลียมใกล้ไทยหรือว่ากัมพูชามากกว่า ทั้งสองฝ่ายยินยอมได้หรือไม่หากจะแบ่งส่วนให้อีกฝ่ายมากกว่า รวมถึงต้องพิจารณาอีกตัวละครสำคัญอย่างภาคธุรกิจด้วย ซึ่งฝั่งกัมพูชาน่าจะมีบริษัทข้ามชาติที่มีส่วนได้ส่วนเสียเรื่องสัมปทานการขุดเจาะก๊าซธรรมชาติเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย

 

นอกจากนี้ตัวอย่างในอดีตที่ผ่านมาได้ฉายภาพให้เห็นแล้วว่าการเปลี่ยนรัฐบาลของไทยมีผลไม่น้อยต่อความสัมพันธ์กับกัมพูชา เมื่อการเจรจาต้องใช้เวลามากกว่า 4 ปีแน่ๆ

 

คำถามที่ตามมาคือหากรัฐบาลถัดไปไม่มีคอนเน็กชันเชื่อมโยงกับชนชั้นนำกัมพูชา การเจรจาจะเป็นอย่างไรต่อ หรือความสัมพันธ์จะมีจุดพลิกผันหรือไม่ เพราะในอนาคตมีแนวโน้มเป็นไปได้ว่าการขยายอิทธิพลทางทะเลของจีนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อาจทำให้ความตึงเครียดในทะเลอ่าวไทยมีเพิ่มมากขึ้น

 

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาแค่ปัจจุบัน คาดว่าผู้นำทั้งสองประเทศน่าจะดันให้การเจรจามีความคืบหน้าได้บ้างไม่มากก็น้อย แต่ระหว่างทางอาจมีบางประเด็นที่ต้องสะดุดหรือใช้เวลาในการเจรจาต่อรองเช่นกัน ซึ่งยิ่งใช้เวลามากเท่าไร ก็ยิ่งหมายถึงโอกาสทางเศรษฐกิจที่ต้องเสียไปที่มีมูลค่ากว่าล้านล้านบาท