‘ปฏิรูปจากแรงจูงใจ’ การปรับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจสู่การปฏิรูปที่สัมฤทธิ์ผล

“Show me the incentive and I will show you the outcome” – Charles Thomas Munger, Vice Chairman of Berkshire Hathaway

ชาร์ลี มังเกอร์ เป็นศิษย์เก่าจากโรงเรียนกฎหมายแห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ประเทศสหรัฐอเมริกา ในปี 1995 มังเกอร์ได้รับเชิญให้ขึ้นกล่าวสุนทรพจน์ที่มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดในหัวข้อ ‘Psychology of Human Misjudgment’ ซึ่งเขาได้เล่าประวัติการทำงานที่น่าสนใจของบริษัทขนส่งข้ามชาติที่มีชื่อเสียงโด่งดัง ‘FedEx’

ในการกระจายสินค้าขึ้นเครื่องบินก่อนนำส่งไปยังสถานที่ต่างๆ FedEx จะกระจายสินค้าภายในสนามบินแห่งเดียวเพื่อป้องกันไม่ให้สินค้าหายหรือถูกขโมย โดยจะเร่งนำสินค้าขึ้นเครื่องบินให้เสร็จภายในคืนเดียว แต่ก็มักจะเสร็จช้า จนทำให้การขนส่งล่าช้าตามไปด้วย FedEx พยายามสื่อสารเพื่อกระตุ้นให้พนักงานทำงานหนักขึ้นก็ไม่เป็นผล ในที่สุด ผู้บริหารค้นพบว่าพนักงานอาจไม่มีแรงจูงใจที่จะเร่งกระจายสินค้าให้เสร็จ เพราะพนักงานได้รับเงินเป็นรายชั่วโมง ยิ่งอยู่นานยิ่งได้ค่าตอบแทนมาก FedEx จึงเปลี่ยนมาจ่ายค่าจ้างอัตราเหมาและอนุญาตให้พนักงานกลับบ้านทันทีที่งานเสร็จ หลังจากนั้นงานกระจายสินค้าในแต่ละคืนก็เสร็จสิ้นลงได้ในเวลาอันรวดเร็ว

เรื่องราวของ FedEx บอกถึงความสำคัญของ ‘แรงจูงใจ’ โดยชี้ว่า ‘การสร้างกรอบกติกาและสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม’ สามารถเพิ่มประสิทธิภาพและคุณภาพในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้อย่างมีนัยสำคัญ แรงจูงใจเป็นตัวแปรสำคัญที่อธิบายปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับจุลภาคและมหภาค และเป็นเคล็ดลับความสำเร็จของการปฏิรูปทางเศรษฐกิจหลายต่อหลายครั้งในประวัติศาสตร์โลก

ในบทความฉบับนี้ผมจะเล่าถึงความสำคัญของ ‘แรงจูงใจ’ ในการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจ โดยผมจะเริ่มเล่าถึง ‘โจทย์และการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ’ ผ่านประวัติศาสตร์ 30 ปีของเศรษฐกิจไทย ซึ่งประวัติศาสตร์บอกเราว่าการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของเศรษฐกิจไทยมาจากการปรับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแรงจูงใจและอำนาจเชิงนโยบาย การปรับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจเป็นเงื่อนไขสำคัญที่นำไปสู่การปฏิรูปการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจให้สอดคล้องกับบริบทที่เปลี่ยนไป การปฏิรูปจึงต้องเริ่มที่รากฐานของนโยบายในระดับสถาบัน

โจทย์ของเศรษฐกิจไทยในอดีตคือ ‘การเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ’ ซึ่งเราตีโจทย์ได้อย่างแตกฉาน

ผมคิดว่าเป้าหมายของระบบเศรษฐกิจในระดับมหภาคมี 3 ประการ นั่นคือ เศรษฐกิจสามารถ ‘เติบโตในอัตราที่เหมาะสม’ ‘เติบโตอย่างมีเสถียรภาพ’ และ ‘เติบโตอย่างทั่วถึง’ จะว่าไปแล้ว การเติบโตของเศรษฐกิจอาจเปรียบเสมือนการวิ่งมาราธอนที่มีคนไทยทุกคนลงแข่งขัน ในการวิ่งมาราธอนที่ดี ผู้เข้าแข่งขันควรวิ่งด้วยความเร็วที่เหมาะสม รักษาความเร็วไว้ให้สม่ำเสมอ และทุกคนควรวิ่งเข้าเส้นชัยไปด้วยกัน

ในช่วงสามสิบปีที่ผ่านมา เศรษฐกิจไทยมีบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างเศรษฐกิจ หรือสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจทั้งจากปัจจัยภายในและภายนอกประเทศ เมื่อบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป เป้าหมายทางเศรษฐกิจย่อมเปลี่ยนแปลงตาม และเมื่อเป้าหมายเปลี่ยน โครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจก็จะต้องปรับตัวให้ทัน

เศรษฐกิจไทยสามารถแบ่งตามบริบทออกเป็น 3 ช่วงเวลา ดังนี้

ช่วงเวลาที่ 1 ปี 1990-1999 ‘วิ่งเร็วเกินไป จึงหกล้มและเจ็บหนัก’

ช่วงเวลาที่ 1 เป็นเวลาที่เศรษฐกิจไทยเปลี่ยนจากเศรษฐกิจเกษตรกรรมไปเป็นเศรษฐกิจอุตสาหกรรมและบริการอย่างเต็มตัว ในช่วงแรก รายได้ต่อหัวประชากรขยายตัวได้สูงจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น ขณะเดียวกันก็มีการเปิดเสรีทางการค้าและการเงิน ซึ่งเอื้อให้เกิดการค้าระหว่างประเทศและการเคลื่อนย้ายเงินทุนมูลค่ามหาศาล

อย่างไรก็ดี เศรษฐกิจที่ขยายตัวเร็วเกินไปผนวกกับกระแสเงินไหลเข้าจำนวนมหาศาล ชักจูงให้ระบบเศรษฐกิจไทยใช้จ่ายอย่างเกินตัวและขาดความระมัดระวัง ภาคธุรกิจเร่งลงทุนจนเกิดกำลังการผลิตส่วนเกินและก่อหนี้ ขณะเดียวกันก็เกิดการเก็งกำไรในตลาดอสังหาริมทรัพย์ เมื่อการค้าโลกเริ่มชะลอตัว ความเปราะบางที่ซ่อนอยู่จึงเริ่มส่งผลเสีย โดยเศรษฐกิจไทยต้องเผชิญกับปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด ปัญหาสภาพคล่อง และปัญหาหนี้เสีย จนนำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจในปี 1997

เศรษฐกิจไทยในช่วงเวลาที่ 1 เปรียบเสมือนนักวิ่งที่เร่งความเร็วจนเหนื่อยหอบ ส่งผลให้ร่างกายอ่อนล้าและเปราะบาง เมื่อมีสิ่งกีดขวางจึงหกล้มและเจ็บหนัก ดังจะเห็นได้จากตัวเลขเศรษฐกิจในรูปที่ 1 ที่อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจไทยเคลื่อนไหวผันผวน มีช่วงเวลาที่ขยายตัวสูงมากและช่วงเวลาที่หดตัวอย่างรุนแรง

ช่วงเวลาที่ 2 ปี 2000-2009 ‘ปรับวิธีวิ่งให้ช้าแต่สม่ำเสมอ’

วิกฤตเศรษฐกิจปี 1997 ทำให้ผู้ดำเนินนโยบายตระหนักว่าเศรษฐกิจควรเติบโตอย่างสมดุลและมีเสถียรภาพ เพื่อที่จะสามารถเติบโตไปได้อย่างยั่งยืน เศรษฐกิจไทยจึงเริ่ม ‘ปรับวิธีวิ่ง’ โดยการปรับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ โดยเฉพาะสถาบันทางเศรษฐกิจที่กำกับดูแลภาคการเงินและภาคสถาบันการเงิน

ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ในสมัยของผู้ว่าการ หม่อมราชวงศ์จัตุมงคล โสณกุล ผลักดันให้เกิดการปรับโครงสร้างเชิงสถาบันที่เปลี่ยนแรงจูงใจและวิธีการทำงานของ ธปท. ไปอย่างมีนัยสำคัญ โดยให้น้ำหนักกับการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและระบบสถาบันการเงิน หนังสือ 72 ปี ธนาคารแห่งประเทศไทย เล่าว่า ธปท. ปรับโครงสร้างจากรากฐานเชิงสถาบัน โดยปรับเป้าหมายองค์กร ปรับแก้พระราชบัญญัติ ธปท. (พ.ร.บ. ธปท.) และพระราชกฤษฎีกากำหนดกิจการ ธปท. เพื่อสร้างกรอบเชิงสถาบันที่เหมาะสมกับการทำงาน ตลอดจนปรับโครงสร้างองค์กรและวัฒนธรรมองค์กรเพื่อให้พนักงาน ธปท. มีแรงจูงใจและเครื่องมือในการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ตอบโจทย์ และทันต่อเหตุการณ์

การปรับโครงสร้างเชิงสถาบันของ ธปท. นำไปสู่การปรับแนวนโยบายในการบริหารเศรษฐกิจและกำกับดูแลสถาบันการเงิน ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนกรอบการดำเนินนโยบายการเงินมาเป็นการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ การประกาศใช้พระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงินและการจัดทำแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินขึ้นใหม่ การปรับโครงสร้างส่งผลให้ระบบเศรษฐกิจการเงินไทยเติบโตได้อย่างมีเสถียรภาพขึ้น และสามารถก้าวผ่านบททดสอบสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตเศรษฐกิจโลกในปี 2008 หรือความผันผวนของกระแสเงินทุนเคลื่อนย้ายในปี 2006 รูปที่ 1 ชี้ว่าเศรษฐกิจไทยเคลื่อนไหวผันผวนในกรอบที่แคบลง ขณะที่การหดตัวไม่ได้รุนแรงเท่าช่วงเวลาแรก อัตราเงินเฟ้อก็มีความผันผวนน้อยลงเช่นกัน

ช่วงเวลาที่ 3 ปี 2010-2019 และวิกฤตโควิด ‘สม่ำเสมอ แต่ยังอ่อนแอ?’

เศรษฐกิจไทยในช่วงเวลาที่ 3 ยังเติบโตได้อย่างมีเสถียรภาพ แต่มีสัญญาณของความเปราะบางและอ่อนแอให้เห็น จากรูปที่ 1 จะสังเกตว่าช่วงเวลาที่ 3 มีกรอบความผันผวนใกล้เคียงกับช่วงเวลาที่ 2 แต่ค่าเฉลี่ยของอัตราการเติบโตกลับต่ำลงจาก 3.46% ลงมาอยู่ที่ 3.16% หากลงไปดูในรายละเอียด เราจะเห็นปัญหาเชิงโครงสร้างหลายอย่าง เช่น การลงทุนภาคเอกชนที่ซบเซา การพึ่งพาภาคต่างประเทศในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจมากเกินไป กลไกตลาด และนโยบายด้านแรงงานไม่สามารถสร้างทักษะแรงงานที่สอดคล้องกับความต้องการได้ทันเวลา เป็นต้น ปัญหาเหล่านี้ทำให้เศรษฐกิจไทยวิ่งช้าลง

‘การเติบโตอย่างทั่วถึง’ โจทย์ที่เศรษฐกิจไทยแก้ไม่เคยตก

หากถอยออกมาดูประวัติศาสตร์สามสิบปีของระบบเศรษฐกิจการเงินไทย เราจะพบว่ายังมีเป้าหมายทางเศรษฐกิจที่เรายังไม่สามารถตอบโจทย์ได้ นั่นคือ ‘การเติบโตอย่างทั่วถึง’

เศรษฐกิจไทยขาดการเติบโตอย่างทั่วถึงมายาวนาน ซึ่งปรากฏอยู่ในรูปแบบของ ‘ความเหลื่อมล้ำของโอกาสทางเศรษฐกิจ’ โอกาสหมายรวมถึงแรงจูงใจ โอกาสและความสามารถในการสะสมทุนทางเศรษฐกิจ ทุนมนุษย์ และทุนสังคม ซึ่งจะเป็น ‘ฐาน’ ให้พวกเขาสร้างความมั่งคั่งและความกินดีอยู่ดีที่ยั่งยืน หากเปรียบกับการวิ่งมาราธอน การกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจอย่างทั่วถึงเปรียบได้กับการให้โอกาสนักวิ่งทุกคนได้รับประทานอาหารที่มีประโยชน์ มีรองเท้าและอุปกรณ์วิ่งคุณภาพดี เพื่อให้คนไทยทุกคนมีโอกาสเข้าถึงทรัพยากรอย่างเท่าเทียมกัน และช่วยสร้างโอกาสให้คนไทยทุกคนสามารถเข้าถึง ‘เส้นชัย’ ได้เหมือนกัน

ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำในเศรษฐกิจไทยซับซ้อนและรุนแรง บทความเรื่อง เจาะลึกความเหลื่อมล้ำตลอดสามทศวรรษของประเทศไทย ชี้ว่าเศรษฐกิจไทยมีปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านทุนทางเศรษฐกิจ สะท้อนจากความเหลื่อมล้ำเชิงความมั่งคั่งที่อยู่ในระดับสูงมาก โดยดัชนี Gini ของความมั่งคั่งมีค่าสูงถึง 0.65 ในปี 2019 และลดลงช้ามากในระยะสิบปีที่ผ่านมา (รูปที่ 2) นอกจากจะมีทุนน้อยแล้ว ทุนยังไม่สมดุลกับรายได้จ่ายอีกด้วย โดยครัวเรือนรายได้น้อย (มีรายได้น้อยกว่าเปอร์เซ็นไทล์ที่ 20) ยังมีค่าใช้จ่ายในการบริโภคสูงกว่ารายได้ เมื่อเทียบกับครัวเรือนรายได้ปานกลาง (เปอร์เซ็นไทล์ที่ 20-80) และครัวเรือนรายได้สูง (สูงกว่าเปอร์เซ็นไทล์ที่ 80) ที่มีรายได้สูงกว่าค่าใช้จ่าย

ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านโอกาสทางเศรษฐกิจกำลังถ่วงเศรษฐกิจไทยลงอย่างรุนแรงท่ามกลางวิกฤตโควิดตลอดหลายเดือนที่ผ่านมา เราจะเห็นว่าเศรษฐกิจไทยมีพลวัตคล้ายกับตัวอักษร K โดยผู้มีโอกาสทางเศรษฐกิจสูง เช่น ครัวเรือนรายได้สูงและธุรกิจขนาดใหญ่ มีภูมิคุ้มกันและฟื้นตัวจากวิกฤตได้เร็ว ขณะที่ผู้ขาดโอกาสทางเศรษฐกิจ เช่น ครัวเรือนรายได้น้อยและธุรกิจขนาดเล็กได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง พลวัตลักษณะนี้ปรากฏในดัชนีทางเศรษฐกิจหลายตัว รวมถึงปริมาณเงินฝากกระแสรายวัน ซึ่งสะท้อนสภาพคล่องของครัวเรือนและธุรกิจที่แตกต่างกันระหว่างบัญชีที่มีมูลค่าเงินฝากเท่ากับหรือต่ำกว่า 500,000 บาท และบัญชีที่มีมูลค่าสูงกว่า 500,000 บาท (รูปที่ 3) ธรรมชาติของวิกฤตโควิดที่ยืดเยื้อและไม่แน่นอน ทำให้ความแตกต่างระหว่างคนสองกลุ่มยิ่งเด่นชัด

คำถามที่น่าสนใจคือ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่เราพยายามรักษาไว้ได้สร้างประโยชน์ให้คนในระบบเศรษฐกิจไทยอย่างเท่าเทียมกันหรือไม่ ภายใต้โครงสร้างเศรษฐกิจไทยที่มีความเหลื่อมล้ำสูง นโยบายเพื่อรักษาเสถียรภาพแบบสุดโต่งอาจไม่สามารถช่วยเหลือผู้ที่ขาดโอกาสทางเศรษฐกิจได้เพียงพอ ทั่วถึง และทันการณ์ อาทิ ระบบการคุ้มครองทางสังคมของไทยที่อาจยังไม่ได้คุ้มครองผู้ที่ขาดโอกาสทางเศรษฐกิจของไทยอย่างครอบคลุม ขณะที่นโยบายให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องก็อาจยังไม่เพียงพอต่อความต้องการของธุรกิจขนาดกลางและเล็ก การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจจึงกลายเป็น ‘สิทธิพิเศษ’ ของผู้ที่ ‘เข้าถึง’ โอกาสทางเศรษฐกิจอยู่แล้วโดยที่ไม่มีใครอยากให้เกิดขึ้น และทำให้ความเหลื่อมล้ำทางด้านโอกาสถ่างกว้างขึ้น

ไทยพยายามแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำมานาน แต่ทำได้ช้าและติดกับดักนโยบายประชานิยม

ไทยดำเนินการปฏิรูปเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจมาโดยตลอด แต่ยังไม่ประสบความสำเร็จเป็นรูปธรรมนัก ในความเป็นจริงแล้ว รายงานการวิจัย เรื่อง ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย: แนวโน้ม นโยบายและแนวทางขับเคลื่อนนโยบาย (สมชัย จิตสุชน, 2558) ชี้ว่าไทยพยายามจัดสรรสวัสดิการให้ประชาชนอย่างครบถ้วน ‘ทุกด้าน’ แต่เป็นเพียงสวัสดิการพื้นฐานที่ไม่เพียงพอต่อการสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ และไม่สามารถจัดสรรให้ ‘ทุกคน’ อย่างครอบคลุม ปัญหานี้สะท้อนในข้อมูล Bertelsmann Transformation Index ในช่วงปี 2017-2019 ที่ระบุว่า เศรษฐกิจไทยยังมีความเหลื่อมล้ำของ ‘โอกาส’ ในการเข้าถึงการบริการภาครัฐ สวัสดิการจากการจ้างงาน และระบบการศึกษาที่เป็นธรรม (Equal Opportunity) ขณะที่ระบบประกันสังคมยังไม่ได้มีคุณภาพและครอบคลุมเท่ากับประเทศในระดับการพัฒนาใกล้เคียงกันหรือสูงกว่า (Social Safety Nets) (รูปที่ 4)

ประวัติศาสตร์ยังชี้ว่าไทยมักแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ ‘ปลายเหตุ’ โดยใช้นโยบายประชานิยม (เช่น นโยบายอุดหนุนราคาและการซื้อขายสินค้าเกษตร หรือนโยบายรถคันแรก) นโยบายประชานิยมอาจช่วยโยกย้ายทรัพยากรทางการเงินไปให้กับผู้ที่ขาดโอกาสทางเศรษฐกิจ แต่ไม่มากพอและไม่ต่อเนื่องพอที่จะสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน นอกจากนี้ สมชัย จิตสุชน (2558) ยังชี้ให้เห็นว่านโยบายประชานิยมผูกโยงกับแรงจูงใจทางการเมือง ภาครัฐมีแนวโน้มที่จะเลือกครัวเรือนเป้าหมายจากกลยุทธ์ทางการเมืองแทนที่จะเลือกจากความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ผนวกกับนโยบายประชานิยมยังสามารถสร้างภาระทางการคลังในระยะยาวได้มากกว่า เพราะนโยบายไม่ได้สร้างผลตอบแทนในระยะยาวอย่างแท้จริงและมักไม่โปร่งใส

นอกจากนี้ นโยบายด้านความเหลื่อมล้ำในไทยยังมีปัญหา ‘ต่างคนต่างทำ’ ที่หน่วยงานภาครัฐดำเนินโครงการแก้ความเหลื่อมล้ำของตนเองโดยอาจไม่ได้กำหนดทิศทางร่วมกัน ตลอดจนไม่มีการประสานข้อมูลและการประสานงานระหว่างหน่วยงานอย่างเหมาะสมและเพียงพอ ส่งผลให้นโยบายซ้ำซ้อนและขาดประสิทธิภาพ

แล้วนโยบายด้านความเหลื่อมล้ำที่ดีควรเป็นอย่างไร? 

การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำต้องแก้ที่ต้นเหตุ นั่นคือ การสร้างโอกาสในการสะสมทุนทางเศรษฐกิจและสังคม รวมถึงการสร้างเกราะคุ้มกันวิกฤตให้คนในระบบเศรษฐกิจอย่างทั่วถึง จากประสบการณ์ต่างประเทศชี้ว่าทางออกของปัญหาความเหลื่อมล้ำคือการออกแบบระบบสวัสดิการที่เหมาะสมกับบริบทของเศรษฐกิจและสังคม (อัมมาร สยามวาลา และ สมชัย จิตสุชน, 2550) อธิบายว่าระบบสวัสดิการที่ดีควร ‘รับรองสิทธิขั้นพื้นฐานและสิทธิในการพัฒนาศักยภาพของประชาชน และดูแลประชาชนในยามตกยาก’ ทำงานบนกลไกตลาด อาศัยความร่วมมือจากภาคประชาสังคมและภาคธุรกิจ และอยู่บนหลักของความโปร่งใส นอกจากนี้ การดำเนินนโยบายในระดับปฏิบัติการจำเป็นต้องคำนึงการกำหนดทิศทางการดำเนินนโยบาย การแบ่งงาน และการประสานงานระหว่างหน่วยงานอย่างเหมาะสม

การสร้างระบบสวัสดิการที่เหมาะสมและยั่งยืนจะเกิดขึ้นได้ภายใต้บริบทเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจที่เหมาะสม โครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจจะต้องสร้างแรงจูงใจให้ผู้ดำเนินนโยบายขับเคลื่อนการปฏิรูปเพื่อปรับโครงสร้างระบบสวัสดิการอย่างต่อเนื่อง มอบอำนาจและเครื่องมือที่จำเป็นต่อการดำเนินงาน และเอื้อให้หน่วยงานภาครัฐดำเนินนโยบายไปในทิศทางเดียวกันและสอดประสานกันอย่างเหมาะสม โครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจจึงเป็นกุญแจสำคัญในการแก้โจทย์ปัญหาการเติบโตอย่างทั่วถึง

โครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจของไทยในปัจจุบันยังไม่สนับสนุนการปฏิรูปเพื่อการเติบโตอย่างทั่วถึงมากเพียงพอ

โครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจประกอบไปด้วยโครงสร้างเชิงกายภาพและกฎกติกาซึ่งมีลักษณะสำคัญดังนี้

1. มีโครงสร้างเชิงกายภาพ กล่าวคือ ‘มีหน่วยงานที่รับผิดชอบ’ ในการแก้โจทย์ทางเศรษฐกิจ โดยหน่วยงานควรมีบุคลากร อำนาจ และเครื่องมือเชิงนโยบายที่ครบถ้วนและมีคุณภาพเพียงพอ

2. มีกฎกติกาที่สร้างแรงจูงใจที่ยั่งยืนให้หน่วยงานดำเนินนโยบายเพื่อตอบโจทย์ที่ได้รับมอบหมาย แรงจูงใจอาจปรากฏอยู่ในรูปแบบของ ‘กฎหมาย’ ที่กำหนดบทบาทหน้าที่ของหน่วยงาน และควรถ่ายทอดลงมาเป็นวิสัยทัศน์องค์กร รายละเอียดงานของบุคลากร และวัฒนธรรมองค์กร

ความท้าทายที่สำคัญที่สุดของการออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจคือการสร้างสมดุลในการบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจทั้งสามประการ (การเติบโตในอัตราที่เหมาะสม มีเสถียรภาพ และทั่วถึง) เป้าหมายทางเศรษฐกิจของ ‘บางหน่วยงาน’ อาจตอบโจทย์แค่ ‘บางประการ’ แต่อาจส่งผลข้างเคียงให้โจทย์ประการอื่นที่อยู่นอกเหนือจากอำนาจหน้าที่ของตนแก้ได้ยากขึ้น เช่น ผู้ดำเนินนโยบายสามารถดำเนินนโยบายป้องกันความเสี่ยงในระบบการเงินอย่างระมัดระวัง แต่อาจหมายถึงการจำกัดโอกาสไม่ให้ธุรกิจขนาดเล็กที่มีศักยภาพเข้าถึงเงินทุน เป็นต้น การสร้างสมดุลในเชิงสถาบันหมายถึงการสร้างสมดุลในเชิงแรงจูงใจและสมดุลเชิงอำนาจ ให้หน่วยงานที่มีบทบาทหน้าที่ต่างกันสามารถแก้โจทย์ของตัวเองไปพร้อมกัน สามารถเกลี่ยน้ำหนักความสำคัญให้กับปัญหาแต่ละข้ออย่างเหมาะสม สอดคล้องกับบริบททางเศรษฐกิจและสังคม และตรงกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน

สำหรับเศรษฐกิจไทย เรามีองค์กรทางเศรษฐกิจที่รับผิดชอบในการแก้โจทย์ ‘เติบโตในอัตราที่เหมาะสม’ และ ‘เติบโตอย่างมีเสถียรภาพ’ นั่นคือ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.)

สศช. เป็นผู้กำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาทางเศรษฐกิจในระยะยาว จึงเป็นหน่วยงานหลักในการแก้โจทย์การเติบโตในอัตราที่เหมาะสม ในอดีต สศช. ทำงานภายใต้พระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ. 2502 ซึ่งมีการสร้างแรงจูงใจและให้อำนาจกับหน่วยงานไว้ค่อนข้างชัดเจน โดยมาตราที่ 4 ระบุว่า การพัฒนาการเศรษฐกิจหมายถึง ‘การขยายกำลังการผลิตของชาติ การทำให้ดีขึ้นซึ่งภาวะการศึกษา อนามัย ที่อยู่อาศัยและโภชนาการของประชากร…’

สำหรับ ธปท. และ สศค. มีหน้าที่แก้โจทย์การเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ โดย ธปท. ทำงานภายใต้ พ.ร.บ. ธปท. ซึ่งมีการระบุไว้ในมาตราที่ 7 ว่า ‘ธปท. มีวัตถุประสงค์ในการดำเนินภารกิจอันพึงเป็นงานของธนาคารกลาง เพื่อดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพทางการเงินและเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน ระบบการชำระเงิน’ ขณะที่ สศค. ทำงานภายใต้ พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม และกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ซึ่งระบุว่า ‘สศค. มีภารกิจเกี่ยวกับการเสนอแนะและออกแบบนโยบายและมาตรการด้านการคลัง ระบบการเงิน รวมทั้งเศรษฐกิจมหภาคและเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่มีคุณภาพและเชิงรุกต่อกระทรวงการคลัง’

แล้วใครเป็นคนแก้โจทย์การเติบโตอย่างทั่วถึง? 

เราจะพบว่าระบบเศรษฐกิจไทยไม่ได้มีกฎหรือกติกาที่มอบหมายให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำของโอกาสทางเศรษฐกิจอย่างชัดเจนหรือเป็นการเฉพาะ การเติบโตอย่างทั่วถึงอาจนับรวมเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาทางเศรษฐกิจ จึงอาจเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของ สศช. แต่ไม่ได้เขียนบทบาทหรือความรับผิดชอบไว้อย่างชัดเจนในกฎกติกา ประเด็นเรื่องความเหลื่อมล้ำปรากฏอยู่แค่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งอาจไม่ได้สร้างแรงจูงใจหรือพันธกรณีให้เกิดการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างจริงจังได้เท่ากับการระบุในกฎหมาย

ทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์และประสบการณ์ต่างประเทศชี้ว่านโยบายการคลังอาจเป็นเครื่องมือที่ดีในการแก้โจทย์การเติบโตอย่างทั่วถึง โดยงานศึกษาของ OECD (อ้างถึงใน สมชัย จิตสุชน, 2558) พบว่านโยบายด้านภาษีสามารถลดความเหลื่อมล้ำของประเทศในกลุ่ม OECD ได้อย่างมีนัยสำคัญ แต่ระบบเศรษฐกิจไทยยังไม่มีโครงสร้างเชิงสถาบันที่กำหนดให้กระทรวงการคลัง หรือ สศค. รับผิดชอบเกี่ยวกับแก้โจทย์การเติบโตอย่างทั่วถึงอย่างเป็นรูปธรรม หลักฐานเชิงสถาบันเหล่านี้อธิบายว่าทำไมการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ผ่านมาจึง ‘ขาดหางเสือ’ และมีลักษณะ ‘ต่างคนต่างทำ’

เมื่อไม่มีโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจที่ให้ความสำคัญกับการเติบโตอย่างทั่วถึงอย่างจริงจัง จึงไม่ต้องพูดถึงสถาบันที่ประสานให้เกิดการทำงานร่วมกันเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ โครงสร้างเชิงสถาบันในปัจจุบันให้ความสำคัญโจทย์สองข้อแรกคือการเติบโตในอัตราที่เหมาะสมและมีเสถียรภาพ ซึ่งเป็นเรื่องดี แต่เนื่องจากไม่มีโครงสร้างเชิงสถาบันสำหรับโจทย์ข้อที่สามคือการเติบโตอย่างทั่วถึง จึงอาจทำให้การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจขาดสมดุล ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยมีเสถียรภาพมาก แต่ก็ตามมาด้วยความเหลื่อมล้ำที่ยังคงมีอยู่ตลอดมา

วิกฤตเศรษฐกิจนำไปสู่การปรับโครงสร้างเชิงสถาบันเพื่อการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

ประวัติศาสตร์ทางเศรษฐกิจไทยให้มุมมองที่น่าสนใจต่อโครงสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจไทยเช่นกัน หากติดตามวิวัฒนาการของสถาบันทางเศรษฐกิจไทยหลังการเกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจในปี 1997 และ 2008-2009 จะพบว่าผู้ดำเนินนโยบายได้ปรับปรุงโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจของไทย เพื่อให้น้ำหนักกับการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและป้องกันความเสี่ยงต่อระบบเศรษฐกิจและระบบการเงินมากขึ้น

หลักฐานเชิงประจักษ์ที่สำคัญคือการปรับปรุง พ.ร.บ. ธปท. ให้เอื้อต่อการดำเนินนโยบายเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงินมากขึ้น โดยผลจากการวัดความถี่ของคำนามทั่วไป* ใน พ.ร.บ. ชี้ว่า คำที่เกี่ยวข้องกับเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (‘เสถียรภาพ’ ‘เสี่ยง’) และที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจการเงินระหว่างประเทศ (‘ต่างประเทศ’ ‘ดุลการชำระเงิน’) (รูปที่ 5) การปรับโครงสร้างเชิงสถาบันการเงินตามมาด้วยการดำเนินนโยบายเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงินอย่างเข้มข้น ไม่ว่าจะเป็นการปรับเป้าหมายนโยบายการเงิน การออก พ.ร.บ. สถาบันการเงิน และการประกาศแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินตามมาอีกหลายฉบับ

ในวันนี้ที่บริบทเปลี่ยนแปลงไป ‘การเติบโตอย่างทั่วถึง’ คือโจทย์สำคัญที่เศรษฐกิจไทยต้องขบคิดและแก้ไขอย่างจริงจัง เวลานี้เป็นเวลาที่เหมาะสมในการทบทวนและปรับปรุงโครงสร้างของสถาบันทางเศรษฐกิจ ทั้งการวางบทบาทให้หน่วยงานที่เหมาะสม สร้างแรงจูงใจและมอบเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ โดยคำนึงถึงการสร้างสมดุลของแรงจูงใจและอำนาจเชิงนโยบายในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจทั้งสามข้อ แม้การปรับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจไม่ใช่เรื่องง่าย แต่เราสามารถเรียนรู้จากความสำเร็จในอดีต เพื่อออกแบบและขับเคลื่อนการปฏิรูปเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจที่จะนำไปสู่การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านโอกาสทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืน

ในบทความฉบับต่อไป เราจะมาเจาะลึกถึงบริบทและเงื่อนไขที่มีผลต่อการปรับโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจ ซึ่งผมหวังให้เป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปเศรษฐกิจเพื่อสร้างการเติบโตที่ทั่วถึง ที่ปฏิบัติได้จริงและยั่งยืนครับ

*วัดจากค่า Text Frequency – Inverse Document Frequency