R2P ทางออกวิกฤตเมียนมา? ย้อนดูกรณีโคโซโว แทรกแซงเพื่อมนุษยธรรม ผิดกฎหมายแต่ชอบธรรม สู่หลักการความรับผิดชอบเพื่อคุ้มครอง

จากเหตุการณ์รัฐประหารในเมียนมา การสังหารประชาชนอย่างเหี้ยมโหด เสียงปืนที่ยิงดังสนั่นไปถึงนานาชาติ จนมีกระแสเรียกร้องให้เข้าไปช่วยเหลือ ทำให้เกิดคำถามว่า การให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม (Humanitarian Assistance) ซึ่งได้แก่ การช่วยเหลือด้านสิ่งของ อาหาร การเดินทางแก่ผู้ไร้ที่อยู่ ผู้ลี้ภัย การช่วยชีวิต บรรเทาความทุกข์ และรักษาศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์อาจยังไม่เพียงพอ

เพราะหากปล่อยให้เกิดความขัดแย้งรุนแรงบานปลายออกไป มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนและมีประชาชนเสียชีวิตจำนวนมากอย่างต่อเนื่องจนไม่รู้จะสิ้นสุดเมื่อไร การเข้าไปแทรกแซงเพื่อมนุษยธรรม (Humanitarian Intervention) ซึ่งหมายถึงการแทรกแซงระหว่างประเทศที่มีขอบเขตกว้างขวางกว่า ที่อาจรวมถึงการแทรกแซงโดยใช้กำลังทางทหารในรูปแบบของกองกำลังของรัฐอื่น หรือกองกำลังนานาชาติเพื่อเข้ามาช่วยบีบบังคับ จะเป็นทางออกที่ดีกว่าหรือไม่

แนวคิดเรื่องการแทรกแซงเพื่อมนุษยธรรมมีที่มาหลังสงครามเย็นสิ้นสุดลง ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อมและการเมืองระหว่างประเทศใหม่ สงครามรูปแบบใหม่มักจะเกิดจากความขัดแย้งภายในรัฐ (Intra-State) เองมากกว่าจะเป็นลักษณะความขัดแย้งระหว่างรัฐ (Inter-State) เช่น ความขัดแย้งอันมีสาเหตุจากความรู้สึกทางชาตินิยมและความขัดแย้งทางชาติพันธุ์และศาสนา อันนำไปสู่สงครามกลางเมืองและการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์

สงครามที่เกิดขึ้นในบอสเนีย-เฮอร์เซโกวีนา (Bosnia and Herzegovina) ระหว่างปี 1992-1993 เป็นตัวอย่างหนึ่งของความขัดแย้งชาติพันธุ์ระหว่างชาวโครแอต ชาวเซิร์บ และชาวบอสเนีย ซึ่งเป็นชาวมุสลิม ต่อมาเมื่อปี 1994 สหรัฐอเมริกาในสมัยประธานาธิบดีบิล คลินตัน ได้ดำเนินนโยบายต่างประเทศที่จะเข้าไปยุติปัญหาการสู้รบในบอสเนีย-เฮอร์เซโกวีนา โดยใช้ทั้งวิธีการทางการทูตและการเข้าไปแก้ไขปัญหาผ่านทางสหประชาชาติและองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (NATO)

ในเวลาต่อมา วิกฤตการณ์โคโซโวในปี 1998 เกิดสงครามกลางเมือง การต่อสู้ของชาวโคโซโวเพื่อแยกตัวเป็นเอกราชจากยูโกสลาเวีย ทำให้ประธานาธิบดีสโลโบดัน มิโลเซวิช ส่งกองกำลังเข้ากวาดล้างอย่างรุนแรง ซึ่งนำไปสู่การต่อสู้และการสังหารหมู่ชาวโคโซโวเชื้อสายแอลเบเนียน สหรัฐอเมริกามีความพยายามเรียกร้องให้คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UN Security Council) อนุมัติให้ใช้มาตรการทางทหารเข้าแทรกแซง บีบให้ยูโกสลาเวียเข้าสู่การเจรจาและยุติการกำจัดชาติพันธุ์ (Ethic Cleansing)

แต่ผลปรากฏว่าสมาชิกคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ อันได้แก่จีนและรัสเซีย ได้ออกเสียงคัดค้าน (Veto) เรื่องดังกล่าวจึงตกไป และทำให้สหรัฐฯ ภายใต้การนำของประธานาธิบดีบิล คลินตัน ได้แสดงบทบาทในการนำองค์การสนธิสัญญาป้องกันแอตแลนติกเหนือ ซึ่งเป็นพันธมิตรชาติตะวันตก เข้าโจมตีเซอร์เบียทางอากาศ โดยอ้างว่าเป็นการแทรกแซงเพื่อมนุษยธรรมและปกป้องชีวิตพลเรือน ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวไม่ได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะมนตรีความมั่นคงแต่อย่างใด

การแทรกแซงเพื่อมนุษยธรรมของสหรัฐอเมริกาในช่วงสมัยประธานาธิบดีคลินตันถูกเรียกว่า ‘ลัทธิคลินตัน’ (Clinton Doctrine) ในเวลาต่อมา และยังถูกเรียกว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (Illegal) กล่าวคือไม่ได้ผ่านการอนุมัติจากคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติให้เข้าไปจัดการปัญหาในโคโซโว แต่มีความชอบธรรม (Legitimate) หากสามารถยับยั้งการสังหารหมู่ประชาชนได้

จากเหตุการณ์การเข้าแทรกแซงของสหรัฐอเมริกา ในกรณีนี้ทำให้ประชาคมโลกเริ่มมีความห่วงใยว่าการแทรกแซงควรจะมีบรรทัดฐานและขอบเขตเพียงใด ไม่เช่นนั้นแล้วอาจจะกลายเป็นช่องทางเปิดโอกาสให้รัฐหรือประเทศมหาอำนาจเข้าไปแสวงหาผลประโยชน์ได้ ทำให้ต่อมาได้มีการพัฒนาแนวความคิดเรื่องการแทรกแซงเพื่อมนุษยธรรมให้กลายมาเป็น ‘หลักการความรับผิดชอบเพื่อคุ้มครอง’ (Responsibility to Protect หรือ R2P) ซึ่งเป็นหลักการที่ระบุว่า หากมีเหตุการณ์ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงในรัฐใดรัฐหนึ่ง รัฐดังกล่าวอาจเป็นรัฐที่มีสถานะรัฐเปราะบาง (Fragile States) หรือรัฐล้มเหลว (Failed States) กล่าวคือ รัฐบาลของรัฐดังกล่าวอาจจะไม่สามารถให้ความปลอดภัยกับพลเมืองของตน หรือเป็นฝ่ายละเมิดสิทธิมนุษยชนของพลเมืองตนเสียเอง

จึงเป็นหน้าที่ของประชาคมระหว่างประเทศที่จะแสดงความรับผิดชอบที่จะต้องปกป้องให้เกิดสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานและความสงบเรียบร้อยให้เกิดขึ้นในรัฐดังกล่าว โดยในปี 2000 รัฐบาลของประเทศแคนาดา โดยการสนับสนุนของสหประชาชาติ ได้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการนานาชาติว่าด้วยการแทรกแซงและอธิปไตยรัฐ (The International Commission on Intervention and State Sovereignty: ICISS) ขึ้น และให้คณะกรรมาธิการชุดนี้ทำการศึกษาและจัดทำข้อเสนอทางนโยบายว่าด้วยความเป็นไปได้ในการแทรกแซงเพื่อปกป้องชีวิตพลเรือน โดยมีการจัดประชุม ค้นคว้า วิจัย จนได้มาซึ่งรายงานเรื่อง ‘หลักรับผิดชอบเพื่อคุ้มครอง’ เพื่อเสนอต่อสหประชาชาติในปี 2001 และสหประชาชาติได้ออกเอกสารรับรองหลักการดังกล่าวนี้อย่างเป็นทางการในการประชุมระดับโลกของสหประชาชาติ (UN World Summit) เมื่อปี 2005

หลักการความรับผิดชอบเพื่อคุ้มครอง (R2P) มี 3 เสาหลักที่สำคัญคือ

เสาหลักแรก: หลักรับผิดชอบเพื่อป้องกัน (Responsibility to Prevent) คือ กระตุ้นให้ประชาคมโลกสร้างกลไกเพื่อป้องกันการกระจายความขัดแย้งไม่ให้ลุกลามออกไปสู่การเกิดสงครามที่ตึงเครียด โดยกลไกเหล่านั้นคือการทำให้เกิดเสรีภาพทางการเมือง ยึดหลักนิติธรรม และลดช่องว่างทางเศรษฐกิจ

เสาหลักที่สอง: หลักรับผิดชอบเพื่อตอบโต้ (Responsibility to React) คือ ประชาคมนานาชาติสามารถให้ความช่วยเหลือและสนับสนุนรัฐที่อ่อนแอนั้นได้ โดยในรายงานของ ICISS ได้จำกัดขอบเขตของการแทรกแซงทางการทหารว่า เมื่อมาตรการป้องกันล้มเหลว ให้นำมาตรการอื่นๆ ที่เบากว่า เช่น มาตรการกดดันทางการทูต การคว่ำบาตรทางทหารหรือทางเศรษฐกิจมาใช้ก่อนที่จะนำมาตรการการแทรกแซงทางทหารมาใช้

เสาหลักที่สาม: หลักการสร้างสันติภาพขึ้นใหม่ (Responsibility to Rebuild) เป็นมาตรการเพื่อสร้างความมั่นใจต่อรัฐทั้งหลายและประชาชนในรัฐเหล่านั้นว่าจะเกิดสันติภาพขึ้น การยังคงไว้ซึ่งโครงสร้างทางการเมืองที่เข้มแข็งในรัฐนั้นๆ ภายหลังการปฏิบัติการแทรกแซงทางการทหารได้สิ้นสุดลงแล้ว

สำหรับอาชญากรรมที่มีความร้ายแรงอันอาจเป็นเหตุให้ประชาคมระหว่างประเทศมีความรับผิดชอบร่วมกันในการรับภาระหน้าที่ เพื่อเข้าไปแทรกแซงจัดการแก้ไขปัญหาภายในรัฐอื่นได้คือ การฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ (Genocide), อาชญากรรมสงคราม (War Crimes), การกำจัดชาติพันธุ์ (Ethnic Cleansing) และอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ (Crimes Against Humanity)

ดังนั้นหากมองในมุมด้านมนุษยธรรมและความรับผิดชอบทางศีลธรรมเพื่อคุ้มครองสิทธิของปัจเจกชนแล้ว คงจะเป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้องอย่างแน่นอนถ้าเพิกเฉยที่จะให้ความช่วยเหลือคนที่กำลังจะจมน้ำไปต่อหน้าต่อตา ถ้าคุณยังมีความสามารถที่จะช่วยคนนั้นได้ เช่นเดียวกันการปฏิเสธที่จะเข้าไปแทรกแซงอาจจะนำไปสู่การละเมิดสิทธิมนุษยธรรมอย่างรุนแรง และแสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวของประชาคมระหว่างประเทศที่มีความรับผิดชอบในประเด็นด้านการส่งเสริมสิทธิมนุษยชนด้วย R2P จึงเป็นการดำเนินการจัดการแก้ไขปัญหาโดยสร้างความชอบธรรมขึ้น เปลี่ยนการแทรกแซงด้านมนุษยธรรมให้กลายเป็นประเด็นเรื่องความรับผิดชอบทางศีลธรรมของนานารัฐแทน

อย่างไรก็ตาม หลักความรับผิดชอบเพื่อคุ้มครอง (R2P) ยังคงเป็นเรื่องที่ถกเถียงกันตั้งแต่รายงานเรื่อง ‘หลักรับผิดชอบเพื่อคุ้มครอง’ ที่นำเสนอสหประชาชาติเพื่อขอการรับรองจากรัฐทั้งหลายในการประชุม UN World Summit ในปี 2005 ที่บางกลุ่มประเทศที่ไม่เห็นด้วยกับหลักการดังกล่าว เช่น จีน, รัสเซีย, กลุ่มประเทศไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด (NAM) ที่ยังคงต้องการปกป้องอำนาจอธิปไตยของตน และเกรงว่าหลักการดังกล่าวจะถูกมหาอำนาจตะวันตกใช้เป็นข้ออ้างเพื่อเข้ามาแทรกแซงกิจการภายในของรัฐตน รวมถึงสหรัฐอเมริกาเองด้วยที่ปฏิเสธหลักการ R2P นี้ เพราะสหรัฐอเมริกานั้นมีบรรทัดฐานดุลพินิจของตนเองในการพิจารณาความเหมาะสมเพื่อตัดสินใจว่าจะเข้าแทรกแซงหรือไม่และในกรณีใดบ้าง

การถกเถียงเกี่ยวกับหลัก R2P ยังมีอยู่เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน โดยมีข้อกังขาที่ว่าอาจเป็นอ้างเหตุผลด้านมนุษยธรรมเพื่อแสวงหาผลประโยชน์และเพิ่มอำนาจให้กับรัฐที่เข้าไปแทรกแซง และนอกจากนั้นยังมีอุปสรรคจากการที่รัฐต่างๆ ยังคงยึดมั่นในหลักในเรื่องอำนาจอธิปไตย โดยเชื่อว่ารัฐมีอำนาจสูงสุดในการปกครองและจัดการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในรัฐ รวมถึงดำเนินกิจการระหว่างประเทศได้ด้วยตนเอง และรัฐมักจะอ้างเขตอำนาจภายใน (Domestic Jurisdiction) ของรัฐตนเพื่อปฏิเสธเขตอำนาจของรัฐอื่น

ดังนั้นการแทรกแซงกิจการภายในของรัฐ ในปัจจุบันนั้นอาจพิจารณาได้ว่ายังเป็นการละเมิดอำนาจอธิปไตยของรัฐ และขัดต่อกฎหมายระหว่างประเทศในกรณีที่มีการแทรกแซงในกิจการภายในหรือภายนอกของประเทศอื่น โดยไม่มีสิทธิ์ที่จะทำเช่นนั้น นอกจากนี้ในกฎบัตรสหประชาชาติยังได้ระบุถึงเรื่องการห้ามการแทรกแซงไว้ในมาตรา 2 (7) แม้แต่สหประชาชาติเองก็ยังไม่มีอำนาจในการแทรกแซงรัฐสมาชิกเช่นกัน การพยายามสร้างบรรทัดฐาน หลักการในเรื่อง R2P จึงเป็นสิ่งที่ท้าท้ายความเชื่อเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยของรัฐและหลักห้ามไม่ให้มีการแทรกแซงที่มีมาแต่เนิ่นนาน

พิสูจน์อักษร: พรนภัส ชำนาญค้า

อ้างอิง: